組建“退役軍人事務(wù)部”是體制改革的重要舉措

陳欣新

第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定組建“退役軍人事務(wù)部”，實(shí)現(xiàn)退役軍人事務(wù)管理體制和機(jī)構(gòu)的整合，這既是退役軍人事務(wù)管理法治化的重要步驟，也是在總結(jié)中國歷史上相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及借鑒其他國家成功做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善退役軍人權(quán)益保障和落實(shí)總體國家安全觀的不可或缺的環(huán)節(jié)。

一、1949年以來退役軍人事務(wù)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史變遷

1949年中國共產(chǎn)黨建立新的全國政權(quán)以后，即在總結(jié)革命戰(zhàn)爭時期根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著手建立退役軍人事務(wù)管理體制和機(jī)構(gòu)。

1949年11月中央人民政府內(nèi)務(wù)部成立，負(fù)責(zé)烈、軍屬和革命殘廢軍人的優(yōu)待撫恤，退伍安置，烈士褒揚(yáng)追悼，烈士傳記編纂和事跡遺物的搜集保管，烈士紀(jì)念物的興建管理保護(hù)，優(yōu)軍優(yōu)撫事項(xiàng)。1950年6月30日《人民革命軍事委員會、政務(wù)院關(guān)于人民解放軍1950年的復(fù)員工作的決定》規(guī)定，中央人民政府人民軍事委員會與政務(wù)院共同組成“中央復(fù)員委員會”，領(lǐng)導(dǎo)并進(jìn)行全國復(fù)員工作。“中央復(fù)員委員會”統(tǒng)一處理復(fù)員人數(shù)、時間、回家生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)、地方歡迎安置等項(xiàng)問題，軍委副主席、政務(wù)院總理周恩來任“中央復(fù)員委員會”主任。各級地方政權(quán)也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。1951年12月為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中國人民解放軍的全軍專業(yè)建設(shè)工作，中央決定成立“中央專業(yè)建設(shè)委員會”，周恩來為主任?！度嗣窀锩娛挛瘑T會、政務(wù)院關(guān)于人民解放軍1952年回鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)人員處理辦法的決定》規(guī)定，各級政權(quán)都要設(shè)置轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會并明確規(guī)定了各級轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會的人員組成結(jié)構(gòu)。

1954年憲法頒布生效后，中央級軍政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，作為新組建的中央人民政府，國務(wù)院于1957年11月23日召開常務(wù)會議，決定撤銷“中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會”，其工作分別由解放軍總參謀部動員部和國務(wù)院內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)。

1966年”文化大革命“開始后軍隊(duì)復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)機(jī)制受到?jīng)_擊和破壞，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置制度一度被取消。1972年國務(wù)院決定由國家計(jì)委勞動局負(fù)責(zé)退職退休和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的安置工作。1975年1月復(fù)出的鄧小平同志主持中央和軍委日常工作后，批準(zhǔn)成立了國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組。1975年6月國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組召開第一次會議，決定設(shè)立作為辦事機(jī)構(gòu)的“國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組辦公室”，由中共中央組織部、解放軍總政治部、國家計(jì)委勞動局、國務(wù)院政工小組等部門委派的人員組成。

改革開放以后，1978年3月第五屆全國人民代表大會第一次會議決議設(shè)立民政部，負(fù)責(zé)優(yōu)撫、復(fù)退安置工作。1979年11月全國人事局長會議明確人事部門負(fù)責(zé)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的接收安置工作。1980年7月國務(wù)院決定將民政部政府機(jī)關(guān)人事局和國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組辦公室合并成立國家人事局，負(fù)責(zé)軍轉(zhuǎn)安置工作。1981年2月國務(wù)院退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組成立，辦公室設(shè)在民政部。1982年5月國務(wù)院設(shè)立“勞動人事部”，加掛國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組辦公室。1983年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于軍隊(duì)離休干部移交地方管理問題的通知》，規(guī)定“經(jīng)黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)，軍隊(duì)離休干部移交地方后由民政部門管理”。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立“人事部”，加掛國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組辦公室。同時確定由民政部負(fù)責(zé)優(yōu)撫安置、加強(qiáng)軍政軍民團(tuán)結(jié)工作。1991年6月國務(wù)院中央軍委發(fā)出通知，決定設(shè)立“全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，辦公室設(shè)在民政部。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立“人力資源和社會保障部”，加掛國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組辦公室。

通過對退役軍人管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史變遷過程的梳理不難發(fā)現(xiàn)，軍政分割、多頭管理、資源分散是長期形成的退役軍人管理體制的特征，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和資源相對短缺的時空條件下，這種體制可能具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力，但是隨著國家和社會的發(fā)展，越來越顯現(xiàn)出弊端。

二、原有“多龍治水”管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置不能適應(yīng)“新時代”的需要，必須進(jìn)行整合改革

“多龍治水”的管理體制雖然可以通過分散困難、分?jǐn)偣芾沓杀镜霓k法適應(yīng)資源短缺社會和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，避免出現(xiàn)“一損俱損”的最不利結(jié)果，但也存在諸多弊端。

首先，破壞了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下單一制國家結(jié)構(gòu)的退役軍人管理制度應(yīng)有的一致性。例如，改革前退役軍人管理保障由軍地多個部門負(fù)責(zé)。中央軍委政治工作部負(fù)責(zé)軍職（含）以上退休干部的服務(wù)和管理，中組部負(fù)責(zé)師職轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置，人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)正團(tuán)職（含）以下轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置。民政部負(fù)責(zé)的事務(wù)最多，包括正師及以下退休干部、退役士兵、復(fù)員干部、傷病殘軍人的接收安置；移交政府安置的軍隊(duì)離退休干部、無軍籍職工的服務(wù)管理；傷殘軍人、烈屬、犧牲病故軍人家屬、在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人、參戰(zhàn)退役人員、參加核試驗(yàn)退役人員等諸多群體在內(nèi)的撫恤優(yōu)待工作，以及管理大量的優(yōu)撫安置服務(wù)機(jī)構(gòu)，如優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院、烈士陵園、軍隊(duì)退休干部休養(yǎng)所、軍用飲食供應(yīng)站等。

這種按照身份歸口不同部門的管理模式，事實(shí)上造成各類退役軍人待遇的較大差異，極易導(dǎo)致不同退役軍人在退役后政治社會地位的反差，導(dǎo)致部分退役軍人心理嚴(yán)重不平衡，甚至產(chǎn)生抵觸情緒?？陀^上，由于不同部門職能不同，掌握的資源不同，帶來弱勢部門與強(qiáng)勢部門負(fù)責(zé)的對象保障水平差距大的問題。

其次，極易導(dǎo)致規(guī)則本位化，破壞制度信用和法律平等。退役軍人數(shù)量眾多，分布地區(qū)也差異巨大。有關(guān)部門在研究出臺政策時極易從本位出發(fā)，對自己部門負(fù)責(zé)的對象考慮得多，對其他部門負(fù)責(zé)的對象兼顧得少。同樣是退役軍人，由不同部門管理和提供服務(wù)，如果分配行業(yè)待遇嚴(yán)重不均，極易導(dǎo)致退役軍人相互攀比，造成多方面心理不平衡。此外退役軍人在部隊(duì)獲得的能力如因此在退役后無法發(fā)揮出來，不僅會造成社會人力資源的巨大浪費(fèi)，還極易引發(fā)一些社會和法律問題，甚至在某些地區(qū)和領(lǐng)域發(fā)生一些具有惡劣影響的群體性事件。因此需要通過改革建立科學(xué)管理機(jī)制、提高資源利用率，需要有關(guān)部門科學(xué)統(tǒng)籌，找到合理的教育途徑和解決辦法。

第三，在“多龍治水”的體制下，退役軍人事務(wù)管理工作缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的負(fù)責(zé)機(jī)制。例如國家設(shè)立軍轉(zhuǎn)安置領(lǐng)導(dǎo)小組，將不同系統(tǒng)的多個部門作為成員納入其中，本意是希望各方力量能夠利用各自的資源和管理權(quán)力，更好地為退役軍人服務(wù)以適應(yīng)退役軍人管理事務(wù)這一系統(tǒng)工程。但是這種領(lǐng)導(dǎo)體制客觀上也導(dǎo)致了軍轉(zhuǎn)安置工作小組缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，一定程度上削弱了對退役軍人管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的牽頭部門職權(quán)和資源有限，處于“小馬拉大車”的不利地位，重心不斷的變化，很容易造成體制和機(jī)構(gòu)具有臨時性、不確定性的錯覺，難以形成穩(wěn)定持續(xù)的力量，無法進(jìn)行持續(xù)性改革和攻堅(jiān)，使得退役軍人事務(wù)尤其是權(quán)益保障工作的質(zhì)量因?yàn)轶w制機(jī)構(gòu)的缺陷而無法得到保證。

第四，參與退役軍人事務(wù)管理的部門，都不是專業(yè)的退役軍人事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，也都不以此為主業(yè)，客觀上極易形成退役軍人事務(wù)邊緣化的結(jié)果。以管理退役軍人事務(wù)較多的民政部門為例，除承擔(dān)部分退役安置和優(yōu)撫工作外，還肩負(fù)專項(xiàng)社會行政事務(wù)管理、基層民主政治建設(shè)、社會救助與福利等多項(xiàng)職能，人力、物力、精力相對分散，不可能集中力量以做好退役軍人事務(wù)管理工作為主業(yè)。隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，與退役軍人權(quán)益保障相關(guān)的勞動就業(yè)、人事管理、社會保障、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域的體制機(jī)制也不斷進(jìn)行一系列深層次改革，現(xiàn)行的退役軍人權(quán)益保障尤其是安置組織領(lǐng)導(dǎo)模式與當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展程度相比，出現(xiàn)相當(dāng)程度的不適應(yīng)甚至脫節(jié)。

第五，退役軍人事務(wù)的多頭管理機(jī)制，造成任何部門都無法只憑借自己的職權(quán)落實(shí)制度保障，公權(quán)力服務(wù)成本大大提高。軍人撫恤由地方民政部門和軍隊(duì)政治部門共同負(fù)責(zé)，軍人優(yōu)待以政府和地方為主，社會福利則視不同情況分散在政府部門和用人單位，醫(yī)療保障并入到安置地或者安置單位的社會保障服務(wù)體系中。這種缺乏直接隸屬關(guān)系、多主體參與的現(xiàn)實(shí)情況，使得負(fù)責(zé)退役軍人事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)在幫助軍人享受各種保障和福利時，必須多方協(xié)調(diào)、四處“化緣”，工作效率不可能很高，同時也降低了退役軍人依照制度享受服務(wù)和福利的質(zhì)量。

三、改革后的退役軍人事務(wù)管理機(jī)制順應(yīng)新時代國家和社會發(fā)展的需要

第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將原屬民政部的退役軍人安置職責(zé)、人力資源和社會保障部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責(zé)全面整合，組建“退役軍人事務(wù)部”，作為國務(wù)院正部級組成部門，專門負(fù)責(zé)退役軍人事務(wù)的管理工作。

退役軍人事務(wù)部的主要職責(zé)是：擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實(shí)施，褒揚(yáng)彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻(xiàn)的精神風(fēng)范和價值導(dǎo)向，負(fù)責(zé)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤等，指導(dǎo)全國擁軍優(yōu)屬工作，負(fù)責(zé)烈士及退役軍人榮譽(yù)獎勵、軍人公墓維護(hù)以及紀(jì)念活動。

改革后的退役軍人事務(wù)管理體制，繼承了原有管理機(jī)制適應(yīng)國情的有效部分，同時借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，將原由行政部門和軍隊(duì)部門分工負(fù)責(zé)的退役軍人事務(wù)管理的職能，按照“合理精簡、適度整合、提升效能”的思路，成建制劃歸新組建的直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的退役軍人事務(wù)部，以利于統(tǒng)一規(guī)則、明確職責(zé)、形成合力。

軍人在部隊(duì)服役的期間畢竟在人生中是短暫的一段，必然會有現(xiàn)役的眼前之慮以及退役的后顧之憂，如何保證退役軍人享受應(yīng)有的尊重以及應(yīng)得的優(yōu)待，關(guān)乎國家安全與社會穩(wěn)定和軍人及其親屬的人權(quán)保障。組建退役軍人事務(wù)部，有利于在中央政府層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)統(tǒng)籌政策、優(yōu)化配置資源、整合機(jī)構(gòu)人員，徹底改變過去政出多門條件下，“一條規(guī)則，各自表述”以及“一種身份，天壤之別”的亂象。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員）