對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的若干思考

賀來喜

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作自2006年實施以來，在緩解土地資源保障壓力、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局、提高土地節(jié)約集約利用水平等方面發(fā)揮了積極作用。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質量、節(jié)約集約利用建設用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。作為一項制度創(chuàng)新，政策實施中也產生了諸如損害農民利益、擅自擴大試點范圍、耕地總體質量降低等問題?？偨Y政策實施的經驗，分析其存在的問題，有利于制度的不斷完善，有利于在更大范圍內穩(wěn)妥推廣，對于促進耕地保護、提高節(jié)約集約用地水平、促進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展具有重大意義。

一、政策實施的效果

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤可以有效解決土地供需矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，促進土地節(jié)約集約利用，是嚴格保護耕地、提高節(jié)約集約用地水平的有效手段。政策的實施不僅可以改善農村環(huán)境，提高農民生產生活條件，還可以盤活農村存量建設用地，促進城鄉(xiāng)用地布局更趨合理，促進土地資源的集約高效和可持續(xù)利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農村建設。

（一）城鄉(xiāng)建設用地布局更加合理，土地集約節(jié)約利用程度提高

經濟的發(fā)展離不開土地資源的支持，土地資源的有限性要求在發(fā)展經濟的同時必須實現(xiàn)節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤創(chuàng)造性地將城鄉(xiāng)建設用地增減關聯(lián)起來，通過廢棄農村居民點的開發(fā)整理，大量農村閑置建設用地變?yōu)榭筛N耕地，土地資源更趨集中，為規(guī)模經營和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)造了條件。被拆遷農民集中安置在交通、電力、衛(wèi)生、教育等配套相對更加完善、更適合居住的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)集聚效應增強，土地利用效率提高，城鄉(xiāng)建設用地布局更加合理。

（二）農民土地資產盤活，生產生活條件改善

拆舊地塊上閑置廢棄的房屋基本不能帶來收益，在法律約束下，農村宅基地也無法自由交易，即使私下交易，所獲取的收益也非常有限，并且不能得到法律保護。拆舊地塊拆遷復墾后，農民得到房屋拆遷補償，補償標準由于隱含了建設用地指標價值，要高于原拆遷地塊及房屋自然價值。拆遷復墾及整理后的耕地也可以產生農業(yè)產出，獲得耕地政策性補貼。建新區(qū)在交通、電力、衛(wèi)生、教育等各方面的配套大大提升，拆遷農戶的居住環(huán)境也有極大改善。

（三）建設用地指標壓力得到緩解

城市建設用地緊張而農村宅基地閑置情況日趨嚴重，通過增減掛鉤項目區(qū)的實施，拆舊區(qū)獲得的建設用地指標，可以有效緩解城市發(fā)展面臨的建設用地指標壓力，為城鎮(zhèn)建設提供了用地保障。

（四）充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設資金

增減掛鉤建設用地指標可以進行交易，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出讓增減掛鉤建設用地指標后，扣除拆遷補償、安置及復墾成本后，仍能留下一部分收益，可用于今后產業(yè)發(fā)展和公共基礎設施建設，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設籌集了可觀的資金。據統(tǒng)計，僅從2016年2月至2017年6月底，全國有13個省份開展增減掛鉤節(jié)余指標流轉交易，流轉收益達335億元。2016年以來，河南省以增減掛鉤節(jié)余指標流轉為基礎開展了宅基地復墾券交易，截至2017年第二季度，通過網上競拍、現(xiàn)場搖號、熔斷成交等方式，累計實現(xiàn)宅基地復墾券交易2.58萬畝，交易金額50億元。增減掛鉤政策實施為扶貧攻堅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設提供了有力的資金支持。

二、政策執(zhí)行中存在的問題

（一）違背農民意愿，損害農民利益

部分地區(qū)未充分維護農民的參與權利，違背農民意愿，大拆大建，圈占農村集體土地，農民被迫住進高樓，生產生活便利性降低，生活成本增高，損害了農民利益。部分地區(qū)給農民的補償標準偏低，而且未按政策所要求將掛鉤所產生的收益主要用于農業(yè)和農村發(fā)展。

（二）擅自擴大試點范圍及掛鉤周轉指標規(guī)模

部分地區(qū)出于經濟利益考慮，片面追求城鎮(zhèn)建設用地指標的增加，擅自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規(guī)模，存在建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，擾亂了掛鉤政策執(zhí)行秩序。

（三）項目區(qū)選擇缺乏科學論證

增減掛鉤項目區(qū)的選擇應經過科學論證，綜合自然條件、交通條件、區(qū)位條件、土地利用現(xiàn)狀等條件，充分尊重農民意愿，多方面建立評價體系，科學選擇。部分地區(qū)將經濟利益作為唯一考慮因素，項目區(qū)選擇缺乏科學論證，違背農民意愿，造成土地利用結構優(yōu)化不明顯、農民滿意度低、項目后期實施困難。

（四）耕地質量總體水平降低

建新區(qū)往往占用城鎮(zhèn)周邊質量等級較高的耕地，而農民宅基地復墾為耕地后，短期內質量很難達到被占用耕地的質量，一般需要經過一個較長的“熟化期”，隨著土地肥力不斷提高，其糧食生產力才能達到正常水平。從單個項目區(qū)實施的情況來看，雖然做到了耕地數(shù)量不減少，但在短時間內無法做到耕地質量不降低。

（五）農民喪失土地未來增值收益分配權利

增減掛鉤政策實施的結果之一是農民失去建設用地使用權，該權利隨著經濟社會的發(fā)展必將帶來收益的增加，農民失去該項權利，相應也失去了未來增值收益的分配權利，該項增值收益的喪失往往不能在拆遷補償安置中得到相應合理補償。

（六）指標出讓收益支出管理需加強

以增減掛鉤節(jié)余指標價格20萬元/畝計算，除去拆舊復墾、改善農民居住條件投入成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍會有較大的節(jié)余指標收益。但指標收益具體用于被拆遷安置農戶及農村建設的資金比例、使用方式、使用時間，現(xiàn)有政策均未明確要求，無法保證指標收益全部合理地用于農村發(fā)展和農民生活改善。

三、問題分析

以上存在的問題可以分兩類：一類是增減掛鉤試點過程中出現(xiàn)的突破試點規(guī)范性要求而產生的問題；另一類則是出于追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、片面追求土地級差收益等目的，違背國家有關法律和政策，以“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”名義，隨意進行城鄉(xiāng)之間的“土地置換”的問題。對于這兩類問題，必須進行客觀分析、區(qū)別對待。前者是增減掛鉤政策在試點和執(zhí)行中產生的問題，需加以糾正和規(guī)范，而后者則屬于一些地方的違法違規(guī)行為，需依法查處，與增減掛鉤政策本身無關。

四、建議

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益復雜，必須嚴格規(guī)范，加強監(jiān)管。要始終把尊重農民意愿和維護農民合法權益作為出發(fā)點和落腳點， 切實維護農民的主體地位，充分保障農民的知情權、參與權、收益權，政府不能替民做主，要積極引導，讓農民在享受充分的知情權條件下，自主決策，讓人民群眾成為政策的理解者、擁護者、受益者。掛鉤規(guī)模應嚴格確定程序，充分結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平，因地制宜，做到適度安排、適時安排，明確控制范圍，避免大拆大建，避免盲目超前建設。項目區(qū)設置要遵循科學規(guī)律，充分結合農業(yè)、規(guī)劃等有關部門意見，避免決策盲目，增強項目區(qū)設置的合理性。在建新區(qū)建設過程中，要將耕地耕作層土壤進行剝離，就近用于新開墾耕地，保證新開墾耕地質量不降低。要堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，從推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進城市化發(fā)展和新農村建設出發(fā)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地合理布局及土地資源的節(jié)約集約利用。

（作者單位：河南省征地儲備中心）