關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展背景下京冀對口幫扶的思考

孫晨

隨著脫貧攻堅和京津冀協(xié)同發(fā)展的不斷深入，京冀對口幫扶工作引起了社會各界越來越多的關(guān)注。十八大以來，黨中央從全面建成小康社會要求出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，并將其作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重點任務(wù)，作出了一系列重大部署和安排。北京市認(rèn)真貫徹落實中央精神，積極開展支援幫扶協(xié)作，為全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)積累了寶貴經(jīng)驗。2018年是貫徹十九大精神的開局之年，是實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，回顧并展望京冀對口幫扶工作，有利于促進京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有利于完善中國特色脫貧攻堅制度體系，有利于實現(xiàn)到2020年“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”的目標(biāo)。

一、京冀對口幫扶基本情況

（一）京冀對口幫扶的背景

2015年3月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，2015年4月30日，中共中央政治局召開會議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要指出，京津兩市的有關(guān)區(qū)縣與河北張承地區(qū)環(huán)京津貧困縣開展對口幫扶工作，通過建立工作機制，編制專項規(guī)劃，落實工作責(zé)任，重點幫助受幫扶貧困縣改善生產(chǎn)生活條件，提高基本公共服務(wù)水平。2016年10月，為深入貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》精神，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合印發(fā)《京津兩市對口幫扶河北省張承環(huán)京津相關(guān)地區(qū)工作方案》，明確了“提升基本公共服務(wù)水平，深化產(chǎn)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作，加強生態(tài)環(huán)保合作，推進干部人才培養(yǎng)交流”四項幫扶重點任務(wù)。

為貫徹落實中央精神，北京市先后制訂了《北京市對口幫扶河北省相關(guān)貧困地區(qū)工作實施方案》《北京市2017年對口幫扶河北省貧困地區(qū)重點工作安排》《北京市“十三五”時期支援幫扶協(xié)作和區(qū)域合作規(guī)劃》（以下簡稱“區(qū)域合作規(guī)劃”）等。其中，區(qū)域合作規(guī)劃明確“十三五”時期北京將安排幫扶資金35.68億元用于幫扶河北張（家口）、承（德）、保（定）發(fā)展，幫扶資金較“十二五”期間增加199.58%。

（二）京冀對口幫扶的主要內(nèi)容

北京市重點幫扶的地區(qū)是河北省張家口市、承德市和保定市。2016年以來，北京市共出資支持京冀對口幫扶項目186項，主要集中在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作、整村推進和教育領(lǐng)域，而生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療和生態(tài)領(lǐng)域的幫扶項目相對較少，值得特別關(guān)注的是經(jīng)貿(mào)合作類項目兩年來并沒有實施過。通過梳理發(fā)現(xiàn)，2016年以來的京冀對口幫扶項目呈現(xiàn)出以單向資金投入的產(chǎn)業(yè)合作幫扶為主，京津兩地間的產(chǎn)業(yè)合作和企業(yè)合作相對較少的態(tài)勢。

二、當(dāng)前京津?qū)趲头龅闹饕獑栴}

（一）幫扶項目落地困難

對口幫扶資金的使用存在“兩難”選擇。國家和保定市要求對口幫扶資金必須使用到貧困戶身上，通過往年的經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)扶貧能更好地發(fā)揮作用，但容易造成幫扶資金投入到企業(yè)后產(chǎn)生企業(yè)和貧困戶發(fā)生糾紛的現(xiàn)象，加之產(chǎn)業(yè)類項目企業(yè)作為申報主體申報手續(xù)較多，能申報的資金較少，要承擔(dān)的風(fēng)險較大，造成許多企業(yè)并不愿意使用幫扶資金帶動貧困戶脫貧，很多縣在權(quán)衡之后，將大部分幫扶資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類的項目中，這類項目不易產(chǎn)生糾紛也能惠及貧困戶，卻沒有產(chǎn)業(yè)扶貧項目的效果明顯。同時，此類項目的申報主體以政府部門為主，村委會和鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌項目設(shè)計、投資估算、繪制工程圖等難度較大，給項目評估和審核帶來較大困難。

（二）幫扶模式相對簡單

個別地區(qū)存在農(nóng)村貧困化“孤島效應(yīng)”。目前，河北省個別縣對我國其他地區(qū)扶貧經(jīng)驗缺乏了解，對于國家層面認(rèn)可的“互聯(lián)網(wǎng)+生活性服務(wù)業(yè)”和“飛地經(jīng)濟”①模式等新生扶貧方式不太了解。同時，存在一些產(chǎn)業(yè)類項目缺少科技支撐，容易被不明來歷的專家和廠家騙走資金的問題。另外，有些貧困地區(qū)仍然存在著“孤島效應(yīng)”，盡管河北省貧困、人口與生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)（PPE）得到一定緩解，但個別貧困地區(qū)與外界的信息、人員交流還是很少，依舊處于封閉或半封閉狀態(tài)。

（三）缺乏“造血”能力

“造血”能力不足“輸血”效果較差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)個別縣存在為了花掉幫扶資金盲目上項目，申報產(chǎn)業(yè)類項目同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至存在相互競爭關(guān)系，且缺乏推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展思路的現(xiàn)象。

（四）區(qū)域協(xié)同有待增強

政府間協(xié)同和市場協(xié)同具備較大潛力。目前，京冀對口幫扶以單向資金投入的產(chǎn)業(yè)合作幫扶和提升公共服務(wù)能力類項目為主，信息共享與平臺建設(shè)相對滯后，政策協(xié)調(diào)與激勵有待逐步完善，經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展?jié)摿^大，貧困地區(qū)比較優(yōu)勢有待進一步挖掘。

三、區(qū)域協(xié)同與對口幫扶發(fā)展趨勢

京津冀協(xié)同發(fā)展已成為京津冀三地促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

（一）逐步完善跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制

建立多層次網(wǎng)絡(luò)交流平臺逐步完善利益機制。近年來，國家層面的跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和地方政府層面的跨行政區(qū)協(xié)商平臺已逐步建立，并取得了一定成效。同時，珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)已建立了大量包括政府、學(xué)者、企業(yè)、行業(yè)組織等在內(nèi)的多層次網(wǎng)絡(luò)交流平臺，這些多層次網(wǎng)絡(luò)交流平臺正在上述區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、脫貧攻堅和利益協(xié)調(diào)工作中起到越來越大的作用。

（二）“飛地經(jīng)濟”模式正逐步興起

“飛地經(jīng)濟”模式在應(yīng)用實踐中已取得較好成效。2017年5月，國家發(fā)改委《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，一些地方政府積極創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”合作機制取得了較好的成效，深圳與汕尾合建的“深汕合作區(qū)”就是典型的成功案例。該模式能有效發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，強化資源集約節(jié)約利用，提升市場化運作水平，完善發(fā)展成果分享機制，加快統(tǒng)一市場建設(shè)，促進要素自由有序流動，推動相關(guān)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”開啟扶貧新模式

互聯(lián)網(wǎng)與扶貧工作深度融合激活地區(qū)發(fā)展活力。2016年以來，我國政府不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧新模式，通過激發(fā)貧困戶學(xué)習(xí)和創(chuàng)業(yè)熱情，在部分地區(qū)實現(xiàn)了扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”還通過與三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將科教農(nóng)技、電子商務(wù)、物流快遞等多方面服務(wù)帶入貧困地區(qū)，在帶動貧困群眾脫貧致富的同時，更激活了發(fā)展滯后地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，幫助貧困地區(qū)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

四、增強京津?qū)趲头龀尚У慕ㄗh

京冀兩地存在較明顯的優(yōu)勢互補，借助中央資源優(yōu)勢打造國內(nèi)超一流決策咨詢服務(wù)智庫體系，為貧困地區(qū)發(fā)展出謀劃策，幫助河北省發(fā)展滯后地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升，助力京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進。

（一）加快完善體制機制深化區(qū)域協(xié)同

完善京冀對口幫扶工作機制，推進治理協(xié)同和市場協(xié)同不斷深化。京冀兩地可進一步強化與國家層面扶貧政策對接工作，逐步完善政策協(xié)調(diào)與政策激勵，強化對口幫扶政策的系統(tǒng)性和完整性，健全產(chǎn)業(yè)類對口幫扶項目審批、管理和激勵機制，進一步加強項目庫建設(shè)，完善對口幫扶工作機制。未來，京津冀地區(qū)可通過建立包括政府、學(xué)者、企業(yè)、行業(yè)組織等在內(nèi)的多層次網(wǎng)絡(luò)交流平臺，幫助發(fā)展滯后地區(qū)制訂發(fā)展規(guī)劃，謀劃發(fā)展藍(lán)圖，加強與北京的信息、人員和技術(shù)等方面交流，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，強化貧困地區(qū)“造血”能力。

（二）不斷創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”對口幫扶模式

積極探索各類“飛地經(jīng)濟”合作，發(fā)揮比較優(yōu)勢助力京津冀協(xié)同發(fā)展。隨著北京市“疏解整治促提升”專項行動的進一步深化和河北省燕山—太行山集中連片特困區(qū)脫貧攻堅難度不斷加大，京冀兩地急需按照“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則，強化政府層面和企業(yè)層面的“飛地經(jīng)濟”合作，積極發(fā)揮市場機制，探索互惠互利的合作模式，鼓勵合作方以資金、技術(shù)成果、品牌、管理等多種形式參與合作，充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，提升市場化運作水平，完善發(fā)展成果分享機制，促進要素自由有序流動，推動京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展。

（三）借助中央優(yōu)質(zhì)資源發(fā)揮首都優(yōu)勢

借助中央政府各類優(yōu)質(zhì)資源，全力打造國內(nèi)一流高端咨詢和智庫體系。北京作為我國首都，集中了中央政府大量各類優(yōu)質(zhì)資源，特別是從事區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)工作相關(guān)的研究人員和政府工作人員。北京市可聘請上述領(lǐng)域?qū)＜液统Ｄ陱氖孪嚓P(guān)領(lǐng)域政策制訂工作的政府工作人員，作為外聘專家參與京冀對口幫扶等區(qū)域相關(guān)工作，為北京和京津冀的發(fā)展出謀劃策，并在不違反相關(guān)政策的前提下聘請上述領(lǐng)域退休人員作為特聘專家參與相關(guān)智庫建設(shè)和運營，全力打造國內(nèi)超一流決策咨詢服務(wù)智庫體系。

（四）充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”積極引導(dǎo)社會參與

創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”助力扶貧攻堅，凝聚全國各方力量引導(dǎo)全社會廣泛參與。京冀兩地政府應(yīng)發(fā)揮政府投入主體的主導(dǎo)作用，建立健全激勵機制吸引社會資本廣泛參與脫貧攻堅，充分發(fā)揮政府和社會兩方面力量，打造全社會廣泛參與脫貧攻堅的新格局。下一階段，京冀兩地政府可創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”對口幫扶模式，以北京市補充公共服務(wù)及便民生活服務(wù)設(shè)施為契機，結(jié)合訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對接、“速遞易”快遞箱模式和社區(qū)居民新需求對接互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)，進一步打通對口幫扶地區(qū)與北京的聯(lián)系。同時，京津冀三地還可借助市場已有的大型電子商務(wù)平臺搭建京津冀口對幫扶供需交流窗口，開展農(nóng)產(chǎn)品眾籌和項目眾籌等方式的扶貧開發(fā)，強化對口幫扶地區(qū)與北京和天津之間的信息、物資和人員等要素的雙向聯(lián)系，在互利共贏的前提下引導(dǎo)全社會廣泛參與扶貧攻堅，從而幫助被幫扶地區(qū)盡早實現(xiàn)脫貧致富的愿望。

注：

①飛地經(jīng)濟：在經(jīng)濟發(fā)展過程中，兩個互相獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等合作機制進行跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。

（作者單位：北京北咨城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司）