“最多跑一次”改革的地方政府創(chuàng)新再造及模式探索

許峰　王昌印

摘 要：治理行政審批權(quán)是個動態(tài)的內(nèi)生演進過程。自浙江省率先提出實行“最多跑一次”行政審批制度改革以來，全國各級地方政府相關(guān)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新亦紛紛取得了顯著的成效。本文以“相對集中行政許可權(quán)”改革試點浙江省天臺縣為范本進行實證分析，探討了“最多跑一次”改革對地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響、地方政府在行政審批制度改革過程中的創(chuàng)新再造能力，分析了改革過程中的地方阻滯及改革的應(yīng)然走向。“以小見大”解釋浙江省行政審批制度改革的“思路”和“目標”，目的是使其成為探索全國行政體制改革科學化、法治化、民主化發(fā)展的方向性“版本”。

關(guān) 鍵 詞：行政體制改革；行政審批制度；最多跑一次；創(chuàng)新再造

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0020-14

收稿日期：2018-04-24

作者簡介：許峰（1966—），浙江天臺人，中共臺州市委黨校副教授，研究方向為政治學、政治哲學、政治社會學；王昌?。?989—），浙江天臺人，浙江省天臺縣行政審批局綜合業(yè)務(wù)科，研究方向為比較行政體制。

一、浙江省行政審批制度的改革歷程

作為行政體制改革的先行者，浙江省自改革開放以來始終結(jié)合本省優(yōu)勢與特色，重視并致力于形成相對成熟的市場經(jīng)濟體系先發(fā)優(yōu)勢，著眼于體制機制的創(chuàng)新與市場活力的激發(fā)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，先后啟動三輪行政審批制度改革，使群眾和企業(yè)對改革的獲得感明顯增強，政府辦事效率明顯提升，發(fā)展環(huán)境進一步改善，其行政審批制度改革的諸多方案有的已在國內(nèi)具有領(lǐng)先優(yōu)勢和示范意義。浙江省行政審批制度改革第一輪自1999年開始，以紹興市所屬的縣級市——上虞市成立國內(nèi)首家行政服務(wù)中心為起始點，該改革在規(guī)范審批權(quán)力、凈化發(fā)展環(huán)境、正確處理政府和市場關(guān)系方面積累了許多先行先覺的經(jīng)驗。如2002年全省共削減行政審批事項46.7%，2003年又進一步下放審批權(quán)并削減省級行政審批事項，僅保留243個省級行政審批事項及718個省級行政許可事項。此輪改革以營造清明政府為目標，以“依法申辦、寬進嚴出”為原則創(chuàng)新企業(yè)準入機制，以民間投資項目登記制度改革、電子政務(wù)建設(shè)為實踐探索，以網(wǎng)絡(luò)審批方式為切入點，有效地實現(xiàn)了全省政務(wù)公開水平的全面提升。第二輪改革自2013年1月11日開始，作為“八八”戰(zhàn)略的重要組成部分而開啟的行政“審批標準化”和“四張清單一張網(wǎng)”改革，目標選擇的導向意義鮮明，在培育發(fā)展成熟的民營經(jīng)濟體系，明確政府職責體系，放寬配套市場門檻和準入范圍，優(yōu)化工商登記流程等領(lǐng)域推行行政自我提升。負面清單、權(quán)力清單等得以制定和完善，各級政府的責任與權(quán)力邊界更為清晰明了，職能得到全面優(yōu)化，依法行政的實施更具操作性和規(guī)范性，建立在省域“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的政府——企業(yè)——個人的三元互動關(guān)系實現(xiàn)了良性運轉(zhuǎn)，從而較好地推動了政府簡政放權(quán)的進展。但不可否認的是，推進行政制度改革、構(gòu)建合作治理結(jié)構(gòu)的過程必然是螺旋式上升的，這當中也勢必要遭遇各種阻力和障礙。鑒于第二輪改革更側(cè)重于基礎(chǔ)載體和形式抓手，并未實質(zhì)性突破“一直在路上”的改革困境，行政治理的結(jié)構(gòu)性問題并沒有得到徹底解決，因而目標的優(yōu)越性和創(chuàng)新性未能凸顯。從“放權(quán)”的角度看，改革的技術(shù)性和程序性層面的工具理性較強，而政府——市場——企業(yè)——社會之間協(xié)商民主的治理機制并未真正形成；從“治權(quán)”的角度看，按照政府治理現(xiàn)代化的要求來衡量，行政職能、權(quán)責的制度設(shè)計與流程優(yōu)化的科學性、規(guī)范性尚有待進一步提升；從“減權(quán)” 的角度看，審批效率與質(zhì)量升級的壓力管理和約束機制未能有效形成。在“自我革命”的價值觀、價值理性和新目標的“內(nèi)生動力”驅(qū)動下，2016年底，大數(shù)據(jù)時代背景下的第三輪行政審批制度改革正式啟動。毫無疑問，在“最多跑一次”的技術(shù)障礙已掃清的前提下，新一輪改革就是對“四張清單一張網(wǎng)”的“否定之否定”的螺旋上升，是政府對權(quán)力邊界的主動再界定、權(quán)力制衡機制的自主再構(gòu)建，行政職能和權(quán)力運行的治權(quán)再科學化。因此，新一輪改革是基于體制機制性這一改革“深水區(qū)”的全方位改革進程，也為改革注入了持續(xù)不斷的新動能?？梢哉f，浙江省的實踐經(jīng)驗、樣板打造和模式創(chuàng)新，對于我國基層政府行政體制改革路徑具有重要的要素理論價值和方向性實踐意義。

治理行政審批權(quán)是動態(tài)的內(nèi)生演進過程，所以，不同層級的地方政府在第三輪行政審批制度改革進行中有著各自的“最多跑一次”改革的實踐路徑選擇。本文研究的范本為國家級“相對集中行政許可權(quán)”改革試點區(qū)域，因而與其他地方政府改革需與多級政府、職能部門反復(fù)博弈全然不同。經(jīng)充分授權(quán)及改革政策“至上而下”的引領(lǐng)推動，改革的曲折性和復(fù)雜性大為降低，且有利于充分實現(xiàn)基層政府“至下而上”的創(chuàng)新再造，進而達成與頂層改革設(shè)計的制度性銜接，有助于確立縣級政府治理的分析視角，剖析縣級基層政府這一改革實際場域的運作模式及操作環(huán)節(jié)。從整體權(quán)力結(jié)構(gòu)性的分析框架上透析基層政府尤其是縣級政府的權(quán)力依據(jù)及其與上下級政府之間的互動關(guān)聯(lián)性，有利于準確定位各種制約因素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。但必須承認，我國基層政府層級區(qū)分清晰但數(shù)量繁多，且各自面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展實際差別甚大，改革中所面臨的派生性阻力及體制性障礙卻大同小異，因此，該范本的研究意義在于為全國同一層級的地方政府提供示范性改革機制，筆者試圖為以縣級政府為代表的地方政府行政審批改革創(chuàng)新的路徑選擇提出一種可復(fù)制、借鑒的分析視角，以及經(jīng)驗性歸納和適應(yīng)性策略。范式的多元化使得實證研究能夠系統(tǒng)、全面、有深度，多視角把握“最多跑一次”改革的現(xiàn)實運行和未來方向。當然，盡管該試點業(yè)已取得階段性成果，但其對于其他縣域治理和基層政府的適用廣泛性程度如何，需要提供更多的案例研究和實證分析予以支撐，推廣的條件以及與改革的配套設(shè)計仍需進一步研究和細化。

二、“最多跑一次”改革的效能評估及地方阻滯

自2015年5月開始，全國行政審批制度改革選在浙江等8個省市開展相對集中行政許可權(quán)試點工作，浙江省政府經(jīng)過比選后確定天臺縣為全省4個試點縣（區(qū)）（天臺縣、紹興柯橋、嘉興南湖、溫州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）之一。[1]其中天臺縣是浙江省臺州市下轄的縣級政府，下設(shè)15個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道辦事處），在行政序列中屬于基層政府。“郡縣治，天下安?！痹趥鹘y(tǒng)和現(xiàn)代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣級政權(quán)一直是中國最為穩(wěn)定的基層政治單元。[2]選擇縣級基層政府作為改革試點，其意圖是不言而喻的。2016年7月7日，天臺縣成立了浙江省首個行政審批局，將全縣22個部門的178項權(quán)力事項劃入該局，按照內(nèi)容相近、職能相連的原則在全省率先成立了商事登記、項目投資、建設(shè)交通、社會事務(wù)、涉農(nóng)事務(wù)5個綜合業(yè)務(wù)窗口，由其統(tǒng)一行使行政審批職能，終結(jié)了行政審批多頭跑的“公章旅行”歷史，實現(xiàn)了全縣行政審批事項集中辦理，真正做到了“一個窗口受理、一個科室審批”。

（一）改革的效能評估

隨著天臺縣行政審批局的成立，天臺縣由此拉開了涉及職能最全、范圍最廣、范本意義最典型的“相對集中行政許可權(quán)”審批改革進程。目前，改革已經(jīng)從審批項目的削減、政府職能的轉(zhuǎn)變這一行政審批制度改革的初中級階段，完成向?qū)徟绞降膭?chuàng)新再造、審批制度的建設(shè)完善這一高級階段的嬗變，階段性促成了基層政府——市場——企業(yè)——社會間的良性互動，實現(xiàn)了“兩集中、兩到位”的職能歸并，審批流程不斷優(yōu)化、審批環(huán)節(jié)得到精簡，并率先清理了群眾辦事前置蓋章，建立了“零地技改”項目承諾驗收制，積極探索了企業(yè)投資項目高效審批機制，實行行政審批和中介服務(wù)時限打包制。同時開展了全程代理、綠色通道、直通服務(wù)等高效審批服務(wù)工作，審批效率得到極大提高。該縣行政審批局自成立以來共受理行政審批事項18萬余件，承諾件提前辦結(jié)率達100%，即辦件窗口現(xiàn)場辦結(jié)率達100%，事項審批辦理時限大幅縮減。

圖1 改革前后審批效率對比

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考察和分析“最多跑一次”改革試點的內(nèi)生動力因素，首先，其源頭是“四個全面”戰(zhàn)略布局的治國理政總體框架所賦予的理論動因，以及中央政府關(guān)于現(xiàn)代政府自我革命的頂層政策設(shè)計“第一動力”的推動效應(yīng)，此為方向性指引的動力源。其次，浙江省政府作為改革的引領(lǐng)者和推手，為改革確立了目標和方向，從政府行政管理供給側(cè)改革的角度賦予了改革的自主性和創(chuàng)造性，成為改革的內(nèi)在根源和直接動力。第三，上級政府直接賦予的管理權(quán)及試點地位的確認，縣級基層政府自身改革的緊迫感、使命感，以及對改革進行考核監(jiān)督的問責機制，是基層政府獲取深化改革的方法和持續(xù)推進改革路徑的內(nèi)生動力。從市場——政務(wù)環(huán)境評估的分析框架看，順應(yīng)信息時代的發(fā)展要求，以及市場——企業(yè)——社會主體——群眾的“雙創(chuàng)”需求等多種因素的綜合作用，從外部為政府轉(zhuǎn)變職能及效能的生成提供了源源不斷的“倒逼”力量。從推進建成民主、法治、科學、高效的行政管理體制角度看，“相對集中行政許可權(quán)”新模式和新模型采用的是“點穴式”策略，直接推動了行政審批革命，加之改革“內(nèi)生動力”對地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的自覺重塑以及高效的執(zhí)行力和推動力的作用，其改革效能及創(chuàng)新再造能力突出表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈效率程度提高：投資項目審批高效化。李克強強調(diào)，作為轉(zhuǎn)變政府職能突破口的行政審批制度改革要以簡政放權(quán)穩(wěn)增長、推轉(zhuǎn)型、促就業(yè)。[3]針對企業(yè)投資一體化審批制度，試點將涉及項目審批的發(fā)改、經(jīng)信、住建、環(huán)保等8個部門的包括立項、規(guī)劃許可、施工許可等27個事項統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到審批局并成立項目投資審批科，同時按照“編隨事走，人隨編走”的原則，將審批人員也劃轉(zhuǎn)審批局，進行科室內(nèi)部審批，形成“一窗受理，一口告知，一套材料，一次踏勘，一章審批，一份檔案”的格局，這就大大提高了行政審批效率。投資項目落地投產(chǎn)時間平均縮短100天以上，新建企業(yè)備案類項目全流程審批縮短至30日以內(nèi)，提速65%以上，其中行政審批環(huán)節(jié)僅需1天，審批部門由8個壓縮為1個（見表1），徹底打破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心模式下后臺審批流轉(zhuǎn)部門多、時間長的體制弊端，真正實現(xiàn)了由“物理整合”到“化學反應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。

表1 改革前后審批部門數(shù)量對比

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⒉便利程度提升：商事登記便利化。新模式下，企業(yè)營業(yè)執(zhí)照核準登記審批時限由原來的5個工作日壓縮到3個工作日（20個工作時），促使市場主體呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。有數(shù)據(jù)顯示，2017年該縣共新增市場主體23000多戶，與2016年同期相比增長了66%。如商事登記立足當?shù)芈糜沃еa(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，創(chuàng)新民宿登記辦法，出臺了《天臺縣民宿登記管理暫行辦法》，簡化審批流程，單棟建筑客房不超過15間的民宿將消防許可證、公共場所衛(wèi)生許可證、治安許可證、餐飲衛(wèi)生許可證由前置改為證照備案監(jiān)管制，僅辦理營業(yè)執(zhí)照，以行政審批改革促全域旅游景區(qū)化。

⒊整合程度升級：整合審批環(huán)節(jié)，審批內(nèi)容實現(xiàn)一表制，審批權(quán)力扁平化?？h行政審批局統(tǒng)一管理的178項行政審批事項，向職能科室充分授權(quán)，“一審一核”項目由原來的71.2%提高到96%。縣行政審批局采取直接下放、委托審批的方式將24項行政權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂了行政許可委托書。以個人建房審批為例，通過權(quán)力下放、內(nèi)部整合、流程再造，清理了不必要的環(huán)節(jié)，極大地提高了個人建房的審批效率（見表2）。

表2 新模式改革前后個人建房審批事項對比

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⒋監(jiān)管程度強化：審批監(jiān)管無縫對接。通過對新模式考察分析可以看出監(jiān)管的環(huán)閉機制已初步形成：一是建立信息共享機制。為防止審批和監(jiān)管脫節(jié)而開發(fā)的“行政審批與監(jiān)管平臺”，已完成人員培訓和信息錄入工作，共錄入1.1萬多條信息供審批和監(jiān)管部門共享。同時，通過短信提醒的方式將審批結(jié)果告知監(jiān)管部門，強化審批局與監(jiān)管部門各負其責、雙向制約體系，保障“審管分離”模式下不出現(xiàn)監(jiān)管工作的空檔和時間差，促進監(jiān)管到位。二是建立事中事后監(jiān)管機制?！短炫_縣加強行政審批事中事后監(jiān)管實施意見》，將行政審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)進行了分離，著重加強對行政審批事項、中介機構(gòu)和投資項目建設(shè)運行的監(jiān)管，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管責任和監(jiān)管方式，推進行政機關(guān)工作重心由規(guī)范市場主體資格向規(guī)范市場主體行為轉(zhuǎn)變，由事前審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，有效加強了批后監(jiān)管。三是建立審管聯(lián)動工作機制。充分發(fā)揮重大事項聯(lián)席會議制度、日常工作協(xié)調(diào)聯(lián)動制度、重點項目專項審查制度和聯(lián)絡(luò)員制度的作用，及時研究、協(xié)調(diào)、解決行政審批過程中的重大問題，形成緊密合作、相互協(xié)調(diào)的工作格局，確保審管無縫對接、放管高度契合。

（二）改革遭遇的地方阻滯

不可否認，這項具有全局性、系統(tǒng)性且法律性較強的改革在實踐中仍然受到一些法律法規(guī)、體制機制、操作辦法等制約，呈現(xiàn)出改革推動力與阻滯力之間的交鋒和博弈局面，影響著“最多跑一次”的進一步深化，對此，必須進行梳理并改進?！跋鄬行姓S可權(quán)”試點運行中依然存在前店后場、體外循環(huán)、審管不分等“派生阻力”的障礙及弊端。目前，行政審批局模式偏重于改革的操作性和執(zhí)行力的落實與提升，對于科學界定市場——政府——社會的邊界及權(quán)力范圍尚未實質(zhì)性涉及，加之原職能部門創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)的動能不足，改革的系統(tǒng)性和拓展性受到掣肘，阻礙著審批事項從量和質(zhì)兩個方面進行深度整合，使審批效能短期內(nèi)難以獲得實質(zhì)性的突破。具體表現(xiàn)為：

⒈資源轉(zhuǎn)移改革進程中體制機制的持續(xù)制約。各地開展“最多跑一次”改革的重點和主戰(zhàn)場在行政服務(wù)中心，并且要求所有行政審批和便民服務(wù)事項進中心，做到中心之外無權(quán)力。但就浙江省臺州市的具體情況來看，行政服務(wù)中心一般為參公的事業(yè)單位或政府的派出機構(gòu)，對于審批事項僅擁有組織協(xié)調(diào)的權(quán)力，并無具體的審批和監(jiān)管職能。行政審批局模式的核心本質(zhì)直指審批權(quán)及其衍生的部門隱形權(quán)力，這也成為改革最難逾越的“制度環(huán)節(jié)”。然而，改革的具體執(zhí)行仍要依賴于各相關(guān)部門，首當其沖的就是長期以來權(quán)力的慣性運行方式，如各部門和單位分別擁有已抽象且固化的權(quán)力，以及由習慣形成的個性化機構(gòu)和個人行使的具體權(quán)力，形成權(quán)力依據(jù)——權(quán)力擁有——權(quán)力執(zhí)掌的權(quán)力環(huán)閉效應(yīng)。在此情勢下，若各部門配合不到位，意識跟不上，行政服務(wù)中心缺乏相應(yīng)的督查考核機制，改革將無法落到實處。尤其是“一窗受理”要求各審批部門將受理職能委托給行政服務(wù)中心，由行政服務(wù)中心派人進行綜合受理，再分發(fā)給各審批部門進行后臺審批，這不僅存在一定的法律風險，而且易導致材料的錯收、誤收以及辦理不及時等問題。

⒉組織互動改革過程中信息共享的技術(shù)制約。目前，各部門審批專業(yè)系統(tǒng)上自部委下到基層區(qū)縣各不相同，致使大量的信息散落于各個部門系統(tǒng)中互不連通。有的以本部門數(shù)據(jù)存在保密性為由拒絕開放數(shù)據(jù)接口，仍存在“信息孤島”現(xiàn)象。如個人身份庫、企業(yè)法人庫是群眾和企業(yè)辦事的“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”，但往往這些數(shù)據(jù)只在部門內(nèi)網(wǎng)中運行，系統(tǒng)整合難度較大。絕大多數(shù)的部門自建系統(tǒng)都是省一級乃至國家級開發(fā)的，區(qū)縣層級沒有相應(yīng)的修改權(quán)限，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而無法形成多部門共享審批。如企業(yè)投資項目在線監(jiān)管平臺尚無法獲得中介評估報告審批、施工許可、竣工驗收等數(shù)據(jù)，可能會造成諸多人為因素影響。

⒊組織再造改革運行中人員素質(zhì)與流動性大的后續(xù)制約。管理模式的變革必然帶來理念的變革，進而改變行為習慣和方式，這就需要對組織成員素質(zhì)進行再造，賦予其特定的認知體系、行為方式、思維準則、路徑依賴。尤其是直接面向群眾的窗口業(yè)務(wù)人員，其業(yè)務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度的好壞直接影響群眾的滿意度和獲得感，特別是推行“一窗受理、集成服務(wù)”后，對窗口受理人員的業(yè)務(wù)能力要求更高。目前，各地普遍采用設(shè)立辦事大廳窗口集中辦理的模式，而窗口服務(wù)平臺工作人員絕大部分是編外人員，工作量大，工資待遇低，付出與獲得不成正比，留人十分困難。由于不在編且流動性大，導致服務(wù)隊伍新手多，業(yè)務(wù)素質(zhì)低，進而影響服務(wù)質(zhì)量和辦事效率。這一組織再造改革過程中的困境，不利于行政審批局模式下建立特定的制度選擇框架，也不利于形成相對穩(wěn)定的監(jiān)管習慣、服務(wù)方式和管理文化。

⒋組織——市場關(guān)系重塑過程中的中介服務(wù)外部制約。中介服務(wù)是行政審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨著行政審批制度改革的深入，政府部門辦理的事項大幅削減，辦理流程不斷優(yōu)化，行政審批時限不斷壓縮，但與審批密切相關(guān)的技術(shù)中介由于脫鉤改制不到位、市場發(fā)育不成熟、法律體系不完備、監(jiān)管力度不夠等原因，依然存在評審環(huán)節(jié)多、服務(wù)不規(guī)范、時限長等問題。

三、行政審批局模式與行政服務(wù)中心模式的比較優(yōu)勢

行政審批局模式以體制突破為標志，“以群眾需求導向”為原則，其戰(zhàn)略定位是法治政府建設(shè)。實踐中該模式能突破職能型結(jié)構(gòu)與“政府需求導向”框架約束，對政府機構(gòu)間關(guān)系進行流程再造并重塑橫向型機構(gòu)。天臺縣行政審批局自成立以來，圍繞行政裁量權(quán)規(guī)范、權(quán)力設(shè)租空間摒除、行政文化重塑的改革具體目標，以“公眾獲得感”為便民原則，構(gòu)建了開放式、全透明的新型辦公模式，對以往政府部門間橫向協(xié)調(diào)穩(wěn)定機制不足的缺憾成功地進行了有效彌補。

從行政審批局模式職能方面優(yōu)勢來講，該模式可有效地消解審批專業(yè)方面的技術(shù)黑箱及部門壁壘并提供權(quán)力支撐，為審批職權(quán)進行再整合提供合法性依據(jù)，最終完成對原政府職能部門審批權(quán)限的剝離和權(quán)力整合。而傳統(tǒng)的行政服務(wù)中心模式是各部門在行政服務(wù)中心設(shè)置窗口，中心實際上只有紀律管理和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的職權(quán)，沒有審批的具體職能，加之窗口工作人員仍屬于各部門，勢必造成部門協(xié)調(diào)難甚至存在推諉扯皮的現(xiàn)象。

從受理方面的優(yōu)勢來看，中央以及省級政府“一窗受理，集成服務(wù)”的改革要求是在行政服務(wù)中心設(shè)置商事登記、不動產(chǎn)登記等綜合窗口，由各部門委托中心進行綜合受理，后臺通過物理整合的形式將各審批相關(guān)部門聚合一起進行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問題，但后臺仍依靠各審批部門的流轉(zhuǎn)，效率難以實質(zhì)性提升。審批局模式將審批事項劃轉(zhuǎn)審批局，從群眾辦事的角度設(shè)置綜合科室（窗口），打破了不同事項間部門的概念。以目前改革難點之一投資項目審批為例，天臺縣將涉及項目審批的發(fā)改、經(jīng)信、住建、環(huán)保等8個部門的包括立項、規(guī)劃許可、施工許可等27個事項統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到審批局并成立項目投資審批科，同時，按照“編隨事走，人隨編走”的原則將審批人員也劃轉(zhuǎn)至審批局，進行科室內(nèi)部審批，形成了“一窗受理，一口告知，一套材料，一次踏勘，一章審批，一份檔案”的格局，大大提高了審批效率。

從審批與監(jiān)管方面優(yōu)勢來講，審批局模式實現(xiàn)了審管分離，明確規(guī)定審批局管審批，行業(yè)主管部門管監(jiān)管，綜合執(zhí)法局管執(zhí)法，各司其職，改變“以批代管，只批不管”的“審批式管理”思維方式，符合國家“大部制”改革政府職能優(yōu)化、資源整合配置、管理層級扁平的總體思路。

四、以“一件事跑一次”運行模式為突破口的行政審批改革建議

有效縣級基層政府和有限縣級基層政府的實現(xiàn)，有賴于其治下各職能部門和下位基層政府之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及各要素之間的關(guān)系順暢。因此，新模式探索在制度設(shè)計上的主要目的在于整合審批資源，提高審批效率。下一步改革操作實施的重點領(lǐng)域應(yīng)在現(xiàn)有的法律法規(guī)條件下，厘清制度設(shè)計的局限性，梳理法律法規(guī)之間存在的問題，取消不必要的“行政許可”；優(yōu)化整合審批流程，梳理 “最多跑一次”的標準化“辦事清單”模板；進行全面的權(quán)力機構(gòu)重塑再造，梳理機構(gòu)職能的局限，根據(jù)權(quán)力清單逐項清理與原職能部門之間權(quán)力和責任邊界，形成詳細的責任邊界清單。

作為國家“相對集中行政許可權(quán)”改革試點的天臺縣行政審批局，因運行動力源自于上級授權(quán)并接受“至上而下”的引領(lǐng)，因此，可直接從審批框架、制度創(chuàng)設(shè)和權(quán)力聚合的改革準備和前期階段步入精細化管理、標準化操作、正規(guī)化運轉(zhuǎn)的階段。如此一來，勢必會留下諸多理念沖突、制度跳躍、監(jiān)管真空、控制溝通阻滯等規(guī)范、程序以及系統(tǒng)建設(shè)步伐無法及時跟進等問題。經(jīng)前期實踐和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些部門僅從政府角度出發(fā)關(guān)注部門內(nèi)部的“最多跑一次”，其結(jié)果是，雖然每個部門實現(xiàn)了“最多跑一次”，但一件事真正辦完群眾和企業(yè)還是要跑十幾次甚至幾十次?？梢?，探索“一件事跑一次”審批新模式，以此為突破口，力爭實現(xiàn)“一件事”涉及多個部門、多個事項只跑一次就辦成，減少“隱形跑”，確保改革向組織規(guī)模完善、流程操作標準、程序制度規(guī)范、協(xié)調(diào)機制順暢的標準化、規(guī)范化方向持續(xù)進行，就顯得尤為必要。

（一）“一件事”事項的科學界定

習近平總書記曾說過：“把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)，做到老百姓關(guān)心什么，期盼什么，改革就要抓住什么，推進什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感?！币虼?，“一件事”界定的關(guān)鍵在于是否站在辦事群眾和企業(yè)的角度出發(fā)。以企業(yè)投資項目審批為例，從政府角度來說涉及發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、消防等多個部門，需經(jīng)過項目準入、土地招拍掛、行政審批、監(jiān)管及驗收發(fā)證等四個階段。而從企業(yè)的角度出發(fā)，就是“XX項目建設(shè)”“一件事”。因而，“一件事”的含義和范圍應(yīng)當是：從群眾和企業(yè)（辦事相對人）為完成某一特定具體事務(wù)性目標辦理所需的所有政府各部門或各科室間管理的行政審批事項。按照內(nèi)容相近、審批相關(guān)聯(lián)的原則分領(lǐng)域設(shè)置綜合業(yè)務(wù)窗口，為“每一件事”形成行政審批“一站式”服務(wù)，為“一件事”審批辦理提供堅實的體制基礎(chǔ)。

（二）“一件事”事項的梳理確認

“一件事”的梳理和確認不能由政府自己決定，應(yīng)充分征求各方意見，形成“政府和群眾一起定標準”的工作局面。天臺縣在梳理過程中提出“一理二評三審四公開”的做法，即第一步，由政府各單位部門自理和自提，專門成立由縣府辦、編委辦、審改辦、法制辦等單位組成的聯(lián)合梳理界定小組，科學梳理界定“一件事情”所涉辦理事項并進行組合；第二步，邀請“兩代表一委員”組成聯(lián)評小組，對各單位梳理的事項按是否達到改革要求和是否有改革空間等方面進行評審；第三步，將梳理出的“一件事”事項初稿報同級人大常委會，由其對事項清單進行審核；第四步，通過線上線下相結(jié)合的形式向社會公布，接受群眾監(jiān)督。按照“一件事”審批標準，依法整合關(guān)聯(lián)行業(yè)標準，分類制定“套餐式”審批標準，解決群眾辦事需求與單一行政許可之間的信息不對稱問題，既厘清了審批環(huán)節(jié)、提高了效率，又規(guī)范了行業(yè)標準，促進了行業(yè)發(fā)展。

圖2 “一件事”梳理：“一理二評三審四公開”的工作法

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（三）“一件事”事項的“前臺受理”

“一窗受理、集成服務(wù)”作為“一件事最多跑一次”的配套舉措，可改變以往以部門設(shè)窗口的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而向“一事一窗”逐步改變。解決的是之前因涉審事項多而帶來的受理窗口難找的現(xiàn)象，可進一步破解辦事窗口找不到的難點。要按照“一件事”的辦理標準進一步規(guī)范受理范圍、申請條件、申請材料、辦理時限等內(nèi)容，建立“一件事”聯(lián)合審批全流程配套規(guī)則，一次性告知辦理的部門、需滿足的必備條件、需提供的申請材料和辦理的具體流程等，為群眾辦事提供清晰指引。加強“一窗受理”云平臺建設(shè)，運用網(wǎng)上和微信申報、預(yù)約等便捷方式，推動“一件事”網(wǎng)上審批，實現(xiàn)群眾辦事“最多跑一次”甚至“零上門”。同時，按照“一件事”審批要求，打破部門層級、環(huán)節(jié)界限，同步實現(xiàn)資料關(guān)聯(lián)、資格研判、數(shù)據(jù)匯總，群眾和企業(yè)只要提交一次申請、報送一套資料，即可完成同一行業(yè)經(jīng)營涉及所有許可事項，做到多頭辦理向內(nèi)部辦結(jié)轉(zhuǎn)變、被動等辦向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（四）“一件事”事項的“后臺辦理”

在行政服務(wù)中心設(shè)置商事登記、不動產(chǎn)登記等綜合窗口，由各部門委托中心進行綜合受理，后臺通過物理整合的形式將各審批相關(guān)部門聚合一起進行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問題，但后臺仍依靠各審批部門的流轉(zhuǎn)，效率難以實質(zhì)性提升。天臺縣的行政審批局模式將審批事項劃轉(zhuǎn)審批局，從群眾辦事的角度設(shè)置綜合科室（窗口），打破了不同事項所涉部門間溝通協(xié)商難的局面。

圖3 兩種模式下“一件事”辦理的比較

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五、“相對集中行政許可權(quán)”的應(yīng)然方向和路徑優(yōu)化

李侃如和奧森伯格在其政治學著作《中國的政府決策》一書中就“碎片化權(quán)威”的政治理論提出了自己的見解，認為可以從兩個維度對權(quán)威的分散及集中度加以考察和判斷——即資源和權(quán)威的結(jié)構(gòu)性、政策制定和執(zhí)行的實時性。可見，傳統(tǒng)的縣級政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下的管理功能化傾向一定程度上引發(fā)相關(guān)資源結(jié)構(gòu)性分散態(tài)勢，即基層政府權(quán)力分散至分管領(lǐng)導和職能部門并被定格固化。因而 “最多跑一次”的行政審批制度改革，需從利益沖突性制度變遷的視角加以審視，進而從解除制度環(huán)境約束，打破路徑依賴規(guī)定，平衡利益主體博弈等多個維度探討基層治理的聚集整合量能，真正打通服務(wù)群眾的“最后一納米”，尋求改革綜合動力。所以說，“最多跑一次”只是改革的進行時，而非改革的完成時；只是改革的體制性“題眼”，而非改革的“全部”。必須從破除傳統(tǒng)行政審批的體制障礙和制度壁壘入手，著力破解行政審批“中介阻”難題，對行政審批體制進行“傷筋動骨”的根本性改革。

（一）從制度規(guī)范的體制方向?qū)で蠓ㄖ位?、民主化治理的新境?/p>

破解基層政府的權(quán)力環(huán)閉效應(yīng)，力促權(quán)力實現(xiàn)抽象化與具象化的統(tǒng)一，限制其擴張性、侵犯性和腐蝕性，是行政審批制度改革成敗的基礎(chǔ)性工程，更是改革所追求和努力的方向、目標及其制度保障。李克強曾多次強調(diào)“簡政放權(quán)就是政府自身的一場傷筋動骨的革命”。“最多跑一次”改革要求進行“一窗受理、集成服務(wù)”，只是簡單地將后臺審批進行并聯(lián)和物理聚合，并沒有觸及體制和傳統(tǒng)的審批路徑改革。運行實踐亦證明，行政審批局模式相比行政服務(wù)中心模式更具優(yōu)勢，從而以法律規(guī)制的方式力促陽光政府、有限政府、責任政府、誠信政府的建立?？偨Y(jié)和推廣行政審批局模式，研究其制度調(diào)整和制度形塑的改革規(guī)律，有利于讓天臺試點的“盆景”變成全國行政審批制度改革的“風景”。

（二）用信息技術(shù)支撐目標引領(lǐng)，推進政府數(shù)據(jù)信息立法，使數(shù)據(jù)共享法治化、常態(tài)化

無論是改革的“痛點”“難點”還是“堵點”，最核心的問題就在于各級政府相關(guān)部門都把自身掌握的數(shù)據(jù)當成“立身之本”“核心機密”。因此，亟需通過立法的形式規(guī)范對于涉及企業(yè)和群眾辦事需要、提高政府辦事效率的信息，以共享為常態(tài)，以保密為例外，從根本上切斷各級政府相關(guān)部門對信息的固守和依賴，從需要公開轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毠_乃至強制公開，建立統(tǒng)一的政府信息共享數(shù)據(jù)庫，讓企業(yè)和群眾真正享受到互聯(lián)網(wǎng)時代下數(shù)據(jù)共享的便捷。

在具體的行政立法執(zhí)行方面，厘清審批軟件系統(tǒng)銜接問題，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享是保障和支撐改革的關(guān)鍵。改革前相當一段時期內(nèi)，該縣各行政審批部門使用的軟件系統(tǒng)均是本級或上級主管部門的審批系統(tǒng)，但各部門、部門內(nèi)部、部門與審批平臺之間的數(shù)據(jù)信息相互隔離的“孤島現(xiàn)象”較為普遍，阻礙了“最多跑一次”改革的進程。作為縣一級基層政府應(yīng)加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)建設(shè)，強化信息技術(shù)支撐，推進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息開放共享，完善全程電子化智慧登記平臺，推行“一號通行、一網(wǎng)通辦、一窗受理”。擴大“自助服務(wù)區(qū)”，開發(fā)集信息查詢、錄入、審批申請和辦理于一體的自助服務(wù)終端，進一步增強辦事群眾自助服務(wù)的能力水平，依托電子申請和電子清單，提供一次性告知和電子簽名，實現(xiàn)綜合接件和平臺審批，努力做到政務(wù)服務(wù)事項“應(yīng)上盡上、全程在線”，持續(xù)打造“零紙張、零介質(zhì)、零見面、零費用”的“互聯(lián)網(wǎng)+審批服務(wù)”新模式。

（三）以打造“媽媽式”服務(wù)政府為目標導向優(yōu)化政務(wù)環(huán)境

服務(wù)型政府是相對于管制政府而言的一種政府形態(tài)，在公民本位、社會本位、市場本位的公共服務(wù)觀念指導下，政府應(yīng)在社會民主秩序的框架下遵循“顧客至上”理念，回應(yīng)民眾需求、市場需求，按照民眾的意愿并通過法定程序切實提高公共服務(wù)的針對性和實效性，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供全方位、公平可及的服務(wù)。搭建為市場主體服務(wù)的公共平臺，形成集聚效應(yīng)，組建起高效服務(wù)的責任政府。一是以服務(wù)理念引領(lǐng)創(chuàng)新，以互聯(lián)網(wǎng)思維提升政府服務(wù)效能。完善現(xiàn)有政務(wù)平臺，開發(fā)“綜合受理”平臺，建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系，實現(xiàn)部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與政務(wù)網(wǎng)業(yè)務(wù)辦理平臺數(shù)據(jù)的實時互通。推進電子文件歸檔、電子印章、電子監(jiān)察等技術(shù)支撐體系建設(shè)，通過線上線下的融合互動，推動政務(wù)服務(wù)優(yōu)化升級。提供有效管用的信息和數(shù)據(jù)，為市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和開拓市場提供信息服務(wù)。建議推廣電子證明，開發(fā)自助服務(wù)終端，建立統(tǒng)一的電子證明中心。各級政府機關(guān)憑權(quán)限接入，充分運用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將平時開具的證明電子化、二維碼化，證明申請過程遠程化、數(shù)據(jù)化，以電子替代紙質(zhì)證明，以相關(guān)性弱的單方面單條數(shù)據(jù)證明替代原有的大數(shù)據(jù)打包整合的思維，實現(xiàn)另一種形式的數(shù)據(jù)共享。二是從服務(wù)模式創(chuàng)新再造的探索為切入，深入推進服務(wù)標準化，實現(xiàn)“同城通辦、異地可辦”。一方面，對辦事事項的環(huán)節(jié)、流程、材料等關(guān)鍵要素實行標準管理，形成全省乃至全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)標準化體系，形成“傻瓜式”的辦事指南。另一方面，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)立工作點（代辦點），直接受理職權(quán)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，以拍照審查、電話問詢、下級工作人員協(xié)查等形式開展基層受理和審批，從而更好地提升服務(wù)效能，實現(xiàn)異地通辦、聯(lián)辦，真正做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，采取政府和社會力量合作方式，引入市場機制，通過委托、承包、采購等方式盡可能發(fā)揮社會力量的作用。三是從職能重構(gòu)、流程再造的隊伍建設(shè)角度提升服務(wù)意識，以公共服務(wù)的新作風和新理念倒逼干部制度改進的過程。規(guī)制權(quán)力部門的內(nèi)部監(jiān)督和約束機制，重構(gòu)公共行政的精神價值。一方面，要著力解決各地辦事窗口服務(wù)人員待遇偏低的問題，可探索實施雇員制，以確保有人辦事且留得住人；另一方面，要強化對辦事窗口服務(wù)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)知識和辦事禮儀等培訓。服務(wù)人員要從部門的工作人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卜?wù)人員，要從“專一技能”培養(yǎng)成“一專多能”，從辦理單一業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閯偃尉C合業(yè)務(wù)，努力將行政服務(wù)中心的“一條龍服務(wù)”整合到一個窗口服務(wù)。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)管模式新格局

以簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責一致、社會共治為基本原則，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能，為各類市場主體營造公平競爭發(fā)展環(huán)境，使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序。研究制訂“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見，開展加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的試點工作。建立統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺，推進綜合執(zhí)法。推進社會信用體系建設(shè)，建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒機制和黑名單制度。指導各地實施企業(yè)經(jīng)營異常名錄、嚴重違法企業(yè)名單等相關(guān)制度，構(gòu)建跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)及失信約束機制。積極運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。推行隨機抽查、告知承諾、舉報獎勵等辦法，暢通群眾投訴舉報渠道，充分調(diào)動社會監(jiān)督力量，落實企業(yè)首問負責任，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的新格局。

（五）從目錄管理和市場、社會有效供給的改革協(xié)同性角度優(yōu)化涉審中介管理

基層政府在行政審批制度改革演進中需厘清公權(quán)服務(wù)與市場供應(yīng)和社會供給之間的關(guān)系，應(yīng)將適合市場和社會供給的特定事務(wù)性公共服務(wù)和管理工作事項，以審批權(quán)下放的方式讓渡給社會組織。市場競爭機制是最具活力、平等、自主、開放的機制，相關(guān)企業(yè)、中介乃至社區(qū)組織，出于利益和資源再配置的內(nèi)在動機，會自發(fā)或不自發(fā)地履行調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展中歸屬各自領(lǐng)域的職責與社會行為，與政府共擔社會治理的責任。這就是說，政府要以開放、包容的治理心態(tài)對待各類社會治理主體，保障主體的多元性。要以各地現(xiàn)有的中介技術(shù)服務(wù)中心、網(wǎng)上服務(wù)平臺、技術(shù)中介協(xié)會等平臺為抓手，建立“政務(wù)服務(wù)中介超市”，充分發(fā)揮市場機制的作用，放寬市場準入，加大中介技術(shù)市場培育，打破行業(yè)壟斷。與此同時，政府必須在市場失靈的情況下，自覺發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，及時介入予以調(diào)整，指導行業(yè)加強自律，約束中介服務(wù)行為。建立健全信用評價體系和信息化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，促進中介市場信息透明、量化、可對比，加快推進中介機構(gòu)優(yōu)勝劣汰的市場化進程。

總之，“最多跑一次”改革，實際上是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度供給，是合作共治視角下現(xiàn)代服務(wù)型政府“放管服”改革的重要內(nèi)容，是全面深化改革的又一塊金字招牌。當下，這項改革已進入攻堅階段，需要在群眾最渴望解決、最難辦的事情上再加勁、再提速，這既是對行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革經(jīng)驗的總結(jié)與肯定，更是對地方簡政放權(quán)改革3.0探索創(chuàng)新的激勵和引導，為加快推進簡政放權(quán)、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入改革新動能。因此，各地在推廣改革的過程中應(yīng)把握兩個基準方向：第一，以點帶面，“以此為牽引帶動各領(lǐng)域改革的全面深化”，[4]借“一個窗口”深化減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)的全面性改革，倒逼政府在供給側(cè)制度結(jié)構(gòu)性改革、供給水平和服務(wù)能力等全方位升級和再造優(yōu)化，從而成為“放管服”改革實踐與理論在浙江省的“升級版”，并以該“思路”和“目標”引領(lǐng)全國行政體制改革的科學化、法治化、民主化發(fā)展方向。第二，突出縣級政府在行政審批制度改革中的角色定位，賦予其改革的方案制定者、實際踐行者的優(yōu)先地位，使其發(fā)揮中央、省級、地市級政府無法替代的特殊作用。培育縣級政府與各種制度壁壘、制約因素之間博弈的量能，使其擁有沖破困境和深層阻礙的綜合動力，而不是讓基層在改革的權(quán)力結(jié)構(gòu)布局中缺位，從理論和實踐上彌補以往基層政府改革邊緣化的歷史缺憾。一個可預(yù)見的結(jié)果是，伴隨著改革實踐的深化，“相對集中行政許可權(quán)”審批制度改革的新模式、新模型將徹底變革“碎片化權(quán)威下”縣域治理格局中的權(quán)力運行范式，增強縣級政府對權(quán)力的整合統(tǒng)攝能力，即從結(jié)構(gòu)性碎片化——條塊分割式、肘制抵消式向機能性整合——集成互動運行式、一體交叉協(xié)同式轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)向法定準則和程序規(guī)則認同運作轉(zhuǎn)軌。

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（責任編輯：王秀艷）

On the Local Innovation and Rebuilding and Pattern

Exploration of “At Most One Visit” Reform

Xu Feng，Wang Changyin

Abstract：Its dynamic the endogenous evolution of administrative approval reform.Initiated by Zhejiang province in 2017，the “At Most One Visit” reform has achieved significant results all across the provinces in relevant aspects.Local governments at all various levels gain fruitful experience on the aspects such as clarifying public services of “At Most One Visit”，implementing application handing of different services in one place，streamlining administrative procedures，innovating service forms，integrating department power and so on.Analyzing Tiantai which been launched the reform of relative centralized power of administrative permission as only country-level administrative region in Zhejiang，this article studies the impact of “At Most One Visit” reform on rebuilding，pattern exploration and tendency of power structure in local government.The article hopes to play a certain guiding role in deepening the administrative approval reform with the creative reengineering of local government and then can provide an overall decision for county government.With the study of Tiantai，this article also expounds the policy frame and goals of administrative approval reform in Zhejiang，which will set an example for national administrative reform of scientization， legalization and democratization.

Key words：administrative reform；administrative examination and approval system；At Most One Visit；innovation and rebuilding