農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的關(guān)鍵問題及解決途徑

易湘生，裴志遠(yuǎn)，趙 虎，郭 琳，胡華浪

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的關(guān)鍵問題及解決途徑

易湘生，裴志遠(yuǎn)※，趙 虎，郭 琳，胡華浪

（1. 農(nóng)業(yè)部耕地利用遙感重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100125；2. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院農(nóng)業(yè)資源監(jiān)測(cè)站，北京 100125）

為準(zhǔn)確使用NY/T 2538-2014、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，針對(duì)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼中存在的縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼編制、發(fā)包方編碼、承包方編碼、特殊區(qū)域編碼等關(guān)鍵問題，采用文案調(diào)查法和實(shí)地調(diào)查法進(jìn)行深入剖析，并給出了問題的解決途徑。結(jié)果表明：1）縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼應(yīng)以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來進(jìn)行編碼，并采用民政部公布的行政區(qū)劃代碼；2）發(fā)包方應(yīng)按照農(nóng)村土地所有關(guān)系進(jìn)行編碼，并且發(fā)包方編碼在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定；3）承包方應(yīng)視為權(quán)利人來進(jìn)行編碼，其編碼取決于是否與發(fā)包方簽訂承包合同；4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼與特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理方式無關(guān)，應(yīng)按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行編碼。通過剖析上述關(guān)鍵問題，研究可進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)NY/T 2538-2014在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中的規(guī)范應(yīng)用。

土地利用；農(nóng)村地區(qū)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素；行政區(qū)劃；發(fā)包方；承包方；特殊區(qū)域

0 引 言

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是中國農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石[1]。為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，2013年中央1號(hào)文件提出用5a時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)全新的工作，政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高、區(qū)域差異大[2]，為把這項(xiàng)工作做細(xì)、做實(shí)，不僅需要完善、配套的政策法規(guī)，還需要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，包括發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證和登記簿等眾多要素，這些要素構(gòu)成了權(quán)利主體、客體和內(nèi)容3個(gè)方面[3]。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼不僅是開展農(nóng)村土地承包管理信息化的基礎(chǔ)性工作[4]，而且對(duì)規(guī)范確權(quán)登記工作、構(gòu)建統(tǒng)一登記制度和促進(jìn)管理信息化建設(shè)具有重要意義[5]。

為高效經(jīng)營(yíng)和管理農(nóng)村土地，國內(nèi)不少學(xué)者就“地塊”或“宗地”的編碼設(shè)計(jì)開展了相關(guān)研究[6-15]，國土和測(cè)繪部門也出臺(tái)了關(guān)于“地塊”或“宗地”編碼的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[16-19]，上海市還對(duì)承包方、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證等進(jìn)行了編碼設(shè)計(jì)[20]。在國外，盡管土地以私有制為主，也有一些學(xué)者針對(duì)土地編碼進(jìn)行了探索[21-23]。在系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外有關(guān)編碼的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部組織有關(guān)專家編制了農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》（NY/T 2538-2014）[24]。NY/T 2538-2014自2014年3月1日實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作、促進(jìn)土地承包管理信息化建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)行政主管部門管理效率發(fā)揮了極其重要的作用[4]。但是，受研究領(lǐng)域、分析角度、專業(yè)知識(shí)等因素影響，不同領(lǐng)域的學(xué)者和不同層次的農(nóng)經(jīng)人員對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼仍存在不同的認(rèn)識(shí)和理解。此外，由于某些政策邊界模糊，加上缺乏相關(guān)法規(guī)的權(quán)威釋義，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作過程中，某些地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼運(yùn)用還存在眾多困惑，例如：行政區(qū)劃以什么時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼？村民委員會(huì)代為發(fā)包時(shí)，發(fā)包方該怎樣編碼？農(nóng)戶二輪土地承包結(jié)束后發(fā)生分戶或合戶，承包方該如何編碼？開發(fā)區(qū)、飛地等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素該怎樣編碼？等。上述有關(guān)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼不同的認(rèn)識(shí)和困惑，無論是對(duì)正在進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，還是對(duì)于今后的農(nóng)村土地承包管理都極為不利。

因此，根據(jù)在全國各地調(diào)研中了解的實(shí)際情況和地方反映的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼問題，本文對(duì)各類編碼問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，剖析了當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的若干關(guān)鍵問題，并給出了問題的解決途徑。研究以期深化對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)NY/T 2538-2014在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中的規(guī)范應(yīng)用和管理。

1 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》（NY/T 2538-2014）概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則均由代碼結(jié)構(gòu)、編碼方法和賦碼規(guī)則3部分組成。

1.1 代碼結(jié)構(gòu)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)各要素代碼結(jié)構(gòu)如圖1所示，其中：發(fā)包方代碼由四段14位阿拉伯?dāng)?shù)字構(gòu)成，承包方代碼由兩段18位阿拉伯?dāng)?shù)字組成，承包地塊代碼由兩段19位阿拉伯?dāng)?shù)字組成，承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證（登記簿）代碼結(jié)構(gòu)一致，均由兩段19位阿拉伯?dāng)?shù)字（字母）組成。

1.2 編碼方法

發(fā)包方代碼結(jié)構(gòu)由縣級(jí)段、鄉(xiāng)級(jí)段、村級(jí)段和組級(jí)段構(gòu)成。承包方和承包地塊的編碼規(guī)則以發(fā)包方編碼規(guī)則為基礎(chǔ)，第一段均為發(fā)包方代碼，第二段分別為4位系列順序碼和5位順序碼。承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證（登記簿）編碼規(guī)則以承包方編碼規(guī)則為基礎(chǔ)，第一段為承包方代碼，第二段為土地承包方式代碼，用1位英文字母表示。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素代碼結(jié)構(gòu)

1.3 賦碼規(guī)則

發(fā)包方代碼結(jié)構(gòu)中的各段代碼通過組合反映發(fā)包方的不同類型（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或者村民委員會(huì)）。承包方代碼結(jié)構(gòu)中的系列順序碼反映承包方的不同類型（農(nóng)戶、單位或者個(gè)人）。承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證（登記簿）代碼結(jié)構(gòu)中的第二段反映不同的承包方式，即：采用“J”表示家庭承包，采用“Q”表示其他方式承包。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的關(guān)鍵問題及解決途徑

NY/T 2538-2014從權(quán)利構(gòu)成要素出發(fā)，將發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證和登記簿作為編碼對(duì)象，構(gòu)成一個(gè)完整的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼體系。但是，根據(jù)作者文案調(diào)查和在全國各地調(diào)研中了解的實(shí)際情況和梳理地方反映的各類農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼問題，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼應(yīng)著重注意以下關(guān)鍵問題。

2.1 縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼編制問題

行政區(qū)劃代碼標(biāo)準(zhǔn)是支持中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，它在各大行業(yè)部門廣泛使用[25]。為便于農(nóng)村土地承包信息管理和共享，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼引入行政區(qū)劃代碼作為基礎(chǔ)，符合國家行政管理原則，具有單一性、易識(shí)別、易擴(kuò)展、簡(jiǎn)單適用的特點(diǎn)，便于農(nóng)村土地承包信息的共享[4]。但是，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作過程中，不少地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼中縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼仍存在一些困惑。

1）編碼時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題。2015年，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號(hào)），要求各地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬。為此，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作過程中，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員將工作要求與編碼本身關(guān)聯(lián)起來了，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼中縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼是以目前承包地確權(quán)工作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)還是以上輪農(nóng)村土地承包為時(shí)間節(jié)點(diǎn)存在困惑。實(shí)際上，NY/T 2538-2014是專門為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作而制定的3個(gè)農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之一。針對(duì)上述困惑，一方面，NY/T 2538-2014雖然沒有明確縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼的具體時(shí)點(diǎn)，但NY/T 2538-2014在規(guī)范性引用文件中已注明“凡是不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改單）適用于本文件”。另一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260和GB/T 10114的最新版本分別是2007年和2003年頒布實(shí)施，若按上輪承包時(shí)的情況對(duì)縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼進(jìn)行編碼，只能沿用更老的行政區(qū)劃編碼標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 2260-1988、GB/T 10114-1988），顯然這不現(xiàn)實(shí)也沒有必要。因此，關(guān)于編碼時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題，其解決途徑是發(fā)包方代碼結(jié)構(gòu)中的縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼均以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來進(jìn)行編碼。

2）現(xiàn)有代碼采用問題。一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260的最新版本是2007年頒布實(shí)施的，自2007年到現(xiàn)在，中國一些地區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃發(fā)生了調(diào)整，這些發(fā)生調(diào)整的縣級(jí)行政區(qū)劃代碼在GB/T 2260沒有體現(xiàn)。另一方面，NY/T 2538-2014引用的GB/T 10114只給出了縣級(jí)以下行政區(qū)劃代碼的編制規(guī)則，并沒有給出具體的縣級(jí)以下行政區(qū)劃代碼表，其代碼由各地方自行組織編碼[26]。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證過程中，不少地區(qū)就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼采取了不同部門提供的編碼，例如：民政部門提供的代碼、國土部門提供的代碼、統(tǒng)計(jì)部門提供的《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分代碼》等。針對(duì)上述問題，從理論上來看，NY/T 2538-2014也只給出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素的編碼規(guī)則，只要符合NY/T 2538-2014中的編碼規(guī)則，各部門提供的代碼都可用于縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼中。但是，民政部門是中國行政區(qū)劃管理的主管部門，其行政區(qū)劃資料權(quán)威性和現(xiàn)勢(shì)性最強(qiáng)，國土、統(tǒng)計(jì)等部門的縣級(jí)行政區(qū)劃代碼主要是引用民政部門的編碼，縣級(jí)以下行政區(qū)劃代碼主要是為方便各自業(yè)務(wù)管理需要而設(shè)立。因此，考慮到數(shù)據(jù)共享和管理，在2007年以來縣級(jí)行政區(qū)發(fā)生調(diào)整的地區(qū)，關(guān)于現(xiàn)有代碼采用問題，其解決途徑是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼中的縣級(jí)段代碼可采用國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)GB/T2260-2007《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》國家標(biāo)準(zhǔn)第1號(hào)修改單[27]，也可通過查詢?nèi)珖h級(jí)以上行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)[28]，采用民政部最新公布的縣級(jí)行政區(qū)劃代碼[29]。

2.2 發(fā)包方編碼問題

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)各要素之間的相互關(guān)系[4]，承包地塊和承包方均以發(fā)包方為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一編碼。發(fā)包方編碼本身比較簡(jiǎn)單、直觀[5]，它在理解上并不存在什么困難。但是，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作過程中，不少地區(qū)對(duì)發(fā)包方編碼仍存在一些疑惑，在具體運(yùn)用中尚存在一些不規(guī)范之處。

1）發(fā)包方界定引起的編碼問題。由于發(fā)包方有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組3種類型，每種發(fā)包方類型的賦碼規(guī)則是不同的。為此，作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其他要素編碼的基礎(chǔ)，發(fā)包方的界定對(duì)發(fā)包方編碼以及其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼有著至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)實(shí)中，有很多歸村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)村土地，按規(guī)定應(yīng)由村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包，但是該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組不具備發(fā)包條件或者發(fā)包不方便（例如：村民小組沒有自己的印章），現(xiàn)實(shí)中由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代為發(fā)包。在這種情況下，發(fā)包方應(yīng)界定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，還是應(yīng)為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組？不同學(xué)者、農(nóng)經(jīng)人員、村組干部和公司技術(shù)人員均持有不同的看法，在現(xiàn)實(shí)中還存在一些爭(zhēng)議。針對(duì)上述不同看法，根據(jù)中國有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地按照“誰所有，誰發(fā)包”的原則進(jìn)行發(fā)包，國家所有的土地按照“誰使用，誰發(fā)包”的原則進(jìn)行發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代為發(fā)包只是一種代理行為，它們并不是真正意義上的發(fā)包方?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》（NY/T 2537-2014）[30]根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)發(fā)包方的確定也進(jìn)行了明確規(guī)定。因此，關(guān)于因發(fā)包方界定所引起的編碼問題，其解決途徑是從土地權(quán)屬關(guān)系和穩(wěn)定性角度出發(fā)，當(dāng)農(nóng)村土地依法屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組所有，但由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代為發(fā)包的，發(fā)包方應(yīng)按照村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組進(jìn)行編碼。

2）發(fā)包方編碼穩(wěn)定性問題。發(fā)包方編碼是其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的基礎(chǔ)，其穩(wěn)定性是需要考慮的重要方面。在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)有土地承包合同生效后，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整、村組調(diào)整、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生分立或合并等情況下的發(fā)包方編碼把握不準(zhǔn)。事實(shí)上，NY/T 2538-2014規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方編碼保持穩(wěn)定，不隨發(fā)包方外在屬性（例如：名稱、承辦人等）變化、行政區(qū)劃調(diào)整、村組調(diào)整、合并而變化”。究其原因，由于農(nóng)村土地的發(fā)包方并不是某個(gè)人，而是一個(gè)集體，由若干農(nóng)戶組成。除非發(fā)生大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等導(dǎo)致發(fā)包方消亡外，發(fā)包方始終是存在的，它不隨發(fā)包方的外在屬性而變化，例如：發(fā)包方名稱由原來的生產(chǎn)隊(duì)改為村民小組、承辦人由原來的張××變?yōu)楝F(xiàn)在的李××等等。此外，現(xiàn)有土地承包合同生效后，部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生了分立或合并，根據(jù)NY/T 2537-2014中的6.1.3部分，“承包合同生效后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生分立或者合并的，發(fā)包方名稱確定為分立或者合并前的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱，同時(shí)在附錄A‘調(diào)查記事’欄注明分立或者合并后的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱?！币虼?，關(guān)于發(fā)包方編碼穩(wěn)定性問題，其解決途徑是土地承包合同生效后，即使是行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整、村組調(diào)整、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生分立或合并等，發(fā)包方編碼在承包期內(nèi)始終保持穩(wěn)定。

2.3 承包方編碼問題

承包方是指依法承包農(nóng)村土地的農(nóng)戶、個(gè)人或者單位。與發(fā)包方編碼類似，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作過程中，承包方編碼方面的問題主要反映在以下2個(gè)方面。

1）承包方界定引起的編碼問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十五條、第四十七條和第四十八條，承包方有農(nóng)戶、個(gè)人或者單位3種類型，其中：農(nóng)戶是以家庭方式承包的，它是承包方的主體，單位或者個(gè)人是以其他方式承包的，它們是承包方的重要組成部分。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，確定好承包方的類型是開展承包方編碼的關(guān)鍵?，F(xiàn)實(shí)中，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員對(duì)承包方本身的界定在理解上存在差異，使得承包方編碼使用不規(guī)范。針對(duì)承包方的界定問題，其解決途徑是如果某人（或某單位）以其他方式承包農(nóng)村土地，該人（或單位）與發(fā)包方簽訂多份承包合同，由于其承包的內(nèi)容、期限等不同，他們作為不同的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人，應(yīng)視為不同的承包方，應(yīng)根據(jù)NY/T 2538-2014在不同的發(fā)包方下分別進(jìn)行編碼。

2）承包方編碼穩(wěn)定性問題。與發(fā)包方編碼相比，承包方的穩(wěn)定性相對(duì)要弱一些，特別是個(gè)人或者單位以其他方式承包時(shí)，其變動(dòng)性相對(duì)較大，特別是二輪土地承包后，農(nóng)戶發(fā)生了分戶、合戶的情況，部分地區(qū)對(duì)承包方如何編碼仍存在困惑。事實(shí)上，NY/T 2538-2014規(guī)定了承包期內(nèi)承包方編碼不變、續(xù)編和作廢3種情況，在很大程度上保證了承包方編碼的穩(wěn)定性。承包方編碼變動(dòng)主要體現(xiàn)在農(nóng)戶家庭分戶和合戶情況。實(shí)際上，當(dāng)一戶分立為多戶時(shí)，如果分立出來的戶與發(fā)包方簽訂承包合同，那么他們作為新增的承包方，在原承包方代碼最大順序號(hào)后續(xù)編；原分立前的戶，如果還有土地承包，那么只需變更承包合同即可，其承包方編碼保持不變，如果其已沒有土地承包，那么原分立前的戶相當(dāng)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失，原分立前的戶代碼作廢，作廢代碼不應(yīng)再賦予其他承包方。當(dāng)多戶合并為一戶時(shí)，如果合并后的戶與發(fā)包方簽訂承包合同，合并后的戶作為新的承包方，在原承包方代碼最大順序號(hào)后續(xù)編；原合并前的戶，如果還有土地承包，那么只需變更承包合同即可，其承包方編碼保持不變，如果其已沒有土地承包，那么原合并前的戶相當(dāng)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失，該承包方代碼作廢，作廢代碼不應(yīng)再賦予其他承包方。因此，關(guān)于承包方編碼穩(wěn)定性問題，其解決途徑是不論分戶還是合戶，取決于分戶或合戶后是否與發(fā)包方簽訂承包合同，如果不重新簽訂承包合同，而只是變更原承包合同的話，其編碼不變；如果重新簽訂承包合同，其編碼在原承包方編碼最大順序號(hào)后續(xù)編。

2.4 特殊區(qū)域編碼問題

受中國歷史原因、特殊管理需要等原因，中國存在一些特殊的區(qū)域（例如：開發(fā)區(qū)、飛地等）。由于地理位置、管理制度等獨(dú)特性，各地對(duì)這些特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼存在不同的看法，其中：對(duì)開發(fā)區(qū)和飛地2類特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼倍受廣大農(nóng)經(jīng)人員關(guān)注。

1）開發(fā)區(qū)涉及的編碼問題。開發(fā)區(qū)是指由中央或地方政府批準(zhǔn)，在特定規(guī)劃區(qū)內(nèi)特別劃定區(qū)段，實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策和管理體制，圍繞特定產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，集中規(guī)劃建設(shè)的各種類型的特殊區(qū)域。近年來，為帶動(dòng)本行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國務(wù)院及各級(jí)政府劃定了各類的開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）。不少開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)土地尚未完全征用，仍存在部分農(nóng)戶的承包地。盡管各種開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域享有自己的行政級(jí)別，但它們并不是實(shí)際的行政區(qū)劃，目前也沒有統(tǒng)一的行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼問題，其解決途徑是應(yīng)繞開開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）本身，按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素之間的內(nèi)在關(guān)系，在所屬行政區(qū)、行政村、村民小組內(nèi)依次進(jìn)行編碼。由于編碼本身只是給予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素唯一標(biāo)識(shí)，并不影響開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理。

2）飛地涉及的編碼問題。根據(jù)《土地基本術(shù)語》（GB/ T19231-2003），飛地是指一個(gè)土地權(quán)屬單位的宗地中，與其宗地主體相分離、孤立地坐落于其他土地權(quán)屬單位范圍內(nèi)的零散宗地圖斑。飛地作為中國一種特殊的人文地理現(xiàn)象，不管其飛多遠(yuǎn)，它必定屬于某個(gè)土地權(quán)屬單位?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條已明確，農(nóng)村集體所有的土地按照“誰所有，誰發(fā)包”的原則進(jìn)行發(fā)包，國家所有的土地按照“誰使用，誰發(fā)包”的原則進(jìn)行發(fā)包?？梢姡w地內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼反映的是發(fā)包方與承包地塊等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素之間的關(guān)系，實(shí)際上與飛地本身無關(guān)。因此，關(guān)于飛地涉及的編碼問題，其解決途徑是飛地內(nèi)的發(fā)包方和其它農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素可按照其所屬關(guān)系，根據(jù)NY/T 2538-2014進(jìn)行編碼。

3 結(jié) 論

NY/T 2538-2014的發(fā)布和實(shí)施，為中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素管理提供了標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作和促進(jìn)農(nóng)村土地承包管理信息化建設(shè)發(fā)揮著十分重要的作用。為全面理解和貫徹實(shí)施NY/T 2538-2014，本研究針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的關(guān)鍵問題進(jìn)行深入剖析，得出如下結(jié)論。

1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼中的縣級(jí)段代碼和鄉(xiāng)級(jí)段代碼應(yīng)以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來進(jìn)行編碼。為便于農(nóng)村土地承包數(shù)據(jù)共享和管理，縣級(jí)段代碼采用國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)GB/T2260-2007《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》國家標(biāo)準(zhǔn)第1號(hào)修改單或民政部最新公布的縣級(jí)行政區(qū)劃代碼，鄉(xiāng)級(jí)段代碼采用民政部最新公布的縣級(jí)以下行政區(qū)劃代碼。

2）在進(jìn)行發(fā)包方編碼之前，首先需要確定發(fā)包方類型。農(nóng)村土地依法屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組所有，但由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代為發(fā)包的，發(fā)包方應(yīng)按照村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組進(jìn)行編碼；從土地權(quán)屬關(guān)系和穩(wěn)定土地承包關(guān)系角度出發(fā)，現(xiàn)有土地承包合同生效后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生分立或合并，發(fā)包方應(yīng)按照分立或者合并前的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行編碼。

3）某人（或某單位）以其他方式承包農(nóng)村土地，該人（或單位）與發(fā)包方簽訂多份承包合同，應(yīng)視為不同的承包方，應(yīng)在不同的發(fā)包方下分別進(jìn)行編碼。二輪土地承包后，農(nóng)戶發(fā)生分戶、合戶的情況，不論是分戶還是合戶，取決于分戶或合戶后是否與發(fā)包方簽訂承包合同，如果不重新簽訂承包合同，而只是變更原承包合同的話，承包方編碼不變；如果重新簽訂承包合同，承包方編碼在原承包方編碼最大順序號(hào)后續(xù)編。

4）針對(duì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、飛地等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素，其編碼與特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理無關(guān)，應(yīng)按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素之間的內(nèi)在關(guān)系，在所屬行政區(qū)、行政村、村民小組內(nèi)依次進(jìn)行編碼。

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Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan※, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang

(1.100125,; 2.,100125)

The element coding of rural land contractual management right is basic work for the informational management of rural land contract. In order to use(NY/T 2538-2014) accurately and standardize the confirmation, registration and certification of rural land contract management right, it was necessary to analyze for the key points of the element coding of rural land contractual management right. In this study, the coding structure, coding method and coding rule for the element coding of rural land contractual management right in the NY/T 2538-2014 were introduced firstly, some key issues for the code of county and township level, code of party giving out the contract, contractor code and special area code in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right were analyzed deeply by using document survey method and field method, and the concerned solutions for the key points were also given. Four important results were obtained from this research, which were listed as follows: (1) As for the code of county and township level, they should be coded according to the time nodes of the confirmation, registration and certification of rural land contract management right. In order to be convenient in the sharing and management of rural land data, for the county and township, the latest administrative division codes which were published by the Ministry of Civil Affairs must be used. (2) The code of party giving out the contract was basic work for other element coding of rural land contractual management right. If the rural land belonged to the village collective economic organizations or villager team, the code of party giving out the contract should be coded according to the rural land ownership relations. From the angle of rural land ownership relationship, if the collective economy organizations had been division or merger, the code of party giving out the contract should be coded according to the collective economy organizations of division or merger. (3) The contractor contained 3 types, which were peasant household, organization and person. If the person or organization had several contracts, they should be considered as different contractors and coded in different parties giving out the contract. In addition, the code of contractor mainly depended on the contract, which included the contractor and the code of party giving out the contract. (4) There were some special areas in China, such as economic development zone, enclave area. The element coding of rural land contractual management right had nothing to do with the rural land contract management in these special areas. The element coding to rural land contractual management right in these special areas should be coded according to the internal relations between the elements of rural land contractual management right. The important conclusions from this research not only can further deepen the scientific cognition for the element coding of rural land contractual management right, but also will be helpful for improving the application of the NY/T 2538-2014 in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right.

land use; rural region; element of right to rural land contractual management; administrative division; party giving out contract; contractor; special area

易湘生，裴志遠(yuǎn)，趙 虎，郭 琳，胡華浪.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼的關(guān)鍵問題及解決途徑[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2018，34(14)：257－262. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang.Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2018, 34(14): 257－262. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

2018-01-10

2018-04-09

國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)編碼規(guī)則》(20140392-T-326); 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院優(yōu)勢(shì)科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)（創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)名稱：農(nóng)地資源調(diào)查與管理）項(xiàng)目

易湘生，湖南省瀏陽市人，博士，高級(jí)工程師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地承包管理。Email：yixiangsheng2004@163.com

裴志遠(yuǎn)，安徽省安慶市人，研究員，主要從事農(nóng)業(yè)遙感的業(yè)務(wù)運(yùn)行和相關(guān)研究工作。Email：peizhiyuan@agri.gov.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033

S-03

A

1002-6819(2018)-14-0257-06