鄰避沖突的生成邏輯及其治理

張良強(qiáng)　吳幼麗

摘要：隨著城市化及工業(yè)化的快速推進(jìn)，各地紛紛興建起一系列的鄰避設(shè)施，而鄰避設(shè)施建設(shè)易引起周邊居民的反對(duì)，進(jìn)而引發(fā)鄰避沖突。本文運(yùn)用賦權(quán)理論對(duì)鄰避沖突的生成邏輯進(jìn)行了梳理，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)通過(guò)對(duì)社區(qū)意識(shí)、社區(qū)能力、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三者的培育提升社區(qū)的賦權(quán)感，并將社區(qū)賦權(quán)作為制度手段來(lái)解決鄰避沖突問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；社區(qū)賦權(quán)；社區(qū)能力；伙伴關(guān)系

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-07（2108）01-0065-05

收稿日期：2017-07-24

作者簡(jiǎn)介：張良強(qiáng)（1963-），男，福建寧化人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)橹袊?guó)公共政策；吳幼麗（1992-），女，福建泉州人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)沖突與公共治理。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著城市化與工業(yè)化的快速推進(jìn)，垃圾焚燒場(chǎng)、核電站、高鐵等大型公共設(shè)施紛紛興建。這類公共設(shè)施既有惠及全體的正外部性，也有諸如垃圾焚燒所帶來(lái)的環(huán)境污染、核電站所引發(fā)的輻射風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)外部性，由于其收益與風(fēng)險(xiǎn)分配不均衡，因而被稱作鄰避設(shè)施。鄰避設(shè)施建設(shè)極易引起周邊居民的反對(duì)（其反應(yīng)大致為“可以建設(shè)，但不要建在我家后院”），進(jìn)而引發(fā)鄰避沖突。

自英國(guó)學(xué)者歐哈拉于1977年首次提出“鄰避”這一概念后，國(guó)外學(xué)者就鄰避抗?fàn)幍暮侠硇詥?wèn)題進(jìn)行了探討。鄰避抗?fàn)幍呐u(píng)者認(rèn)為，鄰避抗?fàn)幨且环N自私自利的行為。其行為損害了公共利益，對(duì)社會(huì)公共資源造成了浪費(fèi)。而更多的學(xué)者則肯定了鄰避抗?fàn)幍恼?dāng)性，認(rèn)為鄰避抗?fàn)幨且环N社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程，能夠培養(yǎng)公民意識(shí)，擴(kuò)大公民參與范圍。對(duì)于鄰避沖突的影響因素，國(guó)外學(xué)者也做了大量的研究，大致歸結(jié)為補(bǔ)償因素、風(fēng)險(xiǎn)因素、政策參與程度、公眾信任水平幾種。此外，對(duì)于如何解決鄰避沖突問(wèn)題，學(xué)者們還提出了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、制度緩解等解決之道。

在我國(guó)，對(duì)于鄰避沖突的研究起步較晚，學(xué)者們主要以公民政治參與、公共政策制定和環(huán)境公平為視角對(duì)鄰避沖突的概念、特征、成因、對(duì)策展開(kāi)研究，如侯光輝和王元地設(shè)計(jì)了鄰避沖突的整合性歸因模型以解釋鄰避沖突何以愈演愈烈、王奎明和王寧分析了鄰避沖突的依勢(shì)抗?fàn)幍目範(fàn)庍壿?、譚爽和胡象明在公民性視域下探析了鄰避沖突的生成機(jī)理等。然而，現(xiàn)有的文獻(xiàn)較少?gòu)馁x權(quán)視角來(lái)研究鄰避沖突的生成機(jī)理。而鄰避沖突中所表現(xiàn)出來(lái)的利益訴求、資源動(dòng)員、博弈策略等均與賦權(quán)理論有著內(nèi)在的聯(lián)系?；诖?，筆者以賦權(quán)理論為切入點(diǎn)，探討鄰避沖突的生成機(jī)制與治理之道。以期為解決鄰避沖突問(wèn)題提供參考。

二、賦權(quán)理論與鄰避過(guò)程

賦權(quán)理論起源于社會(huì)學(xué)，最早由美國(guó)學(xué)者所羅門(mén)在《黑人賦權(quán)：社會(huì)工作與被壓迫的社區(qū)》一書(shū)中提出。對(duì)于賦權(quán)的理解，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是將賦權(quán)理解為對(duì)于生活控制的參與、動(dòng)機(jī)以及個(gè)人對(duì)控制功效的感知，其強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在效能感；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，賦權(quán)不僅僅是指?jìng)€(gè)人對(duì)自尊、成就與權(quán)力的主觀感知，還必須結(jié)合對(duì)資源的權(quán)力與控制才能判斷其所蘊(yùn)含的意義。因此，“對(duì)于‘賦權(quán)的操作化。大致可以分為兩個(gè)維度：個(gè)人對(duì)權(quán)力的感知和對(duì)外界資源的控制?！边@里的“權(quán)力”區(qū)別于我們平常所用的“權(quán)力”概念，其具有“權(quán)力”與“權(quán)利”的雙重涵義，由此可以將“賦權(quán)”定義為增強(qiáng)個(gè)人、集體的政治力量，使他們有權(quán)力和能力去采取行動(dòng)，進(jìn)而改變現(xiàn)狀。

（一）自我賦權(quán)：相對(duì)剝奪感帶來(lái)的反思與行動(dòng)

“相對(duì)剝奪感”最早由美國(guó)學(xué)者斯托弗提出。是指當(dāng)人們將自己的處境與某種標(biāo)準(zhǔn)或某種參照物相比較而發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢(shì)時(shí)所產(chǎn)生的受剝奪感，這種感覺(jué)會(huì)產(chǎn)生消極情緒，可以表現(xiàn)為憤怒、怨恨或不滿。簡(jiǎn)單而言，相對(duì)剝奪是一種感覺(jué)，這感覺(jué)是我們有權(quán)享有但并不擁有。

鄰避設(shè)施作為鄰避沖突發(fā)生的邏輯起點(diǎn)，因其收益與風(fēng)險(xiǎn)分配不均衡而為人所詬病。鄰避沖突中的抗議主體通常是鄰避設(shè)施所處社區(qū)中的居民，在其抗?fàn)幮缘脑捳Z(yǔ)中最常出現(xiàn)的是“為什么××地方不要的東西，要我們來(lái)承擔(dān)”，這種主觀情緒就是通常所說(shuō)的相對(duì)剝奪感。

相對(duì)剝奪感在鄰避沖突中往往由于程序的不公正而得以強(qiáng)化。國(guó)外有學(xué)者通過(guò)對(duì)比實(shí)驗(yàn)來(lái)探究程序公正與相對(duì)剝奪感之間的聯(lián)系，其結(jié)果表明，提前告知被試者（一個(gè)負(fù)性結(jié)果），能夠增加其程序公正感，并進(jìn)而降低相對(duì)剝奪感。然而，目前在我國(guó)，一些地方政府為了減少鄰避項(xiàng)目推進(jìn)的阻力，在環(huán)評(píng)過(guò)程中盡可能地減少公眾參與，并在項(xiàng)目公示過(guò)程中采取縮小公示范圍、縮短公示時(shí)間等手段，使大部分公眾在項(xiàng)目即將動(dòng)工之際才得知信息，由此對(duì)鄰避項(xiàng)目決策程序產(chǎn)生質(zhì)疑。進(jìn)而對(duì)政府行政能力產(chǎn)生不信任感。盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確指出，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前。應(yīng)采取舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，征求有關(guān)單位、專家及公眾的意見(jiàn)，但在實(shí)踐中，一些地方政府往往有選擇性地采納了有利于項(xiàng)目建設(shè)的專家意見(jiàn)，而忽視了公眾的參與權(quán)利。

鄰避沖突中，抗議主體的相對(duì)剝奪感來(lái)源于其權(quán)利的受損。國(guó)內(nèi)有學(xué)者根據(jù)“預(yù)期損失——風(fēng)險(xiǎn)不確定”將鄰避型設(shè)施劃分為污染類、風(fēng)險(xiǎn)聚集類、心理不悅類以及污名化類，不同的鄰避設(shè)施帶給周邊居民的權(quán)利受損感也不同。污染類鄰避設(shè)施包括垃圾發(fā)電廠、污水處理設(shè)施等，周邊居民主要擔(dān)心其排放出來(lái)的污染類物質(zhì)會(huì)危害到他們的生存質(zhì)量：風(fēng)險(xiǎn)聚集類設(shè)施包括大型化工項(xiàng)目，其所具有的高風(fēng)險(xiǎn)性及不確定性往往會(huì)受到周邊居民最強(qiáng)烈的反對(duì)，這類化工項(xiàng)目一旦發(fā)生危險(xiǎn)，將直接威脅到周邊居民最根本的生存權(quán)利：心理不悅類和污名化類設(shè)施包括火葬場(chǎng)、神經(jīng)病醫(yī)院等，受傳統(tǒng)思想影響，公眾對(duì)其比較排斥，這使得周邊小區(qū)居住的寧適性受到影響，居民由此擔(dān)心自身的房產(chǎn)價(jià)值下降，進(jìn)而導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)權(quán)受損。

英國(guó)學(xué)者羅伯特·亞當(dāng)斯將自我賦權(quán)視為反壓迫的基礎(chǔ)，而在鄰避沖突的語(yǔ)境中可以看出，由相對(duì)剝奪感而引發(fā)公眾關(guān)于自身“權(quán)力”與“權(quán)利”受損的反思是自我賦權(quán)操作化的起點(diǎn)。

（二）技術(shù)賦權(quán)：信息交流、擴(kuò)散的重要工具

媒介與鄰避沖突的關(guān)系。其實(shí)可以還原到技術(shù)與社會(huì)的關(guān)系中去理解：“首先，技術(shù)對(duì)社會(huì)的影響不僅局限在提高效能和生產(chǎn)率，更重要的是改變或加強(qiáng)了權(quán)力的特定形式，這正是蘭登·溫納指出的技術(shù)的政治內(nèi)涵。其次，技術(shù)的這種政治內(nèi)涵通常表現(xiàn)為集權(quán)主義和解放自由兩種潛能，這也解釋了在媒介發(fā)展史上每種新媒體的出現(xiàn)都被人們寄予民主、自由和社會(huì)變革的希望。最后，媒介作為一種特殊的技術(shù)形態(tài)。其影響力主要體現(xiàn)在對(duì)人們觀念和意識(shí)的影響?！闭怯捎诿浇檫@一技術(shù)屬性，使它與賦權(quán)天然地聯(lián)系到了一起。

一方面，報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體在鄰避沖突中起到的是擴(kuò)散和啟發(fā)作用。如2007年的廈門(mén)“PX”項(xiàng)目引發(fā)了市民的“集體散步”，最終政府改變?cè)杏?jì)劃將“PX”項(xiàng)目遷址。當(dāng)時(shí)，傳統(tǒng)媒體對(duì)此事件競(jìng)相報(bào)道。之后，北京市民在反對(duì)六里屯垃圾焚燒場(chǎng)時(shí)采取了“集體上書(shū)”的方式，上海市民在反對(duì)磁懸浮列車(chē)的道路選址時(shí)采取了“集體購(gòu)物”的方式。其表現(xiàn)形式雖然不同。但思路與廈門(mén)市民是一致的。即通過(guò)集體活動(dòng)擴(kuò)大反對(duì)的規(guī)模，以此給政府施加壓力。不僅如此，筆者在對(duì)大量鄰避事件進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前抗議主體的關(guān)注點(diǎn)已不再局限于鄰避設(shè)施本身，而是集中于政府決策的合理性以及其應(yīng)享有的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)上，討論的議題也由政治權(quán)利延伸至環(huán)境權(quán)利。如有學(xué)者在介紹某地垃圾焚燒場(chǎng)的鄰避沖突時(shí)提到，當(dāng)?shù)氐姆唇ň用裨诿襟w報(bào)道中了解到“環(huán)境權(quán)”和國(guó)家建設(shè)生態(tài)文明的思路后，以此構(gòu)建了抗?fàn)幾h題及話語(yǔ)。

另一方面，以數(shù)字技術(shù)、通訊技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動(dòng)傳播技術(shù)為基礎(chǔ)提供資訊、內(nèi)容和服務(wù)的新媒體在鄰避沖突中起到的是交流和凝聚的作用。社區(qū)媒介、以地域?yàn)榛A(chǔ)形成的論壇等新媒體為抗?fàn)幹黧w提供了信息交流互動(dòng)的平臺(tái)，使其在此平臺(tái)上逐漸形成了集體認(rèn)同，而這種集體認(rèn)同又成為集體行為的心理中介。換言之。在新媒體的作用下?？?fàn)幹黧w出于對(duì)自身利益的思考能夠不斷增強(qiáng)對(duì)其所在社區(qū)的情感依附和認(rèn)同感，而認(rèn)同中的情感因素對(duì)于集體行為具有明顯的直接動(dòng)員作用。

（三）組織賦權(quán)：集體抗?fàn)幍淖詈笮问?/p>

運(yùn)用媒介技術(shù)。自我賦權(quán)中的原子化個(gè)體逐漸形成了利益相關(guān)的集體，具有了相應(yīng)的組織要素，能夠形成合力進(jìn)行賦權(quán)。鄰避沖突中的“組織”并不是通常意義上的組織，而是一種基于新技術(shù)平臺(tái)的公眾行動(dòng)組織模式—一虛擬組織，即一種較為松散但有利于群眾性創(chuàng)意的組織動(dòng)員方式，其具備了領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)、組織規(guī)模、內(nèi)生規(guī)范、議題框架構(gòu)建等相應(yīng)要素。第一，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。鄰避沖突中，領(lǐng)導(dǎo)者通常是由學(xué)識(shí)較高且有激情的人擔(dān)任，其既能獲取到一定的社會(huì)資源甚至能與政府相關(guān)人員進(jìn)行溝通，也能對(duì)組織議題進(jìn)行框架構(gòu)建。還能迅速組織起公眾。第二，組織規(guī)模。鄰避沖突中，組織規(guī)模通常是決定公眾利益呼聲能否被政府重視的重要因素。組織規(guī)模越大，公眾的利益呼聲就越高，就越能更快地引起政府重視。第三，內(nèi)生規(guī)范。內(nèi)生規(guī)范通常是由個(gè)體建立起來(lái)的，當(dāng)其成為集群環(huán)境中適當(dāng)?shù)男袨闃?biāo)準(zhǔn)后，集群中的成員迫于感受到的壓力就會(huì)自覺(jué)遵守這一行為規(guī)范。鄰避沖突中，內(nèi)生規(guī)范主要表現(xiàn)為“去政治化”的利益抗?fàn)幵V求，以利于與政府“溫和”地對(duì)話。第四，議題框架構(gòu)建。鄰避沖突中的議題構(gòu)建通常采取“框架化”策略，其是一種“為事件賦予意義”的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)對(duì)行動(dòng)者主觀意識(shí)的調(diào)動(dòng)，通過(guò)敘述的方式進(jìn)行表達(dá)，從而明確“什么是問(wèn)題”，并為找到“問(wèn)題的原因”和“問(wèn)題的解決”提供條件，具體表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者利用主流文化和核心價(jià)值觀創(chuàng)造出一系列的符號(hào)、口號(hào)和標(biāo)志來(lái)尋求集體認(rèn)同。在鄰避沖突中，經(jīng)?？梢钥吹揭恍┒绦【?、足以表達(dá)利益訴求的口號(hào)，這類口號(hào)往往容易被記住并能快速傳播，在加強(qiáng)組織內(nèi)生規(guī)范的同時(shí)也增強(qiáng)了集體的認(rèn)同感。

三、治理鄰避沖突的新路徑——社區(qū)賦權(quán)

社區(qū)賦權(quán)理念最早起源于賦權(quán)實(shí)踐，西方發(fā)達(dá)國(guó)家受新自由主義與社區(qū)主義的影響，發(fā)起了一場(chǎng)“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”，旨在通過(guò)自下而上的方式落實(shí)社區(qū)主義，帶動(dòng)社區(qū)居民參與基層治理，建立政府與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和政府改革。社區(qū)賦權(quán)指的是賦予社區(qū)資源與權(quán)利，通過(guò)增強(qiáng)居民的參與意識(shí)、提高居民的參與能力來(lái)提升基層社區(qū)的自治能力，為社區(qū)治理提供良好的條件。筆者認(rèn)為，社區(qū)賦權(quán)通過(guò)提高居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度來(lái)避免沖突的方式對(duì)于解決鄰避沖突問(wèn)題具有根本性及先行性。而從社區(qū)賦權(quán)的三個(gè)基本要素（社區(qū)意識(shí)、社區(qū)能力、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)）入手來(lái)解決鄰避沖突問(wèn)題則具有天然的適應(yīng)性。

（一）提升居民的社區(qū)意識(shí)，使其主動(dòng)參與到社區(qū)事務(wù)中來(lái)

社區(qū)意識(shí)指的是集體價(jià)值觀的形成、未來(lái)生活愿景的建立和居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可程度。擁有社區(qū)意識(shí)意味著社區(qū)居民能夠主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的決策。社區(qū)意識(shí)倡導(dǎo)的是對(duì)社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)參與，這種參與能有效地消除鄰里之間的疏遠(yuǎn)感和不信任感，促使居民更主動(dòng)地對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)。居民的社區(qū)意識(shí)越強(qiáng)，社區(qū)賦權(quán)感就越強(qiáng)，也就更愿意調(diào)動(dòng)自身?yè)碛械纳鐣?huì)資源為社區(qū)的共同愿景而努力。而在鄰避沖突中，居民雖然也參與其中，但這種參與是在利益受損基礎(chǔ)上的被動(dòng)參與。此外，提升居民的社區(qū)意識(shí)還體現(xiàn)為增強(qiáng)其信息收集能力。這樣，在鄰避沖突中就可以利用收集到的相關(guān)資料與政府展開(kāi)合理對(duì)話。否則，一味抗建損害的是公共利益，而一味遷址損害的則是其他社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（二）整合資源，提升社區(qū)能力

社區(qū)能力指的是存在于社區(qū)之內(nèi)的人力資源、組織資源和社會(huì)資源的互動(dòng)能力。提升社區(qū)能力，能夠在一定程度上解決鄰避沖突問(wèn)題。第一，整合人力資源。社區(qū)賦權(quán)能夠使社區(qū)居民更加團(tuán)結(jié)并將社區(qū)意識(shí)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，共同解決社區(qū)面臨的問(wèn)題。第二，整合組織資源。經(jīng)濟(jì)體制改革后，“街居制”替代了“單位制”的部分功能，政府將社會(huì)治理權(quán)力下放給社區(qū)居民委員會(huì)，這也使其承載了過(guò)多的行政事務(wù)，為民服務(wù)的功能有所弱化。因此，在治理鄰避沖突時(shí)，應(yīng)整合現(xiàn)有的組織資源，重新調(diào)整社區(qū)居民委員會(huì)的職能，將其打造成收集民意、為民發(fā)聲的平臺(tái)。第三，整合社會(huì)資源。在社區(qū)居民委員會(huì)選舉時(shí)?？梢圆扇∽杂赏镀钡姆绞竭x出一些學(xué)識(shí)較高且具有一定社會(huì)資源的人擔(dān)任委員。與普通居民相比，他們不僅具有更強(qiáng)的資源調(diào)動(dòng)能力。能隨時(shí)為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策。而且擁有更強(qiáng)的信息收集能力和資源整合能力，在鄰避沖突發(fā)生時(shí)能夠快速地整合相關(guān)信息與政府展開(kāi)合理、有效的對(duì)話。

（三）健全伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，爭(zhēng)取各方支持

社區(qū)賦權(quán)需要社區(qū)與其外部組織形成良好的合作伙伴關(guān)系，以此為社區(qū)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。為此，社區(qū)應(yīng)健全伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，爭(zhēng)取得到政府部門(mén)及社會(huì)組織的支持。一方面，就社區(qū)與政府的關(guān)系而言。政府在社區(qū)賦權(quán)中扮演著管理者和執(zhí)行者的角色，不僅在行政范圍劃分、權(quán)力下放和資金投入過(guò)程中擁有權(quán)威性，還能夠給予社區(qū)居民委員會(huì)合法性地位；另一方面，就社區(qū)與社會(huì)組織的關(guān)系而言，社會(huì)組織通常具有公益性和專業(yè)性的特點(diǎn)，能夠幫助社區(qū)更新信息，為社區(qū)提供更加專業(yè)化的幫助，而社區(qū)也能在互動(dòng)過(guò)程中得到新的治理資源。如在鄰避沖突中，一些綠色公益組織能夠給社區(qū)提供環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)，使社區(qū)的抗?fàn)幐吆侠硇浴?/p>

結(jié)語(yǔ)

從個(gè)體權(quán)利受損反思的自我賦權(quán)到傳統(tǒng)媒體和新媒體的雙重技術(shù)賦權(quán)再到組織賦權(quán)。這一系列的賦權(quán)過(guò)程完整地展現(xiàn)了鄰避沖突中抗?fàn)幹黧w的行動(dòng)路線?；诖?，運(yùn)用賦權(quán)理論對(duì)鄰避沖突的生成機(jī)理進(jìn)行解釋具有天然的適應(yīng)性。然而，通過(guò)社區(qū)賦權(quán)來(lái)治理鄰避沖突也存在一定的問(wèn)題，如我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的鄰避沖突，由于情況較為復(fù)雜且社會(huì)資源不足，使得社區(qū)賦權(quán)在農(nóng)村的適用性較低。這也是未來(lái)需要繼續(xù)深入研究的課題。

（責(zé)任編輯：劉丹）