財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社政策研究

張力維

合作社這種經(jīng)濟組織形式，自1844年世界上第一個比較規(guī)范的合作社——羅奇代爾“公平先鋒社”誕生以來，之后在世界各國得到推廣和發(fā)展，迄今已有160多年的歷史，被認(rèn)為是市場經(jīng)濟條件下發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的一種重要組織形式。

作為合作經(jīng)濟組織的發(fā)源地和盛行地的歐洲和北美，其合作經(jīng)濟的實踐和理論研究比較領(lǐng)先，而目前在我國，農(nóng)民專業(yè)合作組織雖然取得一定的成績，仍處于起步階段，尚不成熟。特別地，我們從世界各國合作社的發(fā)展經(jīng)驗來看，有效的政府支持是合作社發(fā)展必不可少的外部條件，而政府對合作社和農(nóng)協(xié)的支持，首先體現(xiàn)在財政支持上。因此，研究國外財政對專業(yè)合作組織的支持對我國農(nóng)民專業(yè)合作社今后的發(fā)展具有重要借鑒意義。

一、國外財政支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的經(jīng)驗

1.綜合型合作社——日本

日本農(nóng)協(xié)起源于1900年頒布的《產(chǎn)業(yè)組合法》。農(nóng)協(xié)制度是在充分吸收西方國家農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)造的一套適合日本國情的農(nóng)業(yè)制度。這一制度形成于“二戰(zhàn)”以后，其最大的特點是半官半民，涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)村金融、農(nóng)村保險等方面，甚至發(fā)展成為代表農(nóng)民政治利益的準(zhǔn)政治團體，并且自上而下形成了獨立而完整的體系。除農(nóng)協(xié)以外，各種社區(qū)性的合作經(jīng)濟組織也不斷出現(xiàn)，并發(fā)揮著重要作用。一直以來，日本農(nóng)協(xié)在政府扶持、保護下不斷發(fā)展，政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

從國家安全考慮，日本始終把農(nóng)業(yè)放在十分重要的位置，針對全國耕地不斷減少，農(nóng)村人口急劇下降，青壯年勞動力比例過小，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食自給率不斷下降的問題，日本政府近年來采取了各種措施，扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。一是立法保護農(nóng)業(yè)。二是鼓勵支持規(guī)模化經(jīng)營。三是財政高額補貼。四是建立糧食生產(chǎn)保護制度。日本政府針對農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和制度，為促進農(nóng)業(yè)安全發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障農(nóng)業(yè)的重要地位創(chuàng)造了有利條件。

日本政府的支農(nóng)資金，大都是通過農(nóng)協(xié)投放的。農(nóng)協(xié)的經(jīng)營服務(wù)設(shè)施，尤其是農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運和科研設(shè)施的建設(shè)，政府都給予大量投資。日本農(nóng)協(xié)特別在財政和稅收方面，得到政府的優(yōu)惠。政府對農(nóng)協(xié)中央會的事業(yè)費和一些項目給予補貼，對農(nóng)協(xié)長期實行低稅制，對一部分盈余金不課稅，等等。

在信貸上扶持，通過政府制定相關(guān)的金融政策，鼓勵合作金融組織的發(fā)展，通過合作金融組織與其他類型的合作經(jīng)濟組織的相互融合，開辟為城鄉(xiāng)組合員提供金融服務(wù)的穩(wěn)定渠道，日本利用農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的資金，政府給予利息補貼、損失補貼和債務(wù)擔(dān)保。

我國和日本的農(nóng)業(yè)有著極其相似的特點，人多地少，小規(guī)模的家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟組織的主要形式。因此舊本經(jīng)驗值得我們借鑒，特別是政府財政支持農(nóng)協(xié)的政策、措施值得我們學(xué)習(xí)。

2.專業(yè)型合作社——法國、德國、荷蘭

（1）法國

法國是合作社起步較早，發(fā)展較快的國家之一，早在1848年，法國就已建立起180個左右農(nóng)業(yè)合作社。作為僅次于美國的世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國和第一大食品加工出口國，法國政府始終注意對合作社在金融、稅收等政策上的支持。

法國政府對合作社政策上的支持主要表現(xiàn)在：合作社開辦初期，法國政府和地方政府一般都予以一定補貼。在稅收政策上，法國政府規(guī)定，農(nóng)業(yè)供應(yīng)、采購合作社以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、貯藏、銷售合作社，免繳相當(dāng)于生產(chǎn)凈值35%-38%的公司稅。谷物合作社及其聯(lián)盟免繳一切登記和印花稅。牲畜人工授精和農(nóng)業(yè)物資合作社及其聯(lián)盟免繳注冊稅。對合作社免征50%的不動產(chǎn)稅和按行業(yè)征收的產(chǎn)品稅。法國政府對服務(wù)于農(nóng)民的合作社，給予25%的投資補貼，并免交利潤稅、營業(yè)稅和地產(chǎn)稅。

（2）德國

德國現(xiàn)有各類合作社1萬多個，成員2000多萬名。德國政府一直以來對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織采取支持態(tài)度。以德國巴伐利亞州為例，每年政府對農(nóng)業(yè)各類投資和補貼約50億馬克，從州里對農(nóng)業(yè)的投資和補貼看，20億馬克中12%用于農(nóng)業(yè)行政支出，8%用于農(nóng)業(yè)科技開發(fā)70%用于農(nóng)戶補貼，其余10%用于支持包括合作社在內(nèi)的各類農(nóng)民經(jīng)濟組織。德國對合作社的管理費用第一年補貼費用總額的611%，第二年為40%，第三年為20%，補貼總額要達到合作社生產(chǎn)性建設(shè)投資總額的25"00德國政府每年向本國高等合作學(xué)院（系）撥款，培養(yǎng)合作社人才。

（3）荷蘭

荷蘭農(nóng)業(yè)合作社最早成立于19世紀(jì)70年代，在100多年的發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)合作社始終保持著旺盛的生命力，在聯(lián)合農(nóng)戶走向市場，推動荷蘭躍升為世界第三農(nóng)業(yè)強國中發(fā)揮著重要作用。

加強引導(dǎo)和扶持是推動荷蘭合作社發(fā)展的重要措施。在荷蘭農(nóng)民合作社發(fā)展過程中，政府對合作社給予了強有力的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。在財政支持上提供稅收支持，通過減稅、低稅、免稅政策或補貼政策支持農(nóng)民合作社的發(fā)展等。

3.跨區(qū)域型合作社——美國

美國的農(nóng)業(yè)，無論在本國國民經(jīng)濟中還是在世界經(jīng)濟中，都具有重要的地位和影響。美國是合作社的盛行地，就其規(guī)模來講超過了日本，是世界上合作社規(guī)模最大的。

美國早期的農(nóng)業(yè)合作社，是西部大開發(fā)和農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟迅速發(fā)展的產(chǎn)物，其最早的農(nóng)民合作營銷活動出現(xiàn)于1794年，第一個合作營銷組織建立于1810年，是肯塔基州從事奶制品合作加工的組織。后來出現(xiàn)在活畜、羊毛、水果和棉花等生產(chǎn)領(lǐng)域。

隨著商品農(nóng)業(yè)的發(fā)展，資金問題日益突出，許多合作社因此陷人困境甚至倒閉。為了扶持合作社的發(fā)展，美國聯(lián)邦政府采取了一系列的政策措施，支持農(nóng)村信貸的發(fā)展，逐步形成了一個較完整的農(nóng)業(yè)信貸體系。美國政府除了利用法律對合作社加以扶持外，還成立了旨在幫助農(nóng)民組織合作社并提高效率的專門機構(gòu)。如1926年美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立了合作社銷售處，即現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)合作社服務(wù)中心。

雖然農(nóng)業(yè)合作社屬于民辦機構(gòu)，但政府為了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和提升農(nóng)業(yè)的競爭力，美國政府借助合作社這座橋梁，與農(nóng)場主之間建立了協(xié)作伙伴關(guān)系，實施了各種支持保護措施。由于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率位于世界前列，農(nóng)產(chǎn)品總體上供過于求，所以，美國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)投資不多，而把主要支持政策放在提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、為農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)造有利條件上。

二、國外財政支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的經(jīng)驗對我們的啟示

我們從各國合作社發(fā)展經(jīng)驗來看，有效的政府支持是合作社發(fā)展必不可少的外部條件，而政府對合作社和農(nóng)協(xié)的支持，首先體現(xiàn)在財政支持上。政府部門還對農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營活動進行監(jiān)督，檢查是否遵守相關(guān)的法律法規(guī)及合作社章程。農(nóng)業(yè)合作社及其聯(lián)盟每年要向農(nóng)業(yè)部報送材料，包括全體社員大會的記錄和財務(wù)賬目等“控制文件”，由各農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和政府部門代表組成的特別委員會進行審查，并由農(nóng)業(yè)部決定其能否享受國家優(yōu)惠政策。美國政府主要支持政策放在提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、為農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)造有利條件上。

政府通過政策引導(dǎo)來支持合作社的發(fā)展。一般而言，政府在政策引導(dǎo)方面可以給合作社的發(fā)展支持包括：制定政策；法律支持；資金和管理保障；納入發(fā)展計劃；建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，等等。歸納起來，政府支持合作社發(fā)展的國際通行做法主要包括四個方面：一是通行通過減稅、低稅、免稅政策或補貼政策來支持農(nóng)民合作社的發(fā)展；二是給予信貸扶持和允許金融、保險準(zhǔn)入，幫助合作社發(fā)展和建立各項互助合作金融和保險事業(yè)，優(yōu)先為合作社提供政策性信貸和政策性保險；三是支持合作社的教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，在各類學(xué)校和一般教育課程中加入合作社的內(nèi)容；四是宣傳倡導(dǎo)合作社價值和精神，對于為合作社發(fā)展作出貢獻的人授予適當(dāng)榮譽和必要的獎勵。

因此，我們從國外財政支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的經(jīng)驗中得到的啟示是要繼續(xù)加大財政投入力度：一是建議省級財政實行政策傾斜。每年安排足夠的資金對欠發(fā)達地區(qū)專業(yè)合作社基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌整合、營銷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、科技扶持和風(fēng)險分擔(dān)等方面給予重點支持。市、縣兩級財政部門也要設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社專項發(fā)展基金.增加對專業(yè)合作社財政投入。二是實行稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)民專業(yè)合作社實行“零稅負(fù)”，促進其更快發(fā)展，同時對金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款，支持和鼓勵金融機構(gòu)對專業(yè)合作社的信貸支持。三是參照小企業(yè)貸款風(fēng)險補償試行辦法，改變目前農(nóng)村信用社貸款利率上浮，對農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款實行基準(zhǔn)利率。對發(fā)放信貸的金融機構(gòu)采取費用貼補的辦法，減輕專業(yè)合作社的負(fù)擔(dān)。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實施，標(biāo)志著我國農(nóng)民專業(yè)合作組織將進入依法發(fā)展的新階段，但從法律的頒布實施到落實到位還有一段時間差。因此，研究和借鑒國外合作社的發(fā)展經(jīng)驗，特別是借鑒國外政府財政支持合作社發(fā)展的經(jīng)驗，將有助于政府制定財政政策支持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的發(fā)展，也幫助我們以一個較前瞻的視野，探討中國農(nóng)民專業(yè)合作社的長遠(yuǎn)發(fā)展對策。

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