公安政策制定的法治化研究

摘 要 公安政策是維護(hù)社會(huì)公共安全的重要手段，充分體現(xiàn)了社會(huì)公安價(jià)值和對(duì)社會(huì)公民安全利益的分配，所以公安政策制定的過(guò)程必須是民主的、科學(xué)的。而要實(shí)現(xiàn)公安政策的科學(xué)化和民主化，首先就必須確保實(shí)現(xiàn)公安政策的法治化。本文首先闡述了公安政策的界定，然后闡述了公安政策制定的構(gòu)成要素，再次對(duì)公安政策制定的功能分析，最后對(duì)公安政策制定的法治化進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞 公安政策 制定 要素 法治化

作者簡(jiǎn)介：吳喆，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.176

一、引言

公安政策是公安機(jī)關(guān)的附屬，它不僅具有維護(hù)社會(huì)公共安全的作用，而且能合理分配社會(huì)公共安全利益。公安政策的制定不僅可以解決公安部門(mén)在沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)情況下如何采取行動(dòng)的問(wèn)題，而且還能在變化多端的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中增強(qiáng)公安部門(mén)的宏觀(guān)調(diào)控能力，有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中遇到的重重阻礙。法律體系的不完善和滯后性決定了公安政策制定的必要性，所以在不違反我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定的前提下應(yīng)該制定科學(xué)合理的公安政策，以此來(lái)彌補(bǔ)法律體系的不足。

二、公安政策概念界定

（一）公安政策制定

公安政策是我國(guó)公安際管為了實(shí)現(xiàn)公安目標(biāo)、解決公安問(wèn)題而制定的一系列方案。公安政策的制定主要體現(xiàn)了公安利益的訴求，就是將公安政策目標(biāo)付諸于實(shí)踐以實(shí)現(xiàn)公安利益分配的合法化過(guò)程。公安政策的形式主要體現(xiàn)為公安權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)、決定規(guī)定以及各種辦法和意見(jiàn)等。按照公安政策的效力劃分，又可以分為兩方面，其一是具有法形態(tài)的公安政策，其二是不具有法形態(tài)的公安政策。本文就不具有法形態(tài)的公安政策進(jìn)行分析。

（二）公安政策制定機(jī)制

公安政策制定機(jī)制就是按照一定的規(guī)則將各種人力物力等警務(wù)資源合理地組裝到一起能讓整個(gè)整體發(fā)揮出更大的效用，可以有效回應(yīng)各類(lèi)公安利益訴求，并能獲得非隨意性的政策產(chǎn)出的機(jī)器化工作方式。

三、公安政策制定的構(gòu)成要素

（一）硬件系統(tǒng)

1.公安政策制定的主體

公安政策制定主體主要可分為兩種形式，一方面是直接主體。直接主體指的是我國(guó)的公安權(quán)力機(jī)關(guān)，主要包括立法、行政司法機(jī)關(guān)等。因?yàn)楣舱咧贫ǖ闹苯又黧w是有權(quán)制定和調(diào)整公安政策，所以也可以對(duì)公安資源進(jìn)行有效分配，這種分配是具有權(quán)威性的，所以可以說(shuō)，直接主體在某種程度上決定著公安政策的制定方式和最終效果。另一方面是間接主體。間接主體指的是那些名義上沒(méi)有政策制定權(quán)力但是通過(guò)請(qǐng)?jiān)傅确绞揭部梢詤⑴c到公安政策制定過(guò)程中的個(gè)人或組織，間接主體通常包含廣大社會(huì)公眾和民間咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等，間接主體的參與可以有效提升公安政策制定的民主化水平。如果公安政策制定過(guò)程中的利益主體比較單一，公安政策就有可能根據(jù)管理者的自身的認(rèn)知和利益進(jìn)行制定，這種類(lèi)型的公安政策不能從本質(zhì)上從分反映出社會(huì)公眾的利益，甚至還會(huì)與有些目標(biāo)群體的利益背道而馳，情況嚴(yán)重的甚至還會(huì)引起社會(huì)矛盾。

2.公安政策制定的手段、設(shè)備

公安政策的制定需要科學(xué)化的手段和設(shè)備為其全過(guò)程提供支持。公安政策主體在制定公安政策時(shí)需要將海量的案件信息和各種利益訴求進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，以此作為制定公安政策的重要參考?？梢?jiàn)，如果采用先進(jìn)的手段和設(shè)備，就會(huì)顯著提高分類(lèi)的效果。所以，相關(guān)的科技手段和設(shè)備時(shí)公安政策制定的必不可少的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.公安政策制定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)

公安政策制定的全過(guò)程需要一定的物質(zhì)保障。無(wú)論是從公安問(wèn)題的收集還是民意調(diào)研亦或是具體政策的制定和公布都需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)的大力支持。所以，公安機(jī)關(guān)需要在公安政策制定方面加大財(cái)政投入力度，這樣才能確保公安政策的整個(gè)制定過(guò)程可以順利進(jìn)行。

4.公安政策制定的信息

公安政策制定的信息不僅包括各種利益訴求信息，而且還包括公安機(jī)關(guān)信息庫(kù)中人口信息、案件信息等各種各樣的信息。從信息的層面上看，公安政策制定過(guò)程就是對(duì)各種公安信息進(jìn)行整理和加工從而形成公安政策的過(guò)程。從某種意義上說(shuō)，公安政策就是整理并有效處理各種公安信息的產(chǎn)物，公安信息為公安政策的制定提供信息來(lái)源，是公安政策制定的重要基礎(chǔ)。各類(lèi)公安信息的客觀(guān)性和真實(shí)性以及處理的合理性直接關(guān)系著共政策制定的效果。

（二）軟件系統(tǒng)

公安政策制定的軟件系統(tǒng)主要指的是制定政策過(guò)程中需要遵守的各項(xiàng)法律規(guī)定，諸如國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)、政府部門(mén)出臺(tái)的各種規(guī)范性文件等。公安部在制定公安政策時(shí)不得違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章制度。省公安廳在制定公安政策時(shí)除了不得違背國(guó)家層面上的各項(xiàng)法律規(guī)定和規(guī)章制度，還必須遵守省人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。

（三）測(cè)度儀表

公安政策制定的測(cè)度儀表指的就是公安政策制定環(huán)節(jié)的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)分析公安政策制定過(guò)程中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)，判斷公安政策是否科學(xué)合理，是否充分符合公安利益訴求者的預(yù)期，政策方案是否具有可行性等。測(cè)度儀表的評(píng)估結(jié)果可以作為公安政策制定各環(huán)節(jié)的修訂和調(diào)整的重要依據(jù)，有利于實(shí)現(xiàn)公安資源的合理優(yōu)化配置。

四、公安政策制定的功能分析

公安政策作為一種公安利益分配方案具有較強(qiáng)的權(quán)威性，公安政策制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是群眾是否滿(mǎn)意、社會(huì)秩序是否穩(wěn)定等。公安政策通過(guò)分配功能實(shí)現(xiàn)它的調(diào)控作用，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)安全資源的分配。公民享受的安全權(quán)利都是平等的，所以其公共安全價(jià)值的配置也必須是平等的。政府一直以來(lái)都是公安政策制定的主體，其中最為主要的政策制定主體是公安機(jī)關(guān)，所以政府組織和公安部門(mén)都需要具有較強(qiáng)的公共性。但是理性選擇學(xué)派提出，政府同樣也是追求自身利益的社會(huì)組織，政府中的各個(gè)部門(mén)也有各自的利益，所以政府部門(mén)制定的公安政策不可避免地會(huì)打上自身利益的烙印。要想讓公安政策保護(hù)不同利益主體的利益，就應(yīng)該讓更多的民眾和社會(huì)組織積極參與到公安政策制定的過(guò)程中，這樣才能最終提高公安政策制定的民主化水平。為了確保公安政策的效能，在制定過(guò)程中需要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，充分尊重客觀(guān)規(guī)律，利用現(xiàn)代技術(shù)和方法為財(cái)政政策的制定提供大力支持，全面而科學(xué)地分析公安政策制定過(guò)程中面臨的實(shí)際客觀(guān)環(huán)境，為決策的制定提供科學(xué)依據(jù)?，F(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急就是實(shí)現(xiàn)公安政策的科學(xué)化和民主化，最為理想化的狀態(tài)就是將公安政策制定的模式上升到強(qiáng)制制度模式，目前可行性最高的就是實(shí)現(xiàn)公安政策制定的法治化。

五、公安政策制定的法治化研究

公安政策的功能需要確保政策制定過(guò)程中的民主化和科學(xué)化程度，而民主化和科學(xué)化的最大化保障就是政策的法治化。公安政策制定的過(guò)程必須嚴(yán)格遵守相關(guān)程序和制定，公安政策制定的主體既可以是個(gè)人也可以集體，而無(wú)論是哪一種主體都必須在制度規(guī)范的范圍內(nèi)行使自身的職權(quán)。

（一）公安政策的制定需要科學(xué)的法定程序

程序的公平正義歷來(lái)是法學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)，公安政策的制定同樣應(yīng)該對(duì)程序的科學(xué)化給予足夠的重視。公安政策制定的法定程序是提高政策科學(xué)化和民主化水平的重要保障。公安政策制定的過(guò)程具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，況且不同的政策制定主體所遵循的相關(guān)程度也有所差別。公安政策民主化主要體現(xiàn)在備選方案的評(píng)估程序中，確定公安政策方案是政策制定過(guò)程的關(guān)鍵所在，是制定決策科學(xué)化的重要體現(xiàn)，一個(gè)完善的法定程度是確保各項(xiàng)公安政策制定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。公安機(jī)關(guān)的行政政策具有高效性和快捷性的特點(diǎn)，而且公安政策制定主體的數(shù)量比較少，再加上公安機(jī)關(guān)政策的制定需要各位領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)議上集體討論決定，所以，實(shí)現(xiàn)公安政策制定程度的法治化需要提高公安領(lǐng)導(dǎo)的綜合能力和決策水，同時(shí)還需確保領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議職能能夠充分發(fā)揮出來(lái)。

（二）公安政策的制定需要科學(xué)的法定審查程序

審查程序是公安政策制定過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。公安政策制定過(guò)程會(huì)受到各種主客觀(guān)因素的影響，給公安政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)不小的隱患。確定公安政策方案是制定公安政策的關(guān)鍵所在，公安政策的審查機(jī)制可以對(duì)政策方案的制定主體和整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督，以便政策方案主體選擇出更為科學(xué)的公安政策方案，防止政策方案受到其他不利因素的影響。不同利益主體的利益傾向會(huì)極大影響公安政策制定的過(guò)程，所以只有加強(qiáng)機(jī)制的約束才能讓審查程序充分發(fā)揮出應(yīng)有的效用。公安政策制定的法定審查程序是實(shí)現(xiàn)公安決定科學(xué)化的最大化保障，可以在政策制定過(guò)程中盡量排除某幾個(gè)利益主體的影響，能讓公安政策制定的內(nèi)容盡量滿(mǎn)足不同利益主體的需求。

（三）公安政策的制定需要有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制

雖然完善的法定審查程度可以在一定程度上確保選出的政策方案是公正客觀(guān)的，但是也并不意味著選擇出的公安政策是最為科學(xué)合理的。一個(gè)最為科學(xué)的公安政策不僅體現(xiàn)在制定主體、程序的科學(xué)性上，更重要的是，公安政策需要經(jīng)得住時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn)，能在實(shí)踐中切實(shí)實(shí)現(xiàn)公安政策的目標(biāo)。在政策方案試行和修正階段可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)公安政策方案中的缺陷。制定完全合理的公安政策難度非常之大，所以任何政策幾乎都會(huì)存在些許不足，對(duì)于公安政策中存在的明顯缺陷應(yīng)該執(zhí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制。行政問(wèn)責(zé)機(jī)制是政策明確責(zé)任和調(diào)整公共政策制定行為的重要制定保障，我國(guó)的公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在這種制度下，各級(jí)公安領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門(mén)的事務(wù)由最后決定權(quán)，這種權(quán)力具有排他性的特點(diǎn)，在重大決策制定過(guò)程中充分體現(xiàn)民主集中制具有較大的難度，為了避免公安政策主體出現(xiàn)決策失誤或者推卸責(zé)任的情況，需要有效的決策問(wèn)責(zé)機(jī)制作為制度保障。

（四）部分公安政策需要法律化

公安政策的法律化指的就是將已經(jīng)趨于成熟的公安政策上升到法律層面的過(guò)程，本質(zhì)上屬于一種立法程序。有的公安政策已經(jīng)實(shí)行了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，政策體系已經(jīng)較為完善，這個(gè)時(shí)候就完全可以用法律的形式將其固定下來(lái)。公安政策的法律化并不是將公安政策簡(jiǎn)單地變?yōu)榉?，而是一個(gè)政策繼續(xù)修正的過(guò)程。公安政策的執(zhí)行通常不會(huì)涉及到強(qiáng)制力，而上升到法律層面的公安政策則需要國(guó)家來(lái)確保公安政策的最低執(zhí)行力度，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)執(zhí)行公安政策。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，只有實(shí)現(xiàn)公安政策制定的法治化，才能最終確保公安政策的科學(xué)化和民主化。這是科學(xué)調(diào)整社會(huì)公共安全關(guān)系和促進(jìn)社會(huì)法治化進(jìn)程的必然需求。

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