服務(wù)型行政執(zhí)法規(guī)范模式研究

摘 要 服務(wù)型行政執(zhí)法由河南省首創(chuàng)，所以重點(diǎn)研究河南省相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究服務(wù)型行政執(zhí)法具有重要的啟示意義。服務(wù)型行政執(zhí)法中要正確處理好服務(wù)和執(zhí)法的關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)法、優(yōu)化服務(wù)，服務(wù)與執(zhí)法并重。努力做好服務(wù)和管理相結(jié)合，執(zhí)法和為民相結(jié)合，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

關(guān)鍵詞 服務(wù)型 行政執(zhí)法 依法行政 服務(wù)為民

基金項(xiàng)目：本文是福清市宏路街道委托的“基層政府法治服務(wù)型行政執(zhí)法問(wèn)題研究”課題的成果，項(xiàng)目編號(hào)：HX201518。

作者簡(jiǎn)介：李小媚，福建師范大學(xué)福清分校講師，研究方向：行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.180

從2012年至今，經(jīng)過(guò)6年的創(chuàng)新實(shí)踐和推進(jìn)，河南省在推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法的道路上走了很長(zhǎng)一段時(shí)間，他們不斷將服務(wù)型行政執(zhí)法作為全省法治建設(shè)的重點(diǎn)，他們不斷秉持依法行政、行政為民，他們不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)，在這條道路上，他們?nèi)〉昧嗣黠@成效。所以重點(diǎn)研究河南省相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究服務(wù)型行政執(zhí)法具有重要的啟示意義。

一、河南省各市縣服務(wù)型行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)要義

自2012年以來(lái)，河南省各個(gè)行政職能部門(mén)統(tǒng)一部署、步調(diào)一致，結(jié)合本部門(mén)具體特征，走出了一條獨(dú)具特色的服務(wù)型行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，我們有必要逐一觀察這些有益經(jīng)驗(yàn)，尋找其中可以廣泛推廣、廣泛傳播的智慧之舉。

（一）省級(jí)單位的有益經(jīng)驗(yàn)

司法行政聯(lián)結(jié)司法和行政，具有特殊性，其職能兼具司法服務(wù)和行政調(diào)解，兩手都要抓，兩手都要硬，任務(wù)艱巨，缺一不可。河南省司法廳形成了服務(wù)型行政司法五個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)：一是持續(xù)完善服務(wù)體系，精簡(jiǎn)公共服務(wù)事項(xiàng)的辦事程序，減少不必要的限制；二是深入推行行政指導(dǎo)，全面推行提示、輔導(dǎo)、引導(dǎo)、示范、約談、規(guī)勸、建議、回訪等行政指導(dǎo)方式；三是穩(wěn)步推進(jìn)行政調(diào)解，及時(shí)化解矛盾，定紛止?fàn)?；四是切?shí)抓好隊(duì)伍建設(shè)，注重服務(wù)型行政執(zhí)法標(biāo)兵的培養(yǎng)；五是持續(xù)培育服務(wù)型行政執(zhí)法示范點(diǎn)，培育典型，督促幫扶。①一言以蔽之，司法行政中推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，總體而言，就是要完善司法行政法律制度體系；就是要堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策；就是要以服務(wù)為宗旨，深入推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法；就是要依法規(guī)范行政執(zhí)法，依法化解社會(huì)矛盾糾紛。

國(guó)土資源部門(mén)管理著土地資源，具有重要的政治意義和社會(huì)意義，其職能轉(zhuǎn)變對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言非同小可。2016年8月25日，河南省國(guó)土資源系統(tǒng)推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法座談會(huì)上，省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)楊士海表示，服務(wù)型執(zhí)法建設(shè)工作需要結(jié)合國(guó)土資源系統(tǒng)的特色，從三個(gè)方面入手：一是提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念；二是服務(wù)執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，著力推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法取得新進(jìn)展；三是突出重點(diǎn)，主動(dòng)作為。②河南省通信管理局關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也是兼有理念和實(shí)踐雙層經(jīng)驗(yàn)，一是堅(jiān)持執(zhí)法為民，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全體制機(jī)制；二是采取有力舉措，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)工作。③

（二）市級(jí)單位的有益經(jīng)驗(yàn)

河南省各市級(jí)行政單位在省委、省政府的統(tǒng)一部署下積極落實(shí)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)。人力資源和社會(huì)保障部門(mén)關(guān)涉每個(gè)人最細(xì)微的關(guān)懷，所以服務(wù)型行政執(zhí)法需要更加細(xì)致入微。鄭州市人力資源和社會(huì)保障投訴舉報(bào)咨詢(xún)服務(wù)中心按照“一二三三三”工作思路，面面俱到，爭(zhēng)取將服務(wù)落實(shí)到每個(gè)角落，所以，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)的服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)在服務(wù)型行政執(zhí)法之路上取得了一定的成就：一是堅(jiān)持“三個(gè)到位”，加強(qiáng)服務(wù)型行政執(zhí)法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織領(lǐng)導(dǎo)到位，制度建設(shè)到位，責(zé)任分解到位。二是抓好“雙培”，為服務(wù)型行政執(zhí)法工作夯實(shí)基礎(chǔ)，一方面給領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行學(xué)法培訓(xùn)，一方面給執(zhí)法工作人員進(jìn)行學(xué)法培訓(xùn)，要讓涉及行政執(zhí)法的所有人員都能夠增強(qiáng)服務(wù)執(zhí)法理念，增強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法意識(shí)，為民服務(wù)便民服務(wù)。三是以“12333”統(tǒng)攬，創(chuàng)新服務(wù)型行政執(zhí)法工作載體，圍繞“人社工作”的中心和重心，提升人社中心平臺(tái)作用，解決人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，把握“內(nèi)抓管理、外樹(shù)形象”兩個(gè)方向。四是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，讓服務(wù)型行政執(zhí)法的社會(huì)有利效果彰顯。重點(diǎn)體現(xiàn)在服務(wù)方式、服務(wù)渠道和服務(wù)效能上面，從走進(jìn)來(lái)到送過(guò)去，從單一咨詢(xún)到全方位服務(wù)，從無(wú)過(guò)錯(cuò)到注重實(shí)效，改變了以往行政執(zhí)法被動(dòng)的局面，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)型行政執(zhí)法積極主動(dòng)的功能。④

開(kāi)封市衛(wèi)計(jì)委要求全市衛(wèi)生執(zhí)法部門(mén)認(rèn)清服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的重要性和必要性，實(shí)施行政指導(dǎo)，改進(jìn)審批服務(wù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)制度，強(qiáng)化糾紛調(diào)解，開(kāi)展基層執(zhí)法調(diào)研，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)型執(zhí)法宣傳培訓(xùn)等。⑤洛陽(yáng)市食藥監(jiān)局西工分局關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)是，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確分工職責(zé)，強(qiáng)化基層建設(shè)，推進(jìn)基層食藥所規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程全記錄保障。重點(diǎn)在抽檢辦案中提升行政執(zhí)法效能，在受理處理投訴舉報(bào)中推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，在《食品經(jīng)營(yíng)許可證》辦理工作中推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法。⑥河南省周口市規(guī)劃局關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是，以領(lǐng)導(dǎo)重視為重點(diǎn)，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)工程；以推進(jìn)行政指導(dǎo)為重點(diǎn)，實(shí)施規(guī)范化執(zhí)法工程；以實(shí)施典型帶動(dòng)為重點(diǎn)，實(shí)施評(píng)優(yōu)評(píng)先工程；以抓好隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)施素質(zhì)提升工程；以完善服務(wù)體系為重點(diǎn)，實(shí)施優(yōu)質(zhì)服務(wù)工程；以建立行政調(diào)解工作機(jī)制為重點(diǎn)，實(shí)施矛盾化解工程。⑦焦作市國(guó)土資源局解放分局推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一是強(qiáng)化監(jiān)督宣傳，促進(jìn)服務(wù)規(guī)范；二是領(lǐng)導(dǎo)重視是保障，強(qiáng)化培訓(xùn)提能力；三是公開(kāi)權(quán)限與程序，轉(zhuǎn)變方式提效能；四是剛?cè)岵?jì)大執(zhí)法，長(zhǎng)效服務(wù)是根本。⑧

（三）縣級(jí)單位的有益經(jīng)驗(yàn)

河南省各縣級(jí)行政單位也在積極努力做好自己的本質(zhì)工作，試圖為服務(wù)型行政執(zhí)法貢獻(xiàn)各地的有生力量。淇縣人社局服務(wù)型行政執(zhí)法工作新模式主要內(nèi)容有：一是強(qiáng)化政策法規(guī)宣傳，力爭(zhēng)做到常抓不懈。宣傳是一個(gè)機(jī)關(guān)的窗口，淇縣人社局注重現(xiàn)代化媒體宣傳，微信、QQ、網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮了重要作用，舉辦各種培訓(xùn)班，引發(fā)宣傳資料，乃至于走出去宣傳——開(kāi)展政策上門(mén)服務(wù)。二是簡(jiǎn)政放權(quán)，力爭(zhēng)為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，努力打造橫向到邊縱向到底的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善和覆蓋。⑨方城縣人社局全面提升服務(wù)型行政執(zhí)法能力和水平的做法主要有：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充實(shí)隊(duì)伍力量，組織領(lǐng)導(dǎo)和隊(duì)伍建設(shè)是服務(wù)型執(zhí)法的有生力量，我們應(yīng)當(dāng)小心呵護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)。二是深化法制教育，增強(qiáng)法治意識(shí)，在黨校開(kāi)展法制大講堂，搭建平臺(tái)交流學(xué)法心得，弘揚(yáng)法治精神，倡導(dǎo)法治形象。三是推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化行政監(jiān)督，依法行政意識(shí)應(yīng)當(dāng)內(nèi)化于心、外化于行，按照行政法律法規(guī)等規(guī)范性文件要求行政行為。四是搞好宣傳教育，營(yíng)造濃厚氛圍，利用網(wǎng)絡(luò)、大眾媒體宣傳關(guān)于人力資源和社會(huì)保障的法治知識(shí)。⑩

新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)質(zhì)監(jiān)局探索出了一條建設(shè)服務(wù)型行政執(zhí)法之路。 從意識(shí)形態(tài)上，要認(rèn)清形勢(shì)，注意服務(wù)的要義是服務(wù)為了發(fā)展這個(gè)大局；還要牢記使命，為兩個(gè)一百年而奮斗。轉(zhuǎn)變思路，改進(jìn)工作方法，不斷創(chuàng)新，靈活運(yùn)用，探索多層次工作思路。全體執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身學(xué)習(xí)本領(lǐng)，增強(qiáng)自身執(zhí)法素質(zhì)，執(zhí)法人員是行政執(zhí)法的實(shí)施者，是服務(wù)型的貫徹者，理應(yīng)文明執(zhí)法。此外，還需要加強(qiáng)宣傳，讓更多的老百姓知道服務(wù)型行政執(zhí)法理念，主動(dòng)配合行政執(zhí)法，暢通舉報(bào)投訴通道，維護(hù)人民合法權(quán)益。固始縣人才交流中心關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)主要集中在三個(gè)方面，一是加強(qiáng)指導(dǎo)，二是打造品牌，三是錘煉隊(duì)伍。 加強(qiáng)指導(dǎo)是第一位的，只有意識(shí)形態(tài)正確，才能做到行政執(zhí)法正確。錘煉隊(duì)伍是人才建設(shè)，重點(diǎn)在于人才的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)，以先進(jìn)典型帶動(dòng)執(zhí)法人員主動(dòng)性和積極性，以警示教育活動(dòng)告誡執(zhí)法人員張弛有度，堅(jiān)守法律和道德的底線。打造品牌是人才交流中心的特色，是立足于人才的品牌建設(shè)，包括人才項(xiàng)目對(duì)接，人才招聘，人事代理，畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)，乃至于產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的服務(wù)直通車(chē)。近年來(lái)，河南省孟津縣國(guó)土資源局積極推行“四心”服務(wù)，加快推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法體系建設(shè)，不斷提高國(guó)土資源保發(fā)展、守紅線、惠民生的能力與水平。內(nèi)化于心，圍繞思想教育促認(rèn)識(shí)；服務(wù)貼心，圍繞用地保障謀發(fā)展；保障用心，圍繞企業(yè)發(fā)展求實(shí)效；深化有心，圍繞發(fā)展大局促提升。

二、服務(wù)型行政執(zhí)法的規(guī)范模式——來(lái)自河南省相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的啟示

河南省推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)積累了大量的有益經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)仔細(xì)學(xué)習(xí)，認(rèn)真領(lǐng)悟，為各自所在單位的服務(wù)型行政執(zhí)法找到重點(diǎn)難點(diǎn)和突破點(diǎn)。

（一）服務(wù)型行政執(zhí)法的理念

服務(wù)型行政執(zhí)法將服務(wù)和行政有機(jī)結(jié)合，其理念源于服務(wù)型政府理念。我國(guó)現(xiàn)有的研究統(tǒng)一認(rèn)識(shí)是，服務(wù)型政府是現(xiàn)代民主國(guó)家政府追求的價(jià)值目標(biāo)，也是社會(huì)主義國(guó)家人民政府應(yīng)有的基本品質(zhì)。 所謂服務(wù)型政府是指政府的職能由原來(lái)的管制向現(xiàn)在的服務(wù)轉(zhuǎn)變，是為人民服務(wù)的本質(zhì)要求。服務(wù)型行政執(zhí)法也是執(zhí)法為民的體現(xiàn)，在社會(huì)本位的理念之下，社會(huì)是我們共同生活的載體，也是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域。所以社會(huì)本位要求我們執(zhí)法維護(hù)社會(huì)公共利益，政府應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的程序，以為人民服務(wù)為宗旨，全心全意為人民服務(wù)，一心一意為人民辦事，積極主動(dòng)承擔(dān)著服務(wù)社會(huì)的職能。服務(wù)型政府、服務(wù)型執(zhí)法一方面強(qiáng)調(diào)行政的職權(quán)，另一方面也強(qiáng)調(diào)執(zhí)法為民，執(zhí)法要“以人為本”，堅(jiān)持有限權(quán)力理念，防止權(quán)力濫用，堅(jiān)持權(quán)力的行使有法可依、有法必依，堅(jiān)持權(quán)力的來(lái)源需經(jīng)過(guò)民主的程序，堅(jiān)持權(quán)力的行使者是負(fù)責(zé)任的政府。服務(wù)型行政執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)貫徹這樣的理念和宗旨，全心全意為人民服務(wù)，堅(jiān)持依法行政。

具體到服務(wù)型行政執(zhí)法，這應(yīng)當(dāng)是貫徹行政全過(guò)程的理念和目標(biāo)。細(xì)言之，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律的機(jī)關(guān)，所以必須要嚴(yán)格執(zhí)法，法治政府的建設(shè)需要依法進(jìn)行，所以我們應(yīng)當(dāng)將法治政府建設(shè)和服務(wù)政府建設(shè)有效結(jié)合；另一方面，管理和服務(wù)是行政執(zhí)法的兩大方面，執(zhí)法機(jī)關(guān)一方面需要嚴(yán)明執(zhí)法、公正執(zhí)法，另一方面也需要文明執(zhí)法、人性執(zhí)法，將管理、執(zhí)法和服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理、執(zhí)法和服務(wù)“三位一體”。 由此可見(jiàn)，服務(wù)型行政執(zhí)法的核心理念，是將法治政府和服務(wù)政府有機(jī)結(jié)合，將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法與為人民服務(wù)宗旨有機(jī)結(jié)合，將管理、執(zhí)法和服務(wù)有機(jī)結(jié)合的一種執(zhí)法理念和執(zhí)法模式。 服務(wù)型行政執(zhí)法要以服務(wù)為核心，否則不能稱(chēng)為服務(wù)型；服務(wù)型行政執(zhí)法落腳點(diǎn)還是行政執(zhí)法，所以要以嚴(yán)格執(zhí)法為根基；服務(wù)型的特色就是要?jiǎng)側(cè)岵⑿?，文明?zhí)法，所以要注重柔性執(zhí)法，注重執(zhí)法的文明程度；服務(wù)型行政執(zhí)法始終是在行使行政權(quán)力，所以要實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力所要實(shí)現(xiàn)的法律效果，還要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型特色的社會(huì)效果，也就是要將兩者統(tǒng)一起來(lái)。

（二）服務(wù)型行政執(zhí)法的措施

為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)型行政執(zhí)法，我們一方面必須從轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，轉(zhuǎn)變一味管理而忽視服務(wù)的理念，有效將兩者綜合起來(lái)。 另一方面，關(guān)于如何推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，也就是服務(wù)型行政執(zhí)法的措施問(wèn)題，這是每個(gè)職能部門(mén)都應(yīng)當(dāng)充分思考并結(jié)合本部門(mén)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)制定出相關(guān)措施和方針。綜合而言，我們需要從以下幾個(gè)方面落實(shí)好服務(wù)型行政執(zhí)法的措施，一要轉(zhuǎn)變政府職能，把社會(huì)治理職能轉(zhuǎn)變到主要為人民服務(wù)、創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。二要改變執(zhí)法理念，確立依法執(zhí)法、執(zhí)法服務(wù)的觀念。三要改進(jìn)執(zhí)法方式，從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，剛?cè)岵?jì)轉(zhuǎn)變，寓服務(wù)于執(zhí)法中，堅(jiān)持文明執(zhí)法，樹(shù)立良好形象。四要規(guī)范執(zhí)法行為，要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，防止不作為、亂作為。五要加強(qiáng)行政服務(wù)體系建設(shè)。 服務(wù)型行政執(zhí)法中要正確處理好服務(wù)和執(zhí)法的關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)法、優(yōu)化服務(wù)，服務(wù)與執(zhí)法并重，不可偏廢，既要做到依據(jù)規(guī)范執(zhí)法，也要做到服務(wù)態(tài)度執(zhí)法，將依法行政與以德行政有機(jī)結(jié)合，渾然天成。要從以強(qiáng)制性行政管理為主旨的傳統(tǒng)模式向以公共服務(wù)為核心的現(xiàn)代模式的深刻轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理和執(zhí)法三位一體。

三、結(jié)論——服務(wù)型行政執(zhí)法應(yīng)為人民服務(wù)

總體而言，河南省推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)有：一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制，樹(shù)立服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)理念。二是規(guī)范管理，提升形象，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)。三是細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，完善制度，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)。四是突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)，落實(shí)行政指導(dǎo)制度。五是創(chuàng)新方式，優(yōu)化流程，提高行政審批服務(wù)水平。六是網(wǎng)上辦案，簡(jiǎn)化辦證。七是建立網(wǎng)絡(luò)，定期公布，推進(jìn)行政執(zhí)法信息公開(kāi)。 這些河南省寶貴的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上承載著相關(guān)人員的智慧和理念，各級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)單位在推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)時(shí)，可以適當(dāng)借鑒河南有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，積極為自己所在單位出謀劃策，努力做好服務(wù)和管理相結(jié)合，執(zhí)法和為民相結(jié)合，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。一言以蔽之，服務(wù)型行政執(zhí)法的最終目標(biāo)就是為人民服務(wù)。

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