構(gòu)建對(duì)監(jiān)察委的完整『監(jiān)督鏈條』
—— 本刊專訪華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院特聘研究員、武漢大學(xué)教授虞崇勝

采訪_本刊記者（發(fā)自湖北武漢）

2018年3月23日，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)正式揭牌，并舉行了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員憲法宣誓儀式，監(jiān)察體制改革取得了階段性的重大成果。然而，監(jiān)察體制改革作為國(guó)家政治體制改革的重要組成部分，并不是以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立而告終結(jié)的。

各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立，并不意味著監(jiān)察體制改革的任務(wù)已經(jīng)完成，而是表明監(jiān)察體制改革進(jìn)入了深水區(qū)，如何深化改革、鞏固改革的成果，將成為后續(xù)面臨的迫切問(wèn)題。比如，如何構(gòu)建對(duì)監(jiān)察委的完整“監(jiān)督鏈條”，就是社會(huì)各界關(guān)注的話題。近日，本刊記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）就此問(wèn)題專訪了華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院特聘研究員、武漢大學(xué)教授虞崇勝（以下簡(jiǎn)稱“虞”）。

監(jiān)察體制改革是權(quán)力監(jiān)督體系的改革

記：監(jiān)察體制的改革是社會(huì)各界都在關(guān)注的事。我們是不是可以認(rèn)為，到現(xiàn)在監(jiān)察體制改革的任務(wù)已經(jīng)基本完成了？

虞：由于國(guó)家政治體制改革是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)和復(fù)雜的歷史任務(wù)，加之反腐敗的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，所以，監(jiān)察體制改革仍然走在半程路上，面臨著繼續(xù)深化改革的繁重任務(wù)。

正如中央紀(jì)委副書記肖培在答記者問(wèn)中談到的：憲法修正案、監(jiān)察法草案審議通過(guò)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組建完成，監(jiān)察體制改革才進(jìn)入深水區(qū)。在實(shí)踐中，還面臨著一系列需要深化探索實(shí)踐的問(wèn)題。比如，如何依法依規(guī)行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)人員力量在政治上思想上行動(dòng)上高度融合，將監(jiān)察職能向基層延伸，授予派駐機(jī)構(gòu)部分監(jiān)察職能，構(gòu)建權(quán)威高效體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革與司法體制改革有機(jī)對(duì)接，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部政治站位和業(yè)務(wù)本領(lǐng)等等。

我們要牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，自覺(jué)忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法，以賦予監(jiān)察委員會(huì)憲法地位為契機(jī)，繼續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)，向奪取壓倒性勝利前進(jìn)。2018年3月25日至27日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記趙樂(lè)際在云南省調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一體貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)，加強(qiáng)紀(jì)法貫通、法法銜接，促進(jìn)全面融合，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

由此可知，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立，并不意味著監(jiān)察體制改革的任務(wù)已經(jīng)完成，而是表明監(jiān)察體制改革進(jìn)入了深水區(qū)。而如何深化改革、鞏固改革的成果，將成為后續(xù)面臨的迫切問(wèn)題。

記：這輪監(jiān)察體制改革與原來(lái)的反腐力量的整合模式有何區(qū)別？

虞：如果從歷史梳理來(lái)看，與以往的恢復(fù)性創(chuàng)設(shè)型改革不同：此次監(jiān)察體制改革源于原有反腐敗體制的低效能困境，目的是實(shí)現(xiàn)新制度框架下資源的有效整合。原有反腐敗機(jī)構(gòu)力量分散，職能交叉，監(jiān)察權(quán)力的行使沒(méi)有形成一種合力，監(jiān)察工作容易受到地方的限制，缺乏獨(dú)立性；執(zhí)紀(jì)執(zhí)法邊界不清；紀(jì)委監(jiān)察反腐實(shí)踐遭遇合法性質(zhì)疑；監(jiān)察機(jī)關(guān)定位不準(zhǔn)，職能過(guò)窄，獨(dú)立性保障不夠，監(jiān)察手段有限，監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄，監(jiān)督程序不夠完善，難以有效整合監(jiān)督資源。

必須明確，國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督體系的改革。這一改革的制度邏輯實(shí)際是將原來(lái)權(quán)力監(jiān)督的分散格局整合為一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)部機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)將隸屬政府行政序列的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)改造為向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，覆蓋的監(jiān)察對(duì)象也從政府行政序列公職人員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的所有公職人員。與此同時(shí)，明確規(guī)定新的監(jiān)察委員會(huì)主任由紀(jì)委書記兼任，將黨的紀(jì)委檢查與國(guó)家監(jiān)察統(tǒng)一起來(lái)。這一制度設(shè)計(jì)的邏輯背后不僅體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督從過(guò)去分散的黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法系統(tǒng)的人民檢察機(jī)關(guān)重新整合為一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)，而且還反映出中國(guó)當(dāng)下政治的最大特色——堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革將推動(dòng)政治體制改革，直接影響到我國(guó)政治體制格局的變遷。

監(jiān)察委的運(yùn)行存在亟待解決的問(wèn)題

記：那么，從目前的實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行是否還存在尚待解決的問(wèn)題呢？

虞：目前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已全部完成組建，國(guó)家監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得重大階段性成果。然而，從北京、山西、浙江三地試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行尚存在一些待解決的問(wèn)題。

其一，監(jiān)察體制改革向基層延伸問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)寶塔型社會(huì)，廣大的基層社會(huì)是支撐國(guó)家體制的基礎(chǔ)。按《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)只設(shè)到縣市區(qū)，這樣就存在基層社會(huì)如何監(jiān)察的問(wèn)題。監(jiān)察體制改革如果不能延伸到基層社會(huì)，監(jiān)察體制改革成果就不能落地，不僅不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，而且還會(huì)直接影響到監(jiān)察體系的整體效能，甚至關(guān)系到監(jiān)察體制改革的成敗。

其二是內(nèi)部機(jī)構(gòu)互動(dòng)問(wèn)題。例如監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理各部門之間的相互配合、相互制約問(wèn)題、紀(jì)法銜接問(wèn)題。原有紀(jì)委負(fù)責(zé)查處黨內(nèi)違紀(jì)問(wèn)題，違法問(wèn)題則由原有檢察院的反貪、反瀆部門負(fù)責(zé)。在新的監(jiān)察委員會(huì)中，執(zhí)紀(jì)審查機(jī)構(gòu)實(shí)際整合了原有的紀(jì)委與檢察院職能，那么在具體的運(yùn)行過(guò)程中，如何讓原有的兩個(gè)機(jī)構(gòu)職能在新制度架構(gòu)下最大效能地發(fā)揮功效成為重要的問(wèn)題。

其三是外部機(jī)構(gòu)互動(dòng)問(wèn)題。即紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)相互銜接、執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相互貫通問(wèn)題。這包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在監(jiān)察程序與司法程序上的有序?qū)雍拖嗷ブ坪狻?/p>

其四是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督互動(dòng)問(wèn)題。例如，監(jiān)察委內(nèi)部集體決策、請(qǐng)示報(bào)告、回避、涉案款物管理、借用人員管理等與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等之間如何有效互動(dòng)也是重要的議題。

記：也就是還任重道遠(yuǎn)，但我們不能有絲毫松懈。

虞：是的。行百里路半九十。從一定意義上講，深化監(jiān)察體制改革較之于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的建立是更為艱難的事情。因?yàn)檫@將涉及權(quán)力關(guān)系調(diào)整、制度執(zhí)行力以及如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為治理效能等方面問(wèn)題。根據(jù)調(diào)查研究得來(lái)的實(shí)證材料和三省市試點(diǎn)情況的深入分析研究，我們認(rèn)為，深化監(jiān)察體制改革需要著重解決以下六個(gè)方面的問(wèn)題：完善國(guó)家監(jiān)察法律體系；健全紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公制度；促進(jìn)監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)分工與銜接；理順監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部關(guān)系；將監(jiān)察體制改革向基層延伸；將體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

監(jiān)察委將受到多重方面的監(jiān)督

記：監(jiān)察委的權(quán)力運(yùn)行由誰(shuí)監(jiān)督，怎樣對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督？

虞：對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督實(shí)際包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任楊曉渡說(shuō)：“我們內(nèi)部有非常嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，有干部監(jiān)督室，將來(lái)要負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)察委的工作和監(jiān)察委的干部；內(nèi)部有機(jī)關(guān)紀(jì)委，負(fù)有黨紀(jì)的監(jiān)察職能和監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)督職能。同時(shí)，我們還要接受黨中央的監(jiān)督，全國(guó)人大也要依法對(duì)我們進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察委也要接受社會(huì)的監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督。”

廣東省紀(jì)委書記、監(jiān)察委主任劉建超在接受媒體記者采訪時(shí)，專門談到對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督問(wèn)題，他說(shuō)：監(jiān)察委要受到多重監(jiān)督。首先是黨委的監(jiān)督，監(jiān)察委會(huì)年度工作計(jì)劃都要由黨委通過(guò)；其次是人大的監(jiān)督；第三是同公安機(jī)關(guān)、同檢察機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督。劉建超還披露了對(duì)監(jiān)察委采取留置措施的監(jiān)督情況。比如，解除留置過(guò)程要做好兩個(gè)銜接：一是從留置到逮捕的銜接；二是檢察院將案件退回后到解除留置的銜接。

第一種情況，要先解除留置，再實(shí)施逮捕，基本上在同一天完成，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。監(jiān)察委做出移送決定，經(jīng)過(guò)黨委會(huì)批準(zhǔn)，根據(jù)被調(diào)查對(duì)象所涉嫌的犯罪事實(shí)，決定對(duì)他的案件移送檢察機(jī)關(guān)起訴。檢察機(jī)關(guān)事先跟監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接，對(duì)有關(guān)證據(jù)材料和起訴意見書進(jìn)行審核，認(rèn)為符合逮捕條件的就要解除留置。在審查起訴意見時(shí)，如果說(shuō)可以接收了，就辦理相關(guān)手續(xù)。

第二情況，因被調(diào)查對(duì)象尚不構(gòu)成犯罪，被檢察院退回后應(yīng)及時(shí)解除留置。因此，必須設(shè)置解除留置條件，如果經(jīng)過(guò)仔細(xì)審查，認(rèn)為證據(jù)確實(shí)不足，確實(shí)不涉嫌違法犯罪或者不夠起訴標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)直接解除留置。而且，監(jiān)察調(diào)查所有結(jié)果最后要在法庭上得到印證。

由上可見，監(jiān)察委工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是受到監(jiān)督的，那種“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察委”的問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)是個(gè)偽問(wèn)題。

記：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督有哪些具體規(guī)定？

虞：為了有效監(jiān)督監(jiān)察委，根據(jù)試點(diǎn)省市的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)各界的建議，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》專設(shè)第七章（共八條）“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，從而構(gòu)建起監(jiān)督監(jiān)察委及其人員的完整鏈條。

關(guān)于監(jiān)督主體，第五十三條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。

關(guān)于監(jiān)督對(duì)象，第五十四條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。第五十五條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。第五十六條規(guī)定：監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺(jué)接受監(jiān)督。

關(guān)于限制條款，第五十七條規(guī)定：對(duì)于監(jiān)察人員打聽案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)的，辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒?。第五十八條規(guī)定：辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，監(jiān)察對(duì)象、檢舉人及其他有關(guān)人員也有權(quán)要求其回避：（一）是監(jiān)察對(duì)象或者檢舉人的近親屬的；（二）擔(dān)任過(guò)本案的證人的；（三）本人或者其近親屬與辦理的監(jiān)察事項(xiàng)有利害關(guān)系的；（四）有可能影響監(jiān)察事項(xiàng)公正處理的其他情形的。第五十九條規(guī)定： 監(jiān)察機(jī)關(guān)涉密人員離崗離職后，應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，嚴(yán)格履行保密義務(wù)，不得泄露相關(guān)秘密。監(jiān)察人員辭職、退休三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察和司法工作相關(guān)聯(lián)且可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。

關(guān)于被調(diào)查人權(quán)利保障，第六十條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴：（一）留置法定期限屆滿，不予以解除的；（二）查封、扣押、凍結(jié)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物的；（三）應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)措施而不解除的；（四）貪污、挪用、私分、調(diào)換以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的；（五）其他違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為。受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。申訴人對(duì)處理不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，情況屬實(shí)的，予以糾正。

關(guān)于連帶責(zé)任，第六十一條規(guī)定：對(duì)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

因此，應(yīng)該說(shuō)，監(jiān)督監(jiān)察委及其人員的完整鏈條已經(jīng)建立起來(lái)，今后的問(wèn)題是如何不折不扣地貫徹落實(shí)了。