新型城鎮(zhèn)化與土地管理制度改革

周冰濤

【摘 要】我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；土地；改革

一、我國(guó)土地制度特點(diǎn)

我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。與其他多數(shù)國(guó)家不同，我國(guó)土地制度的基本特征是一種城鄉(xiāng)分割的土地制度，城市市區(qū)土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。在這種城鄉(xiāng)分割的土地所有制基礎(chǔ)上，城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)的附屬權(quán)益，也就是所謂的權(quán)能也不一樣。

同時(shí)，目前我國(guó)實(shí)行的是建設(shè)用地總量控制。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。此外，我國(guó)有比較嚴(yán)格的土地管理制度。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下的土地管理制度存在的問(wèn)題

1.土地利用矛盾和沖突的表現(xiàn)

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地利用存在的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在以下方面：（1）城鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)用地引起的矛盾，例如建設(shè)用地利用人之間、利用人與農(nóng)用地利用人之間、未用地權(quán)利人之間發(fā)生矛盾和沖突；（2）城鎮(zhèn)之間土地利用引起的矛盾，例如本地居民土地利用造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染，本地居民與相鄰地區(qū)居民在自然資源利用、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中引發(fā)的沖突，本地區(qū)與相鄰地區(qū)共同資源開發(fā)中的產(chǎn)生的沖突等。發(fā)生這些矛盾和沖突的根源在于：（1）土地利用粗放，盲目擴(kuò)張，用一句話概括就是“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”，說(shuō)明人口與用地規(guī)模配置失去平衡；（2）土地開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，超過(guò)了資源環(huán)境的承載力，說(shuō)明人口與用地在空間布局上失之于協(xié)調(diào)；（3）城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)分依賴低成本征地和大量賣地的模式已經(jīng)難以為繼，說(shuō)明人口與用地在分配上不恰當(dāng)；（4）城鄉(xiāng)二元割裂模式，說(shuō)明城鄉(xiāng)人口與用地權(quán)利上不平等。

2.土地管理制度法律方面的問(wèn)題

土地利用矛盾和沖突是由土地管理制度中的不足引起的，而土地管理制度問(wèn)題的根源又是立法方面的缺陷造成的。土地管理制度的法律基礎(chǔ)是《土地管理法》，它在1986年由全國(guó)人大審議通過(guò)，1987年實(shí)施，先后經(jīng)歷1988年、1998年和2004年三次修訂。這部法律賦予的土地管理制度被稱之為“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”，但實(shí)施過(guò)程中并未如立法者意愿充分發(fā)揮作用，反而在堅(jiān)持“耕地保護(hù)”方面，全國(guó)實(shí)際耕地保有量逐年遞減，其原因據(jù)認(rèn)為是中央政府各項(xiàng)土地管理目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)、地方政府與中央政府之間目標(biāo)利益需求等方面不一致。而《土地管理法》與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)之處，主要有四點(diǎn)：（1）土地資源配置本應(yīng)由市場(chǎng)決定，但卻由政府主導(dǎo)，也就是土地利用管理主體角色錯(cuò)位；（2）土地利用管理內(nèi)容不統(tǒng)一，管理權(quán)分割導(dǎo)致管理內(nèi)容分散；（3）土地利用管理對(duì)象缺失，對(duì)土地利用外部性問(wèn)題無(wú)能為力；（4）土地利用管理缺乏激勵(lì)手段。

3.地方土地管理制度面臨的問(wèn)題

這些問(wèn)題主要是：（1）各類規(guī)劃因編制周期、依據(jù)、期限等不統(tǒng)一，造成規(guī)劃沖突，而與城鎮(zhèn)布局優(yōu)化要求不一致；（2）沒有形成節(jié)約集約用地內(nèi)生機(jī)制，土地利用效率低；（3）土地占補(bǔ)平衡的壓力大，耕地保護(hù)制度不完善；（4）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素難以順暢流動(dòng)，農(nóng)村土地管理制度改革面臨突破難題；（5）土地市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能弱。

三、推進(jìn)土地管理制度改革的思路與對(duì)策

1.準(zhǔn)確把握土地管理制度改革的大方向和基本原則

首先，土地管理制度改革必須堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制這個(gè)大前提不動(dòng)搖，這是維護(hù)土地占有及分配公平、保障政治穩(wěn)定、維持社會(huì)和諧安定的基石。其次，為了保護(hù)耕地和生態(tài)用地，并提高節(jié)約集約用地比例，必須堅(jiān)持和不斷完善土地用途管制制度。再次，為了充分發(fā)揮土地資源配置的市場(chǎng)決定性作用，以及通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能更好地發(fā)揮政府作用，必須堅(jiān)持土地管理制度改革的市場(chǎng)取向不變。最后，必須堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，切切實(shí)實(shí)地提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。

2.以可持續(xù)利用定位土地利用管理目的

土地利用管理的最終目的只能是可持續(xù)利用土地，并以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作為終極目標(biāo)?？沙掷m(xù)利用土地一方面是土地的多樣化利用，以維持生態(tài)平衡為目標(biāo)，合理分配土地的生產(chǎn)功能和生態(tài)功能；另一方面開發(fā)利用土地必須做到可持續(xù)產(chǎn)出，也就是對(duì)土地的利用不能超出生態(tài)系統(tǒng)的容量限制以及資源環(huán)境的承載力。在這個(gè)基礎(chǔ)上重新定位土地利用管理的目的，《土地管理法》著重保護(hù)土地的生產(chǎn)功能，還應(yīng)該在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)方面加以完善，這樣才能做到可持續(xù)利用土地。

3.推動(dòng)“多規(guī)合一”規(guī)劃體系建設(shè)

“多規(guī)合一”是有效解決各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突以及不同規(guī)劃之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)等問(wèn)題的關(guān)鍵行為，也是提高政府對(duì)土地的空間管控能力，實(shí)現(xiàn)集約、高效、可持續(xù)利用土地的重要手段，還是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一藍(lán)圖的基礎(chǔ)措施。目前，我國(guó)許多城市已成功開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)，有條件地區(qū)應(yīng)積極推動(dòng)和實(shí)施。

4.創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式以提高土地利用率

創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式可考慮以下幾方面：（1）創(chuàng)新城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機(jī)制，例如對(duì)舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、違建建筑的改造和拆除。（2）創(chuàng)新工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制，如選擇集中連片的工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用。（3）建立差別化供地制度，創(chuàng)新用地供地方式，如針對(duì)不同行業(yè)類型的城鎮(zhèn)，限制產(chǎn)能過(guò)剩、高污染、高能耗項(xiàng)目用地，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；再如鼓勵(lì)使用存量建設(shè)用地“以存量換增量”。

5.穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革

農(nóng)村土地管理制度改革必須堅(jiān)守底線，即農(nóng)村集體土地所有制不能變，耕地不能減少，糧食產(chǎn)量不能降低，農(nóng)民利益必須得到保障，然后審慎開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，深化征地制度改革，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治等。應(yīng)創(chuàng)新征地機(jī)制，減少政府干預(yù)；應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以增加農(nóng)民個(gè)人土地增值收益；積極探索多元化的失地農(nóng)民保障機(jī)制等。

6.創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，緩解耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)壓力

應(yīng)探索建立耕地保護(hù)基金制度，提高耕地保護(hù)的積極性，如為承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善農(nóng)民社會(huì)保障體系。應(yīng)探索建立耕地后備資源市場(chǎng)化機(jī)制，如建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)科技等。應(yīng)探索建立新增耕地儲(chǔ)備制度，對(duì)于不能補(bǔ)充耕地的建設(shè)單位應(yīng)繳納耕地開墾費(fèi)，由政府補(bǔ)充落實(shí)耕地。

四、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化是國(guó)家為保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定較快發(fā)展所做出的重大決策，而在這個(gè)進(jìn)程中土地是基本保障，為了有效解決土地使用、配置中的矛盾和沖突，必須對(duì)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行改革，然而土地管理制度的改革牽涉到多方面的因素與利益關(guān)系，所以必須穩(wěn)步推進(jìn)、積極探索，以確保改革卓有成效，并為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的支撐。

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