生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及治理的思考

柴健

一、環(huán)境污染原因及治理的現(xiàn)狀

1.環(huán)境治理市場化發(fā)育程度太低，治污與經(jīng)濟運營未形成良性互動的市場機制

目前，我國絕大部分環(huán)境基礎設施的建設與運行維護都由政府財政預算負擔。隨著環(huán)境治理力度加大，地方政府已越來越難以支撐環(huán)境基礎設施建設的迅速擴大。環(huán)境基礎設施企業(yè)化經(jīng)營、使用者收費政策、排污交易政策還沒有暢行。而美國早已通過市場機制成功地解決了工業(yè)排污的治理問題。現(xiàn)行的價格體系也存在著扭曲現(xiàn)象，資源、能源的價格影響了其有效利用和合理配置，表現(xiàn)在一些環(huán)境資源的低價甚至無償使用，排污計量征費、排污市場價格沒有反映社會成本。市場機制被行政權力“僭越”，未能讓市場有效地起配制自然資源、環(huán)境資源的作用。資源更新補償機制和生態(tài)環(huán)境補償機制還未落到實處，未進入市場進行有效的循環(huán)運行。

2.環(huán)保制度不健全，環(huán)保法律法規(guī)嚴肅性不強。

環(huán)境保護法規(guī)不健全、操作性不強的問題沒有得到根本改變，法規(guī)制定和修訂的進程緩慢；由全國人大制定的有關環(huán)保法律和國務院及其和環(huán)保有關的部門施行的法規(guī)、規(guī)章都一定程度上表現(xiàn)為時間的滯后性，往往先有普遍性嚴重性污染問題，才再引起立法。比如，江河湖海的水污染早在改革開放初的經(jīng)濟大起步的時候就出現(xiàn)，而直到現(xiàn)在的2007年8月26日，水污染防治法修訂草案才首次提請全國人大常委會審議，草案才強化行政處罰和違法排污者的治理責任，才強化違法排污者的民事責任和刑事責任；另外，環(huán)境違法處罰力度不夠、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象也較為突出。

3.地方政府對環(huán)境保護的重視遠遠不夠，科學發(fā)展觀、構建和諧社會未能得到有效貫徹落實。

在以GDP為中心的干部考核體制下，一些地方政府片面追求GDP的增長，甚至以犧牲環(huán)境和群眾健康為代價，違法違規(guī)審批、建立污染環(huán)境、破壞生態(tài)的建設項目，造成一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導致環(huán)境質(zhì)量惡化。嚴重背離了生態(tài)建設、環(huán)境保護是政府應該履行的基本職責；還有一些地方根本不充分重視環(huán)境治理設施和環(huán)境保護基礎設施的建設，認為那些只不過是不易看見、摸著，且和政績聯(lián)系不大的“軟”指標；甚至一些財政困難的地方政府就在依靠排污罰款“過日子”?？梢哉f，地方政府的環(huán)境保護責任制沒有得到全面落實。尤其是破壞環(huán)境的政府問責制、責任追究制沒有實行或流于形式。國家針對地方政府的不作為而左一次右一次的掀起的“環(huán)境風暴”恰恰說明了一些地方政府無視自己應有的環(huán)境“守土責任”。

4.各級環(huán)境部門在各級政府內(nèi)的地位與“保護環(huán)境是我國的基本國策”這一定位極不相稱。

我國政府的各級環(huán)境部門在政府的各部委辦局中，其地位明顯不高，重要程度遠未為人們所認識，機構負責人的影響力不足掛齒，其權威在政府內(nèi)、在社會中幾乎無足輕重。國家環(huán)境保護總局也基本不具備以前的國務院環(huán)境保護委員會的綜合協(xié)調(diào)功能，沒有統(tǒng)一監(jiān)管機構的權威。地方環(huán)保廳局的地位、影響、權威更是如此，他們經(jīng)常被企業(yè)、部門、當?shù)卣曌鲎璧K經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)?！熬臁?。

二、針對當前環(huán)境治理的對策研究

1.進一步強化循環(huán)經(jīng)濟是環(huán)境治理的根本戰(zhàn)略決策

我國前幾年就強調(diào)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，但實踐中并不理想。人們對循環(huán)經(jīng)濟意義的認識還不太深入。循環(huán)經(jīng)濟能從根本上消解長期以來環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳矛盾，其物質(zhì)循環(huán)流動的方式，即“資源一產(chǎn)品一再生資源”，不僅大幅度地減少自然界中有限的資源消耗，而且使得整個經(jīng)濟系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費的過程基本不產(chǎn)生或只產(chǎn)生很少的廢棄物。進一步倡導循環(huán)經(jīng)濟是節(jié)約資源、削減污染、保護環(huán)境的根本手段。因此，國家應推行循環(huán)經(jīng)濟運行的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和宏觀控制政策。規(guī)劃要體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的理念和指導措施，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、工業(yè)布局和工業(yè)園區(qū)的審批要有利于“資源一廢棄物”的循環(huán)轉(zhuǎn)換。改革現(xiàn)行的國民經(jīng)濟核算體系，重新確立GDP統(tǒng)計的方法，把自然資源、環(huán)境資源的損耗折算進去，讓各級政府明白傳統(tǒng)GDP和綠色GDP的巨大差距就是環(huán)境治理的代價；以綠色的財政、金融、投資傾向政策來引導和激勵各類產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)及地方走發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)的道路；推行由市場有效地起配制自然資源、環(huán)境資源的作用，將資源更新補償機制和生態(tài)環(huán)境補償機制落到實處，并進入市場進行有效的循環(huán)運行；改革唯一由上級來評價官員政績的辦法，最好由本地、本區(qū)域的黨代全會、人大全會、廣泛的民意調(diào)查結(jié)合新聞媒體、專家學者等社會精英從綠色經(jīng)濟社會發(fā)展的角度來測評黨委常委、政府正負行政首長的工作業(yè)績，上級應以此為基本依據(jù)確定對下級的獎懲、升降。

2.依法規(guī)約政府

實行環(huán)境法治是由環(huán)境保護的性質(zhì)和和特點決定的，是有效保護環(huán)境的根本大計，是發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)的根本保證。以法為武器治理環(huán)境，首先要用法來制約和監(jiān)督政府，判斷政府環(huán)境職能的正當性，審查政府履行職能和行使權力的準確性。當前特別要依法規(guī)約地方政府環(huán)境保護的法律責任，政府違法或“不作為”要依法治理，追究地方黨政兩個“一把手”的政治、行政直至法律責任。其次，法院獨立（審判不屈服于任何外部權勢壓力而只服從法律）、公正（只站在法律的立場上）的司法是實現(xiàn)依法治理環(huán)境的必須條件，法院有權對環(huán)保案件做終極的司法審查。政府和其他公權機關必須嚴格地服從法院判決。

3.組建環(huán)境資源約束部門是環(huán)境治理的當務之急

在政府機構調(diào)整中，僅就生態(tài)環(huán)境這一塊，要突出公共服務的理念，整頓資源的行政干預、分散、部門/地方利益等不正常狀態(tài)。國務院要精簡其組成部門，撤并或減少以最大限度開發(fā)和利用資源（和環(huán)保相矛盾）為己任、自覺不自覺地摻雜部門利益的一些典型的資源行業(yè)管理部門。今天，環(huán)境污染如此嚴重，讓“大人物”出場，強化權威，有效對付地方保護主義、部門利益主義，乃是根治“生態(tài)環(huán)境頑癥”的重大舉措。組建后的環(huán)境與資源部接管應撤消的各資源管理部門，加強對各部委內(nèi)的環(huán)境司局的協(xié)調(diào)指導，統(tǒng)一領導、監(jiān)督、管理全國資源與生態(tài)環(huán)境事宜，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與生態(tài)保護的關系。對外全權代表國家開展國際環(huán)境合作，履行對聯(lián)合國生態(tài)環(huán)境所承若的義務。

總之，環(huán)境治理要遵行市場經(jīng)濟的規(guī)律，在政企分開的基礎上推行資源使用市場化改革，積極探究環(huán)境治理的市場化道路的可行性。在現(xiàn)有的宏觀調(diào)控部委中，增加環(huán)境資源部，使其從可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境安全的角度合理干預市場運行，扭轉(zhuǎn)高能耗、高物耗、高污染的粗放低效率經(jīng)營方式，矯正不健康的經(jīng)濟發(fā)展方向。另外，要增加環(huán)保部門的治理經(jīng)費和生態(tài)環(huán)境科技人才的隊伍，加快治污技術的研發(fā)，推行環(huán)境審計的制度化建設，提高環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和工作效益。與此同時，同樣地提升地方環(huán)保部門在同級政府中的地為，強化垂直條管機制，依據(jù)法律對抗各種以犧牲環(huán)境為代價的利益保護主義、經(jīng)濟短視行為。最終，使生態(tài)環(huán)境得到根本治理，給公民一個滿意的交代。