邊緣農(nóng)村空心化問題綜述

吳堃　蔣于花　武芳英

摘 要 邊緣農(nóng)村空心化是我國城市化、工業(yè)化發(fā)展過程中難以規(guī)避的現(xiàn)象，是城鄉(xiāng)二元結構背景下的問題積淀。本文通過對空心村的界定，分析其形成的因素、帶來的影響， 探討“空心村”的治理路徑和策略，為城鄉(xiāng)一體化的新農(nóng)村建設提供參考。

關鍵詞 空心村 界定 影響因素 治理策略

基金項目：2016年湖南省教育廳科學研究項目（16C1160）：城市化進程中邊緣侗苗族空心村耕地荒的現(xiàn)狀及對策研究。

作者簡介：吳堃，湖南醫(yī)藥學院護理學院，講師；蔣于花，湖南醫(yī)藥學院人文社會科學與管理學院，副教授；武芳英，湖南醫(yī)藥學院護理學院，講師。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.184

當前，我國欠發(fā)達的邊緣農(nóng)村在城鄉(xiāng)二元分割背景下，農(nóng)民受現(xiàn)實因素、經(jīng)濟壓力、城鄉(xiāng)差距、生活追求等影響，勞動力紛紛外流。當農(nóng)村勞動力的外流規(guī)模超過農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)發(fā)展的可承受限度后，農(nóng)村便進入了人口空心化的狀態(tài)，繼而導致農(nóng)村各方面的發(fā)展遭遇嚴峻挑戰(zhàn) 。

一、空心村的界定

空心村既是一個理論問題，又是一個現(xiàn)實問題；既涉及資源利用，又涉及農(nóng)民家計。近年來圍繞空心村的內(nèi)涵、形成原因、整治意義、治理模式等，學者們從地理學、社會學、管理學等角度進行熱烈討論 。但迄今為止沒有統(tǒng)一的概念。

（一）從人力資源界定

空心村主要是指大量農(nóng)村勞動力離開農(nóng)村、涌入城市過程中，造成的農(nóng)村勞動力減少，土地資源和房屋閑置、荒廢。2015年我國外出務工的農(nóng)民工為16884萬人，占總流動人口的57.7%，平均年齡約為38.6歲，40歲以下農(nóng)民工所占比重為 55.2% 。農(nóng)村青壯年勞動力呈單一化、規(guī)?；牧魅氤鞘袆展?，使農(nóng)村人口結構產(chǎn)生了根本變化，成為事實上的“空籠”。嚴重影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，是造成農(nóng)業(yè)“劣質(zhì)化”、“農(nóng)村空心化” 和農(nóng)（村居）民貧困化的“新三農(nóng)”問題的主要因素 。

（二）從土地資源界定

有學者從土地資源利用角度，基于農(nóng)村宅基地的使用情況對空心村進行描述。認為空心村是新建住宅的遷徙，村莊內(nèi)部土地利用的空間格局發(fā)生變化的過程和表征。偏遠農(nóng)村隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新建住宅逐漸向交通方便的集鎮(zhèn)靠攏，舊村莊內(nèi)因此出現(xiàn)大面積閑置房屋和宅基地的空心特殊布局。根據(jù)土地資源利用的客觀情況進行量化分析，認為村莊內(nèi)部土地空置率在30%以上為空心村 。

（三）從村莊空間形態(tài)上界定

改革開放后，邊遠山區(qū)有文化、有能力的青壯年舉家遷徙走出村外，在環(huán)境較好、交通方便的地方建新房，使舊村莊住戶下降。而留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員素質(zhì)不高，勞動能力差，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，一些村莊人員變得極為稀少，甚至逐漸變成空村，慢慢消失 。由于人口素質(zhì)和能力下降，農(nóng)村生存保障條件進一步衰退，經(jīng)濟水平下滑，出現(xiàn)經(jīng)濟空心化現(xiàn)象。在人口流動到城市之后，留下的只能是閑置或者荒廢房屋 。形成村莊空間形態(tài)上的空心。

綜上所述，空心村的出現(xiàn)一是人口構成失衡而產(chǎn)生的“空籠”現(xiàn)象；二是村莊內(nèi)大面積房屋和30%以上的土地閑置；三是農(nóng)村經(jīng)濟水平衰退，生存保障條件下降?？招拇迨寝r(nóng)村多要素“空心”的結果，是轉型時期農(nóng)村“生態(tài)失衡”的表現(xiàn)，是我國城市化、工業(yè)化發(fā)展過程中難以規(guī)避的現(xiàn)象，但是人口流失是其中的主要因素。

二、空心村形成的內(nèi)在因素

隨著國民經(jīng)濟的快速增長、戶籍管理制度的放開、城鎮(zhèn)化建設的推進、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，促使大量的農(nóng)村勞動力向城市轉移。導致農(nóng)村留守主體大部分是老人、小孩和部分家庭婦女等，“空心村”現(xiàn)象成為當前農(nóng)村的常態(tài) 。其根本因素是由于農(nóng)村人力資本前期投資缺乏與當期的嚴重流失。

（一）農(nóng)民進城“尋夢”

邊緣農(nóng)村由于土壤貧瘠，種植單一，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的收益甚低，更談不上過富裕的生活。在邊緣農(nóng)民的心目中，城市的寬馬路、霓虹燈、高樓大廈、KTV象征著現(xiàn)代文明，充滿無限誘惑力?！霸诔鞘形拿骱袜l(xiāng)村文明的極大落差中，作為一個擺脫物質(zhì)和精神貧困的人的生存本能來說，農(nóng)民的逃離鄉(xiāng)村意識成為一種幸福和榮譽的象征” 。隨著城市快速發(fā)展所表現(xiàn)出對農(nóng)民的包容性，做“城里人”已經(jīng)不是幻想的夢境，吸引了邊緣青壯年農(nóng)民走上了“尋夢”和“園夢”之路 。

（二）打工致富的呼喚

我國傳統(tǒng)農(nóng)村自然村落布局散亂，農(nóng)作主要是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，或者手工勞動，效率低，農(nóng)、林、牧、副、漁很難形成規(guī)?；б妗＾r(nóng)副產(chǎn)品深加工的產(chǎn)業(yè)鏈薄弱，其結果是：一是農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品價格長期存在“剪刀差” ，使農(nóng)民無法忍受勞動成果沒有得到尊重和認同。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格不斷增長，成本上升，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟利益滑坡，降低了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性和主動性 。三是農(nóng)民外出打工一年所獲得的收入，可抵得上在家辛苦耕種幾畝薄田的好幾年。四是農(nóng)民進城打工致富的范例潛移默化地呼喚著大量的青壯年農(nóng)民外出，他們在城鄉(xiāng)收入巨大差距的引誘下，比較城里人的生活模式和質(zhì)量，抑制不住內(nèi)心的沖動而不計后果地往城市涌入。五是城市的繁榮與農(nóng)村的落后形成鮮明對比，寧愿打工也不愿意回家種地 。城市的休閑廣場、林蔭道、公交車、購物中心、醫(yī)療條件、成雙成對的美女帥哥等，對邊緣青壯年極具誘惑。促使青年農(nóng)民紛紛逃離家鄉(xiāng)，只剩下老人、婦女、兒童留居，農(nóng)村呈現(xiàn)出空心化態(tài)勢 。

（三）治理制度不完善

邊緣山區(qū)農(nóng)民一般都沿襲古老的村莊聚落方式，為了方便耕作大都習慣將住宅建在自己田邊，分散居住，房屋格局呈帶狀或點狀分布。由于土地富裕，人地關系不緊張，農(nóng)民不需要劃定住宅邊界，宅基占地面積普遍比較大，隨著時間推移空心村逐漸凸顯出來。一是隨心所欲地往公路邊遷移。我國目前對農(nóng)村宅基地的管理只有很簡單的規(guī)定，村民建房不必履行嚴格的審批 。所以有錢的農(nóng)民在集鎮(zhèn)建新房，舊宅日趨老化而廢棄。二是農(nóng)民建房的剛性需求。新一代農(nóng)民既追求較高的生活質(zhì)量，又執(zhí)著于傳統(tǒng)風俗，認為老宅基是祖宗傳下來的風水，不能隨意拆遷，因為傳統(tǒng)懷舊心理而不愿舍棄“祖屋” 。因此再建新房后使原宅基地空心化，造成整個村落無序化狀態(tài)。三是攀比心理。部分村民認為建小洋房是地位、富裕的象征，沒有新房沒面子，互相效仿、攀比，形成建房的混亂格局，成為村莊空心化的內(nèi)在驅動力。四是土地流轉管理不到位。邊緣農(nóng)村從事傳統(tǒng)農(nóng)耕的人不斷減少，外出務工的人越來越多，土地流轉已成必然。目前我國行政機制遠強于市場機制的作用，因此農(nóng)村土地的流轉過程具有鮮明的強制性和壟斷性特征，出現(xiàn)流轉行為無序，保障機制缺失 。隨著邊緣農(nóng)村勞動力的轉移，短期內(nèi)土地流轉很難形成適度規(guī)模，空心村就不可避免。

三、空心村帶來的影響

三農(nóng)的核心問題是農(nóng)民，農(nóng)民是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民家庭基本結構的關鍵要素。農(nóng)村人口空心化導致農(nóng)民家庭、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的結構日漸碎片化，構成了三農(nóng)問題的新困境 。

（一）農(nóng)村家庭結構分解

在農(nóng)民外出務工的經(jīng)濟背景沖擊下，造成農(nóng)民家庭出現(xiàn)離散化的格局。青壯年農(nóng)民外流使家庭主要成員持續(xù)缺失，核心角色的空缺嚴重破壞了家庭結構的完整性 ，導致妻離子散，人在家破。留守弱勢群體因為生計所迫，不得已承擔起繁重的生產(chǎn)勞動；由于監(jiān)管力不足、自制能力不夠，不僅正常生活困苦，而且安全隱患異常突出。兒童受到侵害、婦女受到騷擾的情況，近年來社會媒體曾經(jīng)有過持續(xù)報道。

（二）環(huán)境惡化資源浪費

邊緣農(nóng)村由于“建新不拆舊”、“一戶多宅”等，使空心村老宅長期無人或很少人居住和修繕，致使村內(nèi)畜禽亂竄，糞便成堆，生活垃圾遍地，污水橫流，雜草叢生，蠅蚊亂飛，老鼠成群?？罩梅拷?jīng)久失修，破敗不堪，整個村落呈現(xiàn)荒蕪的景象，環(huán)境衛(wèi)生相當惡劣；給村民的人身和財產(chǎn)安全帶來隱患 。由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設布局散亂，用地超標，落后的農(nóng)村土地政策導致農(nóng)村土地資源閑置浪費嚴重，資產(chǎn)價值無法得到實現(xiàn) 。在城市化發(fā)展進程中，村莊合并重組，邊緣農(nóng)村戶籍人口減少，現(xiàn)狀建設用地面積不斷擴大。建新不拆舊，舊房所占土地，用不能用，耕不能耕，造成大量土地閑置浪費。出現(xiàn)有地的人不種，少地的人不能種，在土地資源十分匱乏的今天，人地矛盾日益突出 。

（三）影響社會的和諧穩(wěn)定

隨著農(nóng)民依賴土地生存的可能性降低，部分留守人員整天無事可做，容易滋生事端甚至犯罪，成為農(nóng)村不安定的主要因素。“人口空心化現(xiàn)象” 對村落治安產(chǎn)生消極影響，造成村落治安處于真空狀態(tài)，使留守群體的權益極易受到侵害 。近年來，農(nóng)村因宅基地糾紛引起的上訪案件占土地信訪案件的50% 以上，因宅基糾紛造成鄰里不和，兄弟反目成仇，打架斗毆的案件逐年增多 。留守婦女、兒童受侵害時有發(fā)生，既造成農(nóng)村不安定因素，也阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，直接影響到國家的長治久安。

四、空心村治理策略

空心村是城市化、工業(yè)化的伴生物，是鄉(xiāng)村人地關系變遷過程中出現(xiàn)的社會空間現(xiàn)象 ?？茖W有效的治理已成為目前社會不容回避的課題。

（一）充分運用社會資本治理

邊緣少數(shù)民族村莊很難承受市場經(jīng)濟強大的沖擊力，村莊的軟規(guī)范約束力已經(jīng)逐漸喪失，人際關系不斷向著疏離化、功利化發(fā)展。奧爾森認為，“即使在最小規(guī)模的集團里，集體產(chǎn)品供給也不可能最優(yōu)，只有依靠強制或懲罰及選擇性激勵，才能克服排外集團的干擾，實現(xiàn)相容性利益” 。市場經(jīng)濟打破了傳統(tǒng)結構關系的同時也會自發(fā)地形成新的習俗和群體，村里人為了自身利益經(jīng)過重復博弈后，使其再次傾向合作而不是抗拒。新的情境和懲罰機制再一次抑制住自利心理，促使村民個體遵守新的制度和習俗。一是政府應該充分利用民主協(xié)商的社會資本，增強治理邊緣“空心村”的績效。盡管目前有的鄉(xiāng)村干部還沒有意識到社會資本的社會意義，但事實上，卻用民主協(xié)商的方式在著力于建設社會資本，開始高效有序的治理“空心村”。二是基層政府要做好“空心村”用地規(guī)劃，嚴格控制非農(nóng)業(yè)用地的面積和規(guī)模，保證農(nóng)耕面積的基本數(shù)量，劃出非農(nóng)業(yè)用地紅線。規(guī)范新建住宅用地的審批，嚴格按時代要求實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設的總體規(guī)劃。三是廣泛聽取群眾意見，通過賦權與培能的方式促進利益相關者的行動，催生新的信任、榮譽機制。允許不愿復墾的老宅基占有人講原因、發(fā)牢騷，充分聽取村民對村莊建設規(guī)劃提出不同意見?；鶎痈刹坷米陨淼纳鐣Y本耐心解釋和勸慰，通過引導和良性溝通，將分歧者帶入新型的社會關系網(wǎng)，讓集體社會資本就像滾雪球一樣迅速強大。由此不斷形成強大的共識性氣場和社會動員，使個別企圖謀求私利的人直面大多數(shù)人的輿論壓力。通過培育村落的社會資本，構筑起治理空心村的社會基礎。

（二）充分發(fā)揮制度和行政力量的作用

“空心村”的治理制度和行政監(jiān)管是主體，關鍵人物是要素。關鍵人物就是農(nóng)村中常說的敢于擔當?shù)哪苋?。首先，縣鄉(xiāng)政府要建設農(nóng)村人力資本投資體系，培育現(xiàn)代有文化、有作為、有思維的新型農(nóng)民為核心的鄉(xiāng)土人才，推動農(nóng)村資源整合，實現(xiàn)農(nóng)村跨越式發(fā)展。其次，政府要作好頂層設計和統(tǒng)籌安排，制定切實可行的農(nóng)村發(fā)展政策，合理分配治理資源，將治理關口前移。如果農(nóng)民依賴單一的外出打工增加經(jīng)濟收入，會加劇“空心村”發(fā)生，進一步導致邊緣農(nóng)村的落后和衰敗。各級政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H，確定農(nóng)村人口轉移的危險數(shù)值范圍，并以此為依據(jù)制定農(nóng)村人口兜底政策，實現(xiàn)對農(nóng)村人口數(shù)量的長期監(jiān)測 。再次，規(guī)范土地流轉。保證農(nóng)民土地承包權的物權化是土地流轉的前提，明晰產(chǎn)權是流轉的制度基礎，轉變農(nóng)民的認識是關鍵。要制定合理的土地流轉合同和中介平臺等管理制度，防止隱患多、穩(wěn)定性差的私下口頭協(xié)議形式。逐步實現(xiàn)土地利用的集約化、規(guī)?；?。最后，完善社保制度。農(nóng)村土地流轉與社保水平之間的關系成正比，社保機制越完善土地流轉率越高。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制后，土地是農(nóng)民最主要的生存保障，一旦土地被流轉，政府要保證流轉土地農(nóng)民的