韓國第四期科學技術基本計劃及其政策啟示*

郭滕達

（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京100038）

1 引言

科學技術基本計劃是韓國的國家級科學技術中長期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)《科學技術基本法》每5年制定一期［1］。2017年7月，文在寅執(zhí)政后發(fā)布《國政運營5年計劃》，將“建設第四次工業(yè)革命引領的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國家”作為新政府在科技創(chuàng)新領域的課題［2］。2018年初頒布的《第四期科學技術基本計劃（2018—2022）》（以下簡稱“第四期科技計劃”）［3］和《2019政府研發(fā)投資創(chuàng)新方案》（以下簡稱“2019研發(fā)投資方案”）［4］從不同角度對此進行了回應。前者以“通過科技改變國民生活”為發(fā)展藍圖，提出韓國未來五年重大戰(zhàn)略規(guī)劃，指出支撐戰(zhàn)略規(guī)劃的具體任務，如強化基礎研究以應對第四次工業(yè)革命，振興科學探索、加強挑戰(zhàn)性研究等；并提出120個重點科學技術，與之前相比增加了人工智能（AI）、智慧型城市、3D印刷和應對大氣污染等12個技術，勾畫出韓國邁向2040年的宏偉藍圖。后者從投資角度對前者提出的重點技術領域進一步細化，制定了2019年度韓國政府研究開發(fā)投資的基本方向，其中，以較大篇幅特別提到了要通過開發(fā)一站式研發(fā)投資評估平臺作為對第四次工業(yè)革命的回應，以改革國家研發(fā)計劃的規(guī)劃、投資和評價體系。通過分析二者具體內(nèi)容，可以對韓國政府科技政策發(fā)展趨勢窺見一斑。

2 第四期科技計劃和2019研發(fā)投資方案的核心內(nèi)容

2．1 第四期科技計劃的核心內(nèi)容

第四期科技計劃的核心目標是：利用科技提高國民生活水平，發(fā)展科技，服務人文社會；到2040年，擬實現(xiàn)“富饒的世界”、“便利的世界”、“幸福的世界”和“與自然和諧相處的世界”。具體目標包括：2040年，在全球范圍內(nèi)最有影響力的研究人員數(shù)量達到100人（2017年為28人），在The Global Entrepreneurship and Development Institute（GEDI）的世界企業(yè)家排名為第10位（2017年為第27位），知識產(chǎn)權(quán)保護水平排名世界前13位（2015年為27位）等。同時提出了四大戰(zhàn)略，戰(zhàn)略示意如圖1所示。

圖1 第四期科技計劃（2018—2022）戰(zhàn)略示意圖Fig．1 Strategy of＂Phase 4 Science and Technology Basic Plan（2018－2022）＂

計劃全文共計34次提到“第四次工業(yè)革命”。韓國科學技術基本計劃專家委員會的組成部分——政策部門委員會下特設的第四次工業(yè)革命基金會力圖通過培育增長引擎和新興產(chǎn)業(yè)來應對第四次工業(yè)革命。具體方法提出：從人工智能基礎設施建設、基于人工智能的安全技術、智慧城市建設、技術標準化、具有競爭力的知識產(chǎn)權(quán)體系等方面夯實第四次工業(yè)革命基礎；注重培養(yǎng)具有解決問題能力的融合型人才，以引領第四次工業(yè)革命；擴大對有前途領域的投資，來培育未來增長引擎；對中小企業(yè)的研發(fā)投入翻番，提高對中小企業(yè)的投資效率；加強國際合作，與美國、中國、德國等主要工業(yè)國建立“全球伙伴關系帶”，通過科技支持國家外交；在重點行業(yè)確保高質(zhì)量的專利和國際標準等。

值得一提的是，韓國政府特別強調(diào)中小企業(yè)是創(chuàng)新的支柱。提到：1）要建立高效的企業(yè)友好型研發(fā)投資環(huán)境和高效的支持體系，具體包括：將中小企業(yè)的政府R＆D項目轉(zhuǎn)化為100%公開競爭和定期招募；簡化中小企業(yè)的業(yè)務支持流程，引入計劃＋開發(fā)＋商業(yè)化的一攬子支持方法，支持中小企業(yè)創(chuàng)新券的開發(fā)和使用；擴大中小企業(yè)R＆D間接支持手段，如研發(fā)減稅和免稅，促進私人研發(fā)投資；建立以技術創(chuàng)新成果和問責制為核心的業(yè)務管理系統(tǒng)，將對中小企業(yè)的研發(fā)支持比例由部門統(tǒng)一設定改為按照業(yè)務設定。2）為中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的人力資源。3）支持具有增長潛力的中小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性和原創(chuàng)性技術，實現(xiàn)出口市場多元化，并成為出口領先企業(yè)。

2．2 2019研發(fā)投資方案的核心內(nèi)容

2019研發(fā)投資方案確立了韓國政府研發(fā)投入的基本原則，并提出了2019年韓國政府12個重點研發(fā)投資方向，分別為：加強基礎研究；建立以人為本的研究生態(tài)系統(tǒng)；關注公眾需求；預防災害研發(fā)；提高健康效益；確保可持續(xù)性；對第四次工業(yè)革命的應對；培育新產(chǎn)業(yè)；提高產(chǎn)業(yè)競爭力；創(chuàng)造就業(yè)；新技術／新服務工作；人力資源培訓。

其中，特別提到：要建立系統(tǒng)化的研發(fā)投入體系，以應對第四次工業(yè)革命；要對政府研發(fā)投入流程進行創(chuàng)新，根據(jù)“技術分類體系”推出研發(fā)投資評估平臺（R＆D Platform for Investment＆Evaluation，R＆D PIE）。R＆D PIE的主要功能有：

1）提供綜合管理評估服務（表1）。主要針對“技術－人力資源開發(fā)－系統(tǒng)－政策”等方面提供一站式服務；將分散在各部門的研發(fā)項目按領域進行綜合管理，并隨時更新相關信息。該服務功能將優(yōu)先在“第四次工業(yè)革命響應計劃”和“創(chuàng)新增長引擎”八個領域推廣，并逐步擴大。所涉及的八個領域分別為：智能電網(wǎng)、智能機器人、智能農(nóng)場、智慧城市、自動駕駛汽車、精密醫(yī)療、無人機和精細粉塵。

表1 R＆D PIE綜合管理評估服務功能一覽表Tab．1 R＆D PIE integrated management evaluation service function list

2）進行投資分析。R＆D PIE將構(gòu)建并使用基于大數(shù)據(jù)的投資分析系統(tǒng)。通過論文、專利技術發(fā)展趨勢等大數(shù)據(jù)分析，制定各領域的技術分類體系，并應用于先行的研發(fā)項目及課題；開發(fā)每個技術領域的分析系統(tǒng)，用于發(fā)掘投資領域、項目規(guī)劃和成果管理等方面。

3）將預算分配與部門改進聯(lián)系起來。利用R＆D PIE，按照部門估算研發(fā)預算，并在部門內(nèi)部、各部門之間靈活調(diào)整預算分配；要求部門制定改進計劃，并制定與改進結(jié)果相關的預算，完善部門預算評估體系。

3 與往年計劃或方案對比呈現(xiàn)的特點

3．1 注重中小企業(yè)在第四次工業(yè)革命中的作用

瑞士投資銀行曾于2016年發(fā)布《全球各國／地區(qū)應對第4次工業(yè)革命排名》，韓國位居第25位，新加坡（第2位）、日本（第12位）和中國臺灣（第16位）等亞洲國家和地區(qū)排名均領先韓國。韓國政府將2017年視為應對第四次工業(yè)革命的開局之年，并制定了全方位應對計劃。其中，對中小企業(yè)的作用認知尤其需要關注。一直以來，在政府的政策引導下，韓國各大企業(yè)的研究所、產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心和技術開發(fā)中心等快速成長，成為韓國創(chuàng)新的主要力量；然而，由于融資困難、創(chuàng)業(yè)人才匱乏，韓國中小企業(yè)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展上能力不足。韓國政府采取了一系列措施支持中小企業(yè)發(fā)展，以應對第四次工業(yè)革命，如加大對中小企業(yè)研發(fā)投入力度、關注中小企業(yè)研發(fā)投資效率、采取稅收優(yōu)惠措施、制定政策吸引人才流入中小企業(yè)（包括為在中小企業(yè)研發(fā)部門工作的青年科技工作者提供養(yǎng)老金的制度，這種制度是韓國國民養(yǎng)老金制度的有益補充）等。

3．2 不再強調(diào)加大國家研發(fā)投資力度

加大國家研發(fā)投資力度在《第三期科學技術基本計劃（2013—2017）》（以下簡稱“第三期科技計劃”）提出的五大戰(zhàn)略中居于首位［5］。第四期科技計劃對此不再強調(diào)，取而代之以“建立創(chuàng)新活躍的科技生態(tài)系統(tǒng)”。主要內(nèi)容有：1）激活領域之間的合作和融合機制。通過加強私立大學與研究機構(gòu)人員交流、鼓勵私營公司之間合作、實施人力資源交換目標體系和人員交流結(jié)果評估等措施，促進產(chǎn)業(yè)界和學術界的合作和融合；通過啟動研究人員之間合作交流的自愿網(wǎng)絡、為促進機構(gòu)和研究人員之間的信息共享提供法律依據(jù)等措施，激活民間主導的融合研究網(wǎng)絡。2）激活技術創(chuàng)新型企業(yè)。利用大學先進的人力和技術基礎，擴大對技術型創(chuàng)業(yè)的支持；通過講座式創(chuàng)業(yè)教育，開拓企業(yè)技術創(chuàng)新視野；建立鼓勵研究人員創(chuàng)業(yè)的友好環(huán)境；增加市場初創(chuàng)企業(yè)參與公共采購的機會等。3）建立區(qū)域創(chuàng)新體系。加強地方政府對當?shù)匮邪l(fā)投資的決策權(quán)力；改進區(qū)域研發(fā)計劃體系，建立區(qū)域科學技術委員會研發(fā)調(diào)查和分析評估基地；開發(fā)先進的國家和區(qū)域性研發(fā)評估系統(tǒng)；推廣體現(xiàn)當?shù)靥厣男⌒蛣?chuàng)新集群等。

《2018政府研發(fā)投資創(chuàng)新方案》（以下簡稱“2018研發(fā)投資方案”）也將建立開放、共享、合作的研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)作為2018年韓國政府研發(fā)投資方向之一［6］。但是，其更加強調(diào)的是建立研究主體之間的合作體系，未有融合研究網(wǎng)絡、區(qū)域創(chuàng)新體系建設等方面的相關闡述。

3．3 更多關注科技對國民生活質(zhì)量的提升

第四期科技計劃首次提出了“通過科技實現(xiàn)國民的幸福生活”，具體指出：通過科學技術解決與災難、安全和環(huán)境等人民生活息息相關的問題，讓人們可以在愉快舒適的環(huán)境中過上健康而有活力的生活；通過開發(fā)新的可再生能源等措施應對氣候變化，建立資源循環(huán)型社會，創(chuàng)造可持續(xù)的土地環(huán)境，確保社會發(fā)展的可持續(xù)性；改善弱者的社會福利并消除數(shù)字信息差距；建立以用戶為中心的技術開發(fā)體系；推廣數(shù)字信息技術教育和職業(yè)教育；利用科學館擴大社區(qū)科學文化的共享；增加與解決健康、安全和便利等社會問題有關的研發(fā)投資等。雖然，第三期科技計劃在第三大戰(zhàn)略——強化中長期創(chuàng)新能力中曾經(jīng)提到：讓更多的科技工作者參與解決社會問題等措施。但是，之前從未將國民生活和社會問題細化并提升到如此戰(zhàn)略性的高度。

表2列示了2019研發(fā)投資方案和2018研發(fā)投資方案中，韓國政府投資方向的對比情況。可以看出，韓國政府將更加關注在可持續(xù)發(fā)展和國民健康領域的研發(fā)投資，以提升國民生活質(zhì)量。

表2 2019研發(fā)投資方案和2018研發(fā)投資方案對比Tab．2 Comparison between 2018 and 2019 South Korea government R＆D direction and standard（plan）

3．4 重視研發(fā)投資評估平臺的開發(fā)

第四期科技計劃（在“建立創(chuàng)新活躍的科技生態(tài)系統(tǒng)”戰(zhàn)略中）和2019研發(fā)投資方案中均提到了要建設研發(fā)評估系統(tǒng)，推出研發(fā)投資評估平臺，即R＆D PIE，全面支持以創(chuàng)新成長為中心的“技術—人力資源開發(fā)—系統(tǒng)—政策”路線。前者描述其為“套餐式研發(fā)投資平臺”，將原來以各部門和業(yè)務為中心的研發(fā)預算審議模式，轉(zhuǎn)換為聯(lián)合預算和一體化預算分配和調(diào)整系統(tǒng)（建立協(xié)作系統(tǒng)，邀請相關部門和專家參與各個領域，討論投資需求、規(guī)劃新項目、分享規(guī)劃結(jié)果）；并將研發(fā)預算分配和協(xié)調(diào)與各部門體制改進結(jié)果掛鉤；同時，提供綜合性的管理評估和投資分析服務。

4 韓國科技政策發(fā)展趨勢研判

韓國曾是典型的“拿來主義”者，對外國技術的吸收和再創(chuàng)新使其科技創(chuàng)新水平得到快速提升。然而，這種模式已經(jīng)不適合發(fā)展需要，自從“科技立國”戰(zhàn)略確立，韓國政府通過不斷調(diào)整科技部門職能、制定一系列科學技術計劃等方式，加強國家自主創(chuàng)新能力，提升政府對科技創(chuàng)新的宏觀管理與協(xié)調(diào)水平［7，8］。本文對韓國未來一段時間的科技政策發(fā)展趨勢做出如下研判：

1）將會進一步增強科技對經(jīng)濟和民生的支撐作用

韓國存在以信息通信技術為代表的技術水平不斷提升與國民感受度不明顯的深刻矛盾；在應急管理和災難管理等方面始終處于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中下游水平；雖然在應對氣候變化方面是OECD中最具創(chuàng)新性的國家，但是煤炭仍是其能源結(jié)構(gòu)的核心［9］，迫切需要支持低碳技術發(fā)展的政策措施。2018年初頒布的科技計劃展示了韓國通過科技改變國民生活的勃勃雄心。未來，韓國會進一步加強與經(jīng)濟、民生密切相關的技術創(chuàng)新，突出科技對經(jīng)濟和民生的支撐作用。

2）將會進一步夯實中小企業(yè)作為科技創(chuàng)新主體的地位

自亞洲金融危機以來，韓國政府由支持大型企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)⒅行∑髽I(yè)與大企業(yè)發(fā)展擺在同等重要位置。為推動中小企業(yè)技術創(chuàng)新，韓國政府制定了較為完善的法規(guī)體系。2018年初頒布的科技計劃強調(diào)了中小企業(yè)是韓國科技創(chuàng)新的支柱。隨著配套措施的出臺，可以預見：韓國對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的扶持力度會持續(xù)加大，中小企業(yè)作為科技創(chuàng)新主體的地位將得到進一步夯實。

3）將會進一步完善以研究人員為本的研發(fā)體系

韓國正在實施的產(chǎn)學研主體分擔負責方案正逐漸暴露出弊端（例如，產(chǎn)學研主體分擔負責不利于減少研究人員不必要的行政事務）令韓國政府逐漸認識到：構(gòu)建以研究人員為本的研發(fā)體系十分重要。2017年11月，韓國科學技術信息通信部發(fā)布《R＆D課題規(guī)劃、選定、評價與補償程序的創(chuàng)新方案》，提出：廢除課題年度評估、引入階段評估，按照研究者的貢獻和能力建立補償制度，減少研究人員的行政性事務，營造以研究人員為中心的研發(fā)環(huán)境等。2018年初頒布的科技計劃對此進行了進一步明確，提出要實現(xiàn)研究主體和領域之間的“融合”。在政府的有效“催化”下，通過構(gòu)建融合、完善的科技生態(tài)系統(tǒng)，研究人員的創(chuàng)新意識和自律性將得到進一步激發(fā)，企業(yè)與高校及科研機構(gòu)之間的聯(lián)系也將更加密切。

5 啟示與建議

亞洲的科技創(chuàng)新格局正在走向多元化，除了已經(jīng)進入創(chuàng)新強國行列的韓國和日本，還有中國這樣迅速崛起的創(chuàng)新大國，和以印度為代表的快速追趕的新興國家［10］。中國的科技創(chuàng)新必須高質(zhì)量發(fā)展，才能在科技創(chuàng)新格局中保有一席之地，并實現(xiàn)向強國行列的突破。然而，我國科技領域仍然存在一些亟待解決的突出問題，在視野格局、創(chuàng)新能力、資源配置和體制政策等方面存在諸多不適應的地方。一是我國基礎科學研究短板依然突出，企業(yè)對基礎研究投入不夠，企業(yè)作為創(chuàng)新主體的地位沒有確立，核心技術受制于人的局面沒有得到根本改觀；二是我國技術研發(fā)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和需求不夠，科技與經(jīng)濟依然存在“兩張皮”現(xiàn)象，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強；三是科技體制改革的許多重大決策落實還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠，全社會鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的機制和環(huán)境有待優(yōu)化。

5．1 建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系

應建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系，理順政府各個職能部門與企業(yè)之間的關系定位；優(yōu)化對中小企業(yè)的財政支持流程，進一步研究政府對中小企業(yè)研發(fā)投入與實際產(chǎn)出的關系，以及政府補助等傳統(tǒng)財政補貼方式是否有助于中小企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，支持中小企業(yè)的人力資源培育和建設；從金融工具、財稅手段、法律法規(guī)等多個方面構(gòu)建市場導向的企業(yè)技術創(chuàng)新體系是建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系的重要途徑。

5．2 政府研發(fā)投入關注焦點從研發(fā)投資力度向研發(fā)投資效率轉(zhuǎn)變

近年來，我國政府研發(fā)支出逐年增加，對基礎研究等領域的投資力度不斷加大，然而，目前我國依然存在科技對經(jīng)濟社會的支撐力不足等問題，科技研發(fā)投資關注的焦點應落在如何提高研發(fā)投資的使用效率。要總結(jié)出科技投入對經(jīng)濟支撐的定性和定量評價方法，科學評估科技投入對經(jīng)濟的影響作用。從科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)領域之間相互融合、科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境不斷完善等方面研究政府研發(fā)投資的使用效率問題十分關鍵。

5．3 鼓勵高?？蒲腥藛T與企業(yè)聯(lián)合進行科技攻關

我國企業(yè)參與基礎研究的途徑通常有兩個：一是直接投資基礎研究領域，包括組建企業(yè)實驗室以及與高等院校合作等；二是參與國家資助的基礎創(chuàng)新研究體系［11］。然而，在企業(yè)基礎研究總投入低下的現(xiàn)實情況下，企業(yè)參與基礎研究的效果較差，在創(chuàng)新驅(qū)動中的主體地位尚未確立。應鼓勵高?？蒲腥藛T與企業(yè)進行聯(lián)合科技攻關；在科研項目需求分析和立項階段，引入企業(yè)家參與，把企業(yè)家和產(chǎn)業(yè)界關心的問題轉(zhuǎn)化成技術研究的選題；建設企業(yè)和科研人員的融合網(wǎng)絡，使得企業(yè)真正成為科技創(chuàng)新的中堅力量。

5．4 加強科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國在科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科技監(jiān)督等領域依然存在“信息孤島”現(xiàn)象，各部門之間數(shù)據(jù)分散封閉、存在交叉重復，制約了科技創(chuàng)新活動的展開。著力開發(fā)超高性能計算等人工智能工具，在國家科技管理信息系統(tǒng)基礎上，建立國家層面的一站式研發(fā)數(shù)據(jù)平臺，該平臺的功能可定位為：集成科技創(chuàng)新活動信息、提供公共部門數(shù)據(jù)共享和服務、對新興行業(yè)和重點行業(yè)研發(fā)投資進行評估等。