行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問(wèn)題及對(duì)策

尤曉錠

【摘 要】近年來(lái)，隨著新預(yù)算法的出臺(tái)，預(yù)算編制工作不斷得到加強(qiáng)，有效提高了預(yù)算資金的規(guī)范性和安全性。但是在預(yù)算編制過(guò)程中仍然存在著認(rèn)知不足，能力不強(qiáng)等諸多問(wèn)題，不同程度地制約了資金使用的效率與效益。本文主要針對(duì)存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的解決措施，提出積極探索和使用新的編制方法，進(jìn)行績(jī)效管理，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算編制；問(wèn)題及對(duì)策

所謂預(yù)算就是用數(shù)字來(lái)編制未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的安排和行動(dòng)計(jì)劃，部門(mén)預(yù)算是指政府部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后按規(guī)定程序批準(zhǔn)的涵蓋部門(mén)各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門(mén)預(yù)算作為公共預(yù)算組成部分，在整個(gè)財(cái)政管理中占有極為重要的地位，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共資源特別是財(cái)政資金的優(yōu)化配置，起到關(guān)鍵作用。做好部門(mén)預(yù)算是行政事業(yè)單位完成工作目標(biāo)，更好地服務(wù)人民群眾的有力保障和重要支撐。

一、行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)推行了很多新的改革措施，部門(mén)預(yù)算編制工作日趨完善，精細(xì)化水平不斷提高，但在實(shí)際工作中仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要有以下四方面。

（一）對(duì)預(yù)算工作的重要性認(rèn)識(shí)不足。

有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)在思想上對(duì)預(yù)算編制工作認(rèn)識(shí)不到位，法制意識(shí)淡薄，甚至認(rèn)為部門(mén)預(yù)算只是搞形式，走過(guò)場(chǎng)，因此預(yù)算工作很難按照《預(yù)算法》所要求的方法與程序來(lái)編制。有些領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，應(yīng)由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與控制，實(shí)際上部門(mén)預(yù)算是單位業(yè)務(wù)、資金、費(fèi)用等集于一體的綜合性預(yù)算體系，部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)牽涉到業(yè)務(wù)、項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、管理、人力資源等方方面面。如果單純依靠財(cái)務(wù)部門(mén)是無(wú)法準(zhǔn)確獲取、掌握經(jīng)費(fèi)支出的使用方向及具體支出的范圍，尤其是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)、實(shí)施內(nèi)容、具體開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)以及最終的實(shí)施效果，財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)法準(zhǔn)確及時(shí)地把握。因此只有業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)全年工作進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)和詳細(xì)的規(guī)劃，提供準(zhǔn)確的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)所需資金，財(cái)務(wù)部門(mén)才能合理確定預(yù)算數(shù)，否則會(huì)導(dǎo)致編制的預(yù)算無(wú)法滿足業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要.

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，編制方法不完善。

具體表現(xiàn)在：（1）預(yù)算編制前，對(duì)人、財(cái)、物相關(guān)數(shù)據(jù)，沒(méi)有及時(shí)地核對(duì)與更新，導(dǎo)致上報(bào)的人員工資，車輛情況、辦公設(shè)備等基礎(chǔ)信息不全面，甚至發(fā)生重大偏差，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息及數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。在預(yù)算編制過(guò)程中，沒(méi)有根據(jù)單位的年度目標(biāo)，沒(méi)有參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和科學(xué)預(yù)測(cè)本年度收支，沒(méi)有按照規(guī)定程序征求各方面意見(jiàn)后，進(jìn)行科學(xué)合理單位預(yù)算編制。

（2）公用經(jīng)費(fèi)定額不科學(xué)。財(cái)政部門(mén)對(duì)各單位的公用經(jīng)費(fèi)普遍采用在編人數(shù)與定額標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的方法核定公用經(jīng)費(fèi)總額。由于行政事業(yè)單位各自職能與承擔(dān)的工作任務(wù)的不同，公用經(jīng)費(fèi)的支出也各不相同，采用一刀切的辦法核定公用經(jīng)費(fèi)往往導(dǎo)致與實(shí)際工作不相適應(yīng)。

（3）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審核難到位。以“切蛋糕”方式分配財(cái)政資金，往往預(yù)算單位上報(bào)數(shù)很大，財(cái)政部門(mén)按照上一年度的預(yù)算數(shù)，設(shè)定限額的方法控制，沒(méi)有考慮項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的必要性和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需求，因此按基數(shù)法編制部門(mén)預(yù)算已無(wú)法適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的要求。

（三）有些單位過(guò)于注重自身利益，不能適應(yīng)部門(mén)預(yù)算的編制要求。

在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)不是以本單位下一年度的發(fā)展目標(biāo)以及重大項(xiàng)目出發(fā)，不是站在如何使財(cái)政資金發(fā)揮更大社會(huì)效應(yīng)的高度，沒(méi)有從預(yù)算的科學(xué)、合理和實(shí)際性出發(fā)，而是從單位自身的利益出發(fā)，如何為部門(mén)多爭(zhēng)取利益考慮，存在財(cái)政資金不多拿吃虧的本位主義思想。特別是對(duì)項(xiàng)目資金和基本建設(shè)資金，存在多立項(xiàng)多要錢的思想來(lái)編制預(yù)算。目前在部門(mén)預(yù)算編制的實(shí)際過(guò)程中，為便于單位工作的順利開(kāi)展，萬(wàn)一資金不夠，追加經(jīng)費(fèi)費(fèi)時(shí)費(fèi)力并且難度較大，因此在編制預(yù)算時(shí)，隨意編列項(xiàng)目，擴(kuò)大預(yù)算支出，嚴(yán)重影響了部門(mén)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性與科學(xué)性。

（四）執(zhí)行、監(jiān)督力度不足。在當(dāng)前預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，存在監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是政府財(cái)政部門(mén)監(jiān)督不夠得力，特別對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行方面的監(jiān)督檢查乏力，存在一撥了之的現(xiàn)象，重編制輕管理，使得部門(mén)預(yù)算流于形式。二人大監(jiān)督不夠深入，存在“重程序輕實(shí)質(zhì)”現(xiàn)象，對(duì)部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督還沒(méi)有建立一個(gè)比較完善的監(jiān)督機(jī)制。三審計(jì)監(jiān)督不夠扎實(shí)，重結(jié)果輕原因，對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，往往只是就收支審收支，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門(mén)預(yù)算發(fā)生差異的原因，缺乏深入細(xì)致的調(diào)查與研究，因此，審計(jì)監(jiān)督的力度有待于進(jìn)一步提高。四是部門(mén)預(yù)算執(zhí)行方面的自我約束力不強(qiáng)，隨意性較大，預(yù)算法定意識(shí)較差，往往導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算數(shù)偏差較大，難以發(fā)揮部門(mén)預(yù)算應(yīng)有的作用。

二、規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作的建議對(duì)策

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，保障預(yù)算編制的科學(xué)有效。強(qiáng)化單位主要領(lǐng)導(dǎo)的教育培訓(xùn)，提高他們對(duì)預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，努力強(qiáng)化預(yù)算法制意識(shí)。推行預(yù)算問(wèn)責(zé)制，真正使單位一把手從思想上改變觀念，克服在預(yù)算過(guò)程中存在的搞形式、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，消除只重視單位自身的利益不考慮全局的偏面思想和只看眼前不看長(zhǎng)遠(yuǎn)的短期行為，真正把預(yù)算編制同單位部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制上要立足部門(mén)實(shí)際，從宏觀上進(jìn)行編制，加強(qiáng)前瞻性。將宏觀調(diào)控與細(xì)節(jié)預(yù)算相結(jié)合，充分考慮到財(cái)政支出的方方面面，做到不遺漏、不好高騖遠(yuǎn)，減少預(yù)算的盲目性。在預(yù)算編制前，認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行調(diào)研并進(jìn)行科學(xué)論證，嚴(yán)格按程序進(jìn)行預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）提高業(yè)務(wù)人員水平，確保預(yù)算支出的準(zhǔn)確性。預(yù)算編制人員是預(yù)算工作的主要承擔(dān)者，也是預(yù)算編制質(zhì)量的關(guān)鍵人員。因此，強(qiáng)化預(yù)算編制前對(duì)編制人員培訓(xùn)，使編制人員在思想上重視、在業(yè)務(wù)能力上適應(yīng)編制工作的需要。同時(shí)，預(yù)算作為一種科學(xué)預(yù)測(cè)，應(yīng)建立在單位客觀可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。財(cái)務(wù)部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，一定要做好編制預(yù)算的準(zhǔn)備工作。比如：大宗辦公用品、辦公設(shè)備和專用儀器設(shè)備的采購(gòu)，嚴(yán)格按政府采購(gòu)方式，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目、數(shù)量、資金來(lái)源等詳細(xì)編制。建設(shè)性項(xiàng)目和專項(xiàng)支出要遞交支出項(xiàng)目申請(qǐng)，并同時(shí)出具項(xiàng)目論證報(bào)告，準(zhǔn)確地確定預(yù)算項(xiàng)目所需資金。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)會(huì)同項(xiàng)目支出申請(qǐng)科室及單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真地審核項(xiàng)目支出預(yù)算，根據(jù)項(xiàng)目發(fā)展的重要性、可行性和效益，分清輕重緩急，合理安排項(xiàng)目資金。對(duì)政府安排的剛性支出項(xiàng)目必須保證，優(yōu)先保障單位所需的運(yùn)行資金，不留硬缺口。只有這樣項(xiàng)目支出預(yù)算才會(huì)不背離部門(mén)職責(zé)和工作計(jì)劃，單位的事業(yè)發(fā)展才有資金保障。

另外，對(duì)部門(mén)運(yùn)作中容易失控的支出項(xiàng)目，例如會(huì)議支出、招待等，要合理分解并嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得超出預(yù)算范圍，盡量做到年度預(yù)算與核算相符。

（三）建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化預(yù)算管理。以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)建立健全預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度是提高財(cái)政資金使用效率的保證。一是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)控和考評(píng)，績(jī)效監(jiān)控要與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)的問(wèn)題并對(duì)預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)將結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)的對(duì)比，對(duì)單位履行職能的情況或項(xiàng)目效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。二是不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、方法體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)際、逐步建立完善共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合當(dāng)?shù)夭块T(mén)實(shí)際，建立統(tǒng)一、規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得區(qū)域內(nèi)、部門(mén)之間績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有可比性，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用性。三是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織和協(xié)調(diào)。建立政府支持、財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)、其他部門(mén)密切協(xié)作、公眾積極參與的工作機(jī)制。健全績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)構(gòu)，明確各其的職責(zé)范圍。將評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府目標(biāo)管理考核范圍，真正提高績(jī)效評(píng)價(jià)的工作效果。四是探索建立行政問(wèn)責(zé)制度。在科學(xué)劃分組織和個(gè)人職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)的主體責(zé)任追究制度，責(zé)任量化，與個(gè)人職務(wù)晉升、工資待遇緊密掛鉤，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算編制、使用管理的規(guī)范化、科學(xué)化。

（四）積極探索和采用新的預(yù)算編制方法。原來(lái)的預(yù)算編制方法，大多采用增量預(yù)算編制方法，及一般都是在以前年度的預(yù)算基礎(chǔ)，再進(jìn)行考慮增加和減少，這個(gè)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位編制預(yù)算的最主要方法。除了增量預(yù)算外，還可以積極不斷探索和采用新的編制方法，比如零基預(yù)算編制法。零基預(yù)算法，就是不考慮以前年度的預(yù)算，重新考慮和審視現(xiàn)在單位所有的資源，分析預(yù)算期的需要分析費(fèi)用和項(xiàng)目金額的合理性。這樣審查單位的所有業(yè)務(wù)要素，有助于創(chuàng)造出一個(gè)高校精簡(jiǎn)的組織。除了零基預(yù)算外，還可以對(duì)有項(xiàng)目特別是大型基礎(chǔ)項(xiàng)目的的單位采用項(xiàng)目預(yù)算法。對(duì)與生產(chǎn)和研發(fā)的單位，采用作業(yè)預(yù)算等等。不同方法的采用，會(huì)使單位的預(yù)算變得更為準(zhǔn)確。

（五）建立電子數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。為積極推進(jìn)社會(huì)化監(jiān)督，人大、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)，在財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)和績(jī)效目標(biāo)前，根據(jù)預(yù)算編制部門(mén)上報(bào)的預(yù)算編制，及時(shí)對(duì)預(yù)算內(nèi)容及項(xiàng)目的可行性和必要性進(jìn)行審查，提出建議與意見(jiàn)。將財(cái)政管理基礎(chǔ)信息、財(cái)政收支運(yùn)行數(shù)據(jù)、以及其他外部相關(guān)信息納入大數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一口徑和數(shù)據(jù)內(nèi)涵，全面記錄財(cái)政資金和資產(chǎn)運(yùn)行情況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)和統(tǒng)一管理，有利于政府主管部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化公開(kāi)責(zé)任，利用電子數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，逐步推進(jìn)預(yù)決算、評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督結(jié)果社會(huì)公開(kāi)透明化，接受公眾監(jiān)督。要真正編制一張讓社會(huì)公眾看得明白的預(yù)算。

三、結(jié)束語(yǔ)

提高預(yù)算編制質(zhì)量，不僅需要提高編制人員的業(yè)務(wù)能力，而且需要業(yè)務(wù)部門(mén)的參與及領(lǐng)導(dǎo)的支持，更需要財(cái)政部門(mén)深化資金管理改革、建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系、不斷探索和運(yùn)用新的預(yù)算編制方法，新加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理、積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)?？茖W(xué)地編制預(yù)算，通過(guò)預(yù)算約束和規(guī)范政府收支行為，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

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