財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)的機(jī)制研究
——以江蘇省為例

劉 磊，張 瑜

(金陵科技學(xué)院商學(xué)院， 江蘇 南京 211169)

20世紀(jì)80年代以來，我國通過制度改革和要素投資先后開啟了經(jīng)濟(jì)的“斯密增長模式”和“庫茲涅茨增長模式”，但后者在現(xiàn)階段面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國開始實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)增長從要素投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。作為科技成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)創(chuàng)新的有效載體，科技型中小企業(yè)在推動國家科技研發(fā)與創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用。但是，科技型中小企業(yè)成長的高風(fēng)險性及本身的輕資產(chǎn)性，使其在融資中處于弱勢地位，難以獲取銀行貸款[1]。因此，缺乏資金支持是科技型中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

針對科技型中小企業(yè)融資中出現(xiàn)的市場失靈問題，江蘇省政府創(chuàng)新財政支持方式，利用財政資金引導(dǎo)社會資本，加大對科技型中小企業(yè)的資金支持力度。例如，2010年江蘇省政府出資10億元成立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，截至2017年，通過與社會資本合作共設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)45家，總規(guī)模達(dá)95.51億元，所設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)共投資科技型中小企業(yè)502家，其中12家企業(yè)已上市，8家企業(yè)已申報IPO，82家企業(yè)已掛牌新三板。由于財政資金與社會資本聯(lián)動是一種制度創(chuàng)新，還不成熟且不完善，因而本文擬對其運行機(jī)制與模式進(jìn)行研究，以期更好地發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)與杠桿作用，提高其對科技型中小企業(yè)的支持效率。

一、財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)的作用機(jī)制

財政資金與社會資本聯(lián)動是對傳統(tǒng)財政扶持方式的改革，是變“無償補(bǔ)助”為“有償投資”，變“普惠撒網(wǎng)”為“精準(zhǔn)集中”，變“行政安排”為“市場運作”。財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)是科技金融模式的創(chuàng)新。目前，我國對科技型中小企業(yè)的支持主要包括政府引導(dǎo)基金支持、科技貸款、科技保險和科技擔(dān)保等方式，其中發(fā)展最快、規(guī)模最大的是政府引導(dǎo)基金[2]。本文以政府引導(dǎo)基金為例，分析財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)的作用機(jī)制。

政府引導(dǎo)基金是由政府出資設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，其目的在于引導(dǎo)社會資本投向諸如科技創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)等指定領(lǐng)域，以實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)，緩解市場失靈問題[3]。政府引導(dǎo)基金支持科技型中小企業(yè)的作用機(jī)制如圖1所示。

圖1 政府引導(dǎo)基金支持科技型中小企業(yè)的作用機(jī)制

(一)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立及其與社會資本的合作

地方政府根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)布局的需要，以財政資金出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金(母基金)，政府引導(dǎo)基金與社會資本一般以1∶3的出資比例共同發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)(子基金)。為保證政策導(dǎo)向性，政府引導(dǎo)基金會對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資的地域和領(lǐng)域提出限制性條款，例如要求對本地區(qū)內(nèi)注冊的科技型中小企業(yè)的投資金額不低于總募集資金的一定比例。

(二)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對科技型中小企業(yè)的投資與培育

政府引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則，規(guī)范與約束創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的運營。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)由專業(yè)管理團(tuán)隊按市場規(guī)則運作，對投資范圍內(nèi)的科技型中小企業(yè)開展盡職調(diào)查，擇優(yōu)進(jìn)行投資。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在投資成為股東之后，將向科技型中小企業(yè)派駐管理團(tuán)隊，利用其專業(yè)與資源優(yōu)勢，在科技研發(fā)、生產(chǎn)管理、市場開拓、公司治理等方面對科技型中小企業(yè)進(jìn)行培育和監(jiān)控，陪伴科技型中小企業(yè)的成長。

(三)政府引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)協(xié)作扶持科技型中小企業(yè)

在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)，政府引導(dǎo)基金可從創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資項目中選擇部分重點企業(yè)按適當(dāng)股權(quán)比例進(jìn)行跟進(jìn)投資，以進(jìn)一步加大扶持力度。此外，在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按市場規(guī)則開展盡職調(diào)查過程中，如出現(xiàn)暫時未達(dá)投資條件但具有發(fā)展?jié)摿Φ目萍夹椭行∑髽I(yè)時，政府引導(dǎo)基金應(yīng)為其提供投資保障，即給予資金資助并開展創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)，使其盡快達(dá)到創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資標(biāo)準(zhǔn)。此外，當(dāng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資科技型中小企業(yè)發(fā)生損失時，政府引導(dǎo)基金應(yīng)給予創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)一定的風(fēng)險補(bǔ)助，以調(diào)動其投資積極性。

(四)政府引導(dǎo)基金的退出

當(dāng)政府引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)實現(xiàn)后，其應(yīng)適時退出?；谑袌龌\作機(jī)制，在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)，政府引導(dǎo)基金可將其持有的股份進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓，而社會資本合作者在同等條件下應(yīng)享有優(yōu)先購買權(quán)。政府引導(dǎo)基金在退出時能獲取創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)開展投資活動所產(chǎn)生的資本增值，從而實現(xiàn)財政資金“投入—運營—退出—再投入”的良性循環(huán)，實現(xiàn)財政資金的保值增值與循環(huán)使用。

二、財政資金與社會資本聯(lián)動的運作模式

以政府引導(dǎo)基金為例，財政資金與社會資本聯(lián)動的運作模式可分為委托制和公司制兩種類型[4]。

(一)委托制運作模式

委托制即政府將以財政資金出資成立的政府引導(dǎo)基金委托給政府行政部門或事業(yè)單位管理，并以該機(jī)構(gòu)名義與社會資本合作設(shè)立市場化運作的子基金。本文以江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為例，分析委托制的運作模式。

江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是江蘇省政府設(shè)立的按市場化方式運作的政策性基金，專門投向江蘇省內(nèi)新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)的科技型中小企業(yè)。江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采用委托制模式開展母子基金的運作(圖2)，其中母基金分為省級層面的一級母基金以及江蘇省與南京、蘇州、無錫等11個市或其中的區(qū)合作成立的二級母基金。在省一級母基金層面，引導(dǎo)基金出資2.7億元與江蘇高科技投資集團(tuán)、江蘇省國信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司等6家企業(yè)合作設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)總出資額達(dá)17.66億元；在與11個市(區(qū))合作成立的二級母基金層面，引導(dǎo)基金出資7.3億元，省級與市(區(qū))級出資比例為1∶1。

圖2 江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作模式

在省級層面，設(shè)立江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——基金管理委員會，主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的資金籌措、合資合作方的選擇、管理制度的制定、運行機(jī)制的構(gòu)建、風(fēng)險控制、績效評估等重大事項的決策和協(xié)調(diào)，其成員由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)和省財政廳、發(fā)改委、科技廳、經(jīng)信委等部門的負(fù)責(zé)人組成?；鸸芾砦瘑T會在省財政廳設(shè)立負(fù)責(zé)日常工作的辦公室，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行基金管理委員會制定的發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，以及組織協(xié)調(diào)引導(dǎo)基金的運作。由省發(fā)改委牽頭設(shè)立評審委員會，建立專家評審制度，對市、縣和創(chuàng)投管理團(tuán)隊的申請方案進(jìn)行合規(guī)性初審，并將評審意見上報基金管理委員會審批。由省級事業(yè)單位——江蘇省產(chǎn)權(quán)交易所作為政府引導(dǎo)基金的出資人代表，代出資人行使權(quán)利并履行相關(guān)義務(wù)。在市(區(qū))級層面，與省級層面的管理機(jī)構(gòu)類似，引導(dǎo)基金的具體管理職責(zé)被委托給市(區(qū))指定的出資人代表代為履行。

(二)公司制運作模式

公司制即政府將引導(dǎo)基金以注冊資本的形式注入國資企業(yè)，形成具有企業(yè)法人資格的實體基金公司，由該公司具體負(fù)責(zé)政府引導(dǎo)基金的運作，并與社會資本合作設(shè)立子基金。本文以紫金科技創(chuàng)業(yè)投資基金為例，分析公司制的運作模式。

紫金科技創(chuàng)業(yè)投資基金是由南京市政府設(shè)立的以公司制模式運作的引導(dǎo)基金。按資金投資用途可分為政府主導(dǎo)的種子基金、市場化運作的直投基金以及與社會資本合作的參股基金，分別對種子期、初創(chuàng)期及成長期科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資(圖3)。紫金科技創(chuàng)業(yè)投資基金先后設(shè)立了19支市場化基金(直投基金)和以7.83億元財政資金撬動社會資本成立總規(guī)模達(dá)54.73億元的27支子基金(參股基金)。

圖3 紫金科技創(chuàng)業(yè)投資基金運作模式

紫金科技創(chuàng)業(yè)投資基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為基金管理委員會，由市政府分管市長擔(dān)任組長，分管秘書長任副組長，成員由市發(fā)改委、科委、財政局、經(jīng)信委、金融辦、國資委、審計局、工商局、科技創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)等部門及管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成?；鸸芾砦瘑T會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市金融辦，負(fù)責(zé)日常工作，包括聯(lián)系管理機(jī)構(gòu)、基金日常監(jiān)管等。作為基金管理公司，市科技創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)負(fù)責(zé)基金的市場運作。

三、財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)存在的問題

(一)行政化與市場化之間存在沖突

財政資金與社會資本聯(lián)動是對傳統(tǒng)財政資金無償補(bǔ)助方式進(jìn)行的改革，政府引導(dǎo)基金具有與生俱來的“政府”“行政”標(biāo)簽，在其運作中難免會出現(xiàn)行政化色彩，進(jìn)而與市場化運作的設(shè)計理念產(chǎn)生沖突[5]。因而政府引導(dǎo)基金的合作創(chuàng)投管理團(tuán)隊合規(guī)性遴選及評審等具體操作性程序，不應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)實施，政府部門應(yīng)負(fù)責(zé)的是制度規(guī)則的設(shè)計以及對規(guī)則遵守情況的監(jiān)管。

(二)政策導(dǎo)向性與社會資本逐利性之間存在矛盾

財政資金具有明確的政策導(dǎo)向性，如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求，對江蘇省范圍內(nèi)注冊設(shè)立的科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額不低于總投資額的70%，投資于初創(chuàng)期科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)的金額不低于總投資額的30%。這勢必會加大與社會資本合作的子基金的投資難度與風(fēng)險。而社會資本是逐利的，當(dāng)可投資項目少、風(fēng)險增加時，社會資本會選擇“按兵不動”，從而導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向目標(biāo)與社會資本商業(yè)目標(biāo)之間出現(xiàn)矛盾。

(三)績效考核評價體系缺乏可操作性

對于財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)的績效考核，必須兼顧政策導(dǎo)向效應(yīng)與投資回報收益，具體考核指標(biāo)可包括政策目標(biāo)的實現(xiàn)、財政效果、基金投資規(guī)模、資金投向及其投資效益等。然而在實際操作中，由于評價指標(biāo)不易量化，導(dǎo)致績效評價難度較大，缺乏可操作性，如同期同樣低的投資比例，就難以判斷是由于懶惰還是由于審慎而導(dǎo)致惜投。

(四)激勵機(jī)制不夠市場化

公司制運作以及委托制運作的政府引導(dǎo)基金，其母基金管理團(tuán)隊成員均為體制內(nèi)人員，內(nèi)部激勵無非是提高行政級別或薪酬待遇。與市場上公募、私募基金相比，其激勵作用極為有限，難以吸引和留住高水平的專業(yè)管理團(tuán)隊和人才，進(jìn)而會影響政府引導(dǎo)基金管理與投資水平的提升。

(五)退出機(jī)制理想化，存在政策限制

財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)也有相應(yīng)的資金退出機(jī)制，如“參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的其他社會資本股東自引導(dǎo)基金投入后3年內(nèi)購買引導(dǎo)基金在參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)中的股權(quán)，轉(zhuǎn)讓價格按不低于原始投資額和同期國債利息之和確定；超過3年的，轉(zhuǎn)讓價格根據(jù)同股同權(quán)原則按當(dāng)時市值確定”。但在現(xiàn)實中，參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的其他股東僅會對前景較好的投資項目選擇購買政府引導(dǎo)基金所持股份。此外，公司制運作模式下的政府引導(dǎo)基金具有國資背景，其退出需符合國資管理有關(guān)規(guī)定，因此存在國有股確權(quán)和評估掛牌退出的問題。

四、財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)的建議

(一)明晰政府與市場的邊界，以市場機(jī)制為主導(dǎo)

財政資金與社會資本聯(lián)動過程中，政府部門的職責(zé)應(yīng)是規(guī)劃頂層設(shè)計、明確制度規(guī)則并實施監(jiān)督管理。而制度規(guī)則的具體實施，則應(yīng)交給受托管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)開展，以防止政府部門出現(xiàn)因負(fù)責(zé)合作創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的選擇與管理而可能發(fā)生的尋租行為。受托管理機(jī)構(gòu)則應(yīng)具備從事創(chuàng)業(yè)投資活動的專業(yè)資質(zhì)與能力，使其在遴選和管理合作創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)時，能比政府部門更為專業(yè)和公正，從而提高引導(dǎo)基金的運營效率，降低投資風(fēng)險。

(二)讓利于民，彌合引導(dǎo)基金與社會資本的分歧

在財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)過程中，由于財政資金具有政策導(dǎo)向?qū)傩裕瑒荼貙?dǎo)致社會資本偏離其商業(yè)性目標(biāo)。對于這種分歧，可采取“讓利”和“劣后”機(jī)制，實現(xiàn)兩者目標(biāo)的協(xié)同。在投資初創(chuàng)期以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)時，政府引導(dǎo)基金應(yīng)更多讓利于社會資本。此外，在退出時，應(yīng)讓社會資本享有優(yōu)先分配權(quán)和優(yōu)先清償權(quán)。

(三)綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益與政策效果，構(gòu)建多層次績效考核評價體系

在對財政資金與社會資本聯(lián)動支持科技型中小企業(yè)進(jìn)行績效考核評價時，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，結(jié)合參股基金的共性要求和不同主體的個性需求，制定科學(xué)的定量指標(biāo)與定性指標(biāo)。可從政策效果、項目運作、財務(wù)、基金內(nèi)部運營以及團(tuán)隊成長等維度綜合考慮績效考核評價體系的構(gòu)建，如政策效果維度可設(shè)計杠桿放大倍數(shù)、早中期企業(yè)投資比例、限定地域內(nèi)投資比例等二級指標(biāo)。

(四)打破體制桎梏，建立市場化激勵機(jī)制

負(fù)責(zé)母基金相關(guān)事務(wù)的管理團(tuán)隊在政府引導(dǎo)基金的運作中處于核心地位，其專業(yè)素養(yǎng)、管理水平直接影響著引導(dǎo)基金的運營效率。在建立母基金管理團(tuán)隊的激勵機(jī)制時，要打破體制的桎梏，與市場接軌，建立管理人員的收入與引導(dǎo)基金運作業(yè)績相掛鉤的機(jī)制，吸引并留住高層次專業(yè)人才。

(五)突破政策限制，完善退出機(jī)制

采用公司制運作模式的科技創(chuàng)業(yè)投資基金，政府引導(dǎo)基金以注冊資本的形式注入國資企業(yè)，其運作需遵循國有資產(chǎn)的相關(guān)管理規(guī)定，如國有資產(chǎn)的保值增值規(guī)定，這給政府引導(dǎo)基金的退出帶來諸多問題。因此，政府有關(guān)部門應(yīng)出臺關(guān)于政府引導(dǎo)基金投資項目的估值和退出政策，解決國有股確權(quán)和評估掛牌退出的問題。