行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制若干問題研究

司偉森

摘要：行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制（兩法銜接機制）是近幾年理論與實踐共同關注的熱點問題，執(zhí)法實踐中行政執(zhí)法與刑事司法相脫節(jié)的現(xiàn)象逐步暴露出來，嚴重妨害了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的健康發(fā)展。本文通過對行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行論證，以期為深入研究兩法銜接機制提供一些意見。

關鍵詞：行政執(zhí)法；行政司法；銜接機制；芻議

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的概述

（一）行政執(zhí)法與行政司法銜接機制涵義

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制（以下簡稱“兩法銜接”機制），是維護和保障市場經(jīng)濟秩序和社會治安秩序良好運行的客觀需要，對扎實推進依法行政、切實維護廣大人民群眾切身利益具有重大而深遠的意義。要了解行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，首先需要了解其內涵和特征。

對外貿易大學李衛(wèi)剛副教授認為：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，是指行政執(zhí)法機關將在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件及時移送到刑事司法機關依法追究刑事責任，以及刑事司法機關在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)需要追究行政責任的案件及時移送相關行政部門處理的一種機制?！睆倪@個定義可以看出這里面包含兩種機制：一種是行政執(zhí)法機關在辦案中發(fā)現(xiàn)案件涉嫌犯罪隨即移送刑事司法機關處理的機制，另一種是刑事司法機關在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)需要追究行政責任的案件及時移送相關行政部門處理的機制。這個定義比較全面，涵蓋了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的全部內容。

筆者認為這一定義是準確的。但是本文研究的重點是上述概念的第一種機制，即行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，是指行政執(zhí)法機關將在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件及時移送到刑事司法機關依法追究刑事責任。本文作者只研究行政執(zhí)法機關向刑事司法機關移交涉嫌犯罪案件的機制。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的基本特征

“兩法銜接”機制的基本特征是：首先，銜接機制是一種辦案協(xié)作機制，是行政執(zhí)法機關以及所有行使行政職權的組織、公安機關、檢察機關參與在辦理違法犯罪案件方面協(xié)調、配合、合作關系的具體載體。其二，銜接機制是以正確區(qū)分行政責任和刑事責任的界限為基礎，為全面打擊在行政執(zhí)法領域發(fā)生的一切涉嫌刑事犯罪行為而構建的協(xié)作機制。其三，銜接機制是行政機關在執(zhí)法中對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件需要及時移送，不得自行處理，刑事司法機關應當接受移交，不得拒絕行政執(zhí)法機關移交的案件。其四，銜接機制是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督作用的辦案協(xié)作機制。檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機構，其監(jiān)督對象包括行政執(zhí)法行為。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行的模式

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的具體工作中，主要圍繞“兩法銜接”的三個銜接點展開：一是圍繞檢察機關與行政機關的銜接點，二是圍繞行政機關、公安機關的銜接點，三是圍繞檢察機關、公安機關銜接點。目前全國“兩法銜接”機制形成了三個特色鮮明的運行模式：即上海浦東模式、杭州蕭山模式和北京順義、昌平模式。

1、上海浦東新區(qū)檢察院于2005年開發(fā)了全國首個“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”，該平臺共有14家用戶，分為行政執(zhí)法機關與刑事司法機關兩類，在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動態(tài)、預警提示等12各功能模塊，形成資源共享。

2、2006年杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務、林業(yè)等19家行政機關，建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息庫。通過這一共享平臺，各單位的行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件相關資料和法律法規(guī)等相關信息都可以隨時查詢到，便于信息交流與監(jiān)督。為保證資料數(shù)據(jù)的真實準確，蕭山區(qū)檢察院協(xié)調各行政執(zhí)法機關專人負責行政執(zhí)法信息的錄入，并對《行政處罰決定書》、行政執(zhí)法機關移送到公安機關的涉嫌犯罪案件的各類文書上傳時間做出明確規(guī)定。

3、順義、昌平“兩法銜接”機制在運行過程中呈現(xiàn)明顯特點：一是出臺銜接機制規(guī)范性指導文件，二是建立完善銜接機制聯(lián)席會議制度、行政執(zhí)法案件移送抄備制度和案件移送監(jiān)督機制，三是指定網(wǎng)絡平臺專職管理員制度規(guī)范網(wǎng)絡平臺管理，并向轄區(qū)各成員單位統(tǒng)一配發(fā)CA認證數(shù)字證書、管理錄入信息、實行物理文檔與電子文檔雙軌移送。河南省洛陽市在兩法銜接機制方面走在了河南省前列。

4、2009年5月19日，河南省洛陽市工商局、洛陽市人民檢察院舉行行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作聯(lián)合辦公室揭牌儀式，積極探索行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作機制。如今，在洛陽市人民檢察院、洛陽市工商局行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作聯(lián)合辦公室網(wǎng)上“工商行政執(zhí)法備案系統(tǒng)”，檢察院工作人員只要輕點鼠標，便可隨時查看工商機關處理的重大、復雜、疑難行政處罰案件，審查是否涉嫌犯罪存有爭議的案件。

三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行機制的研究

（一）行政執(zhí)法與刑事司法的關系

1.行政法與刑法的關系：行政法簡單來說是調整國家行政管理中各種社會關系的法律規(guī)范的總和。刑法簡單來說是規(guī)定犯罪、刑事責任和刑罰的法律。行政法非常寬泛，我們重點研究的是公民、法人或者其他組織（行政相對人）一般違法之后，行政機關可以依據(jù)法律賦予的權力對他們的違法行為進行處罰，以糾正行政相對人的違法行為，讓違法者為其違法行為付出相應代價，以此保障國家、社會和公民的合法權益。但是一旦行政相對人觸犯了刑律，就應當接受刑法的制裁，在處理行政違法與刑事犯罪競合的問題上，應當采取“刑事先理原則”，即原則上現(xiàn)有司法機關按照刑事訴訟法程序解決行為人的刑事責任問題，再由法院解決民事或者行政處罰。相反現(xiàn)行法律規(guī)范，反而在一定程度上認可“行政先理”的合法性，即由行政機關決定是否將涉嫌犯罪案件是否移交刑事司法機關。根據(jù)有利于部門利益的原則，大多行政執(zhí)法機關會采取行政優(yōu)先乃至行政處罰代替刑事處罰。

2.行政處罰與刑罰的關系。行政處罰的手段主要有警告、通報批評、罰款、行政拘留、沒收、吊銷執(zhí)照與許可證、責令停止營業(yè)等多種形式，概括起來包括人身罰、財產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰。而刑罰則限于主刑、附加刑兩類共九種：主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑，附加刑有罰金、剝奪政治權利、沒收財產(chǎn)、驅逐出境。處罰的目的不是處罰本身，而是為了恢復被破壞的社會秩序，預防違法犯罪行為再次發(fā)生，而單純的選擇適用恐怕無法達到這個目標。刑罰可以折抵行政處罰，例如有期徒刑可以折抵行政拘留的期限。

3.行政執(zhí)法與刑事司法的關系：行政執(zhí)法與刑事司法是兩個既相互獨立又相互聯(lián)系的概念。行政執(zhí)法是憲法和法律法規(guī)授予行政機關依法行使職權，打擊違反法律法規(guī)的公民、法人和其他組織，維護國家和社會公平正義及正常秩序，保障遵守法律法規(guī)的公民、法人和其他組織的合法權益。刑事司法是刑事司法機關（公安機關、國家安全機關、檢察院、法院）依照憲法和法律法規(guī)對違反刑法的行為，采取的強制措施，懲罰犯罪行為，保障國家與社會的正義，進而保障公民、法人其他組織的合法權益。行政機關和刑事司法機關在各自職權范圍內均依法各司其職，行使職權。但是兩者是可以轉化的，一旦行政執(zhí)法機關認為行政案件涉嫌犯罪，或者司法行政機關在處理犯罪案件中行政機關及其工作人員違法，就應當相互配合，需要移送的就應當移送。行政執(zhí)法與刑事司法應當依法行使職權，各司其職，互相配合。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行中存在的問題

1.在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，一般情況下行政機關主動移送案件意識不強，“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。案件移送程序方面存在問題。目前法律法規(guī)對行政機關案件移送與接收案件的程序不明確、包括關于移送的證據(jù)標準問題、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的該承擔什么法律責任等問題。與此對應的司法機關對案件的接受程序規(guī)定也不明確，例如，檢察機關內部應由何部門進行接收、接收的程序、反饋機制以及接收后認為不應當接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規(guī)定， 由于沒有具體的程序規(guī)定，導致案件移送工作缺乏基本保障。最高人民檢察院的資料顯示，2006-2007年全國行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件僅 5229件，且其中有 3443 件是檢察機關建議移送的案件。2009年全國質檢系統(tǒng)共查處各類質量違法案件 20余萬起，移送公安機關處理僅 140起。2010年檢察機關督促行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件 3448件，行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的問題依然久治不愈。

2.信息共享和聯(lián)席會議雖建立，但信息交流缺乏機制保障。目前，多數(shù)地方尚未建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制。雖然全國不少地方都建立情況通報制度和執(zhí)法信息共享平臺，但由于法律規(guī)定對行政執(zhí)法機關信息錄入沒有剛性的要求，信息錄入不及時，范圍不全面極大限制了信息共享平臺的工作效能，導致實踐中行政執(zhí)法機關利用信息共享平臺由定期通報的案件情況非常少。聯(lián)席會議也是各地普遍采用的一種信息交流方法，在實際工作中也存在諸如召開形式缺乏固定的會議組織、時間設置采用“定期或不定期”等模糊性措詞、內容流于形式缺乏實質內容等問題，這都偏離了聯(lián)席會議制度設立的本意。

3.行政執(zhí)法機關接受監(jiān)督觀念不強。有的行政機關以無法律依據(jù)為由，抵觸甚至拒絕檢察機關的監(jiān)督，對檢察機關了解情況，查閱案卷材料設置重重障礙，檢察機關對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督方式有的發(fā)出移送涉嫌犯罪案件書面意見，有的采用檢察建議的形式，有的采用移送書或通知函的形式，形式不一且效果不明顯，導致檢察機關的監(jiān)督不到位。

4.在兩法銜接方面配套法律存在缺陷。一是行政法律中有關刑事處罰的規(guī)定簡單籠統(tǒng)，不利于行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中直接參考適用，并作出是否涉嫌犯罪的判斷，二是刑法分則規(guī)定也存在明顯不足，不利于銜接。三是證據(jù)轉化方面規(guī)定不完善，沒有規(guī)定應當移送的刑事案件中行政執(zhí)法機關形成的證據(jù)的法律地位及證明規(guī)則問題，四是移送案件的條件和標準比較籠統(tǒng)，不利于銜接工作順利開展。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制問題的探析

造成行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制存在著很多原因，既有客觀原因，也有主觀原因，既有認識上的原因，也有實踐方面的原因。

1.當事人認識和觀念差異制約了銜接機制的有效運轉。首先、一些行政執(zhí)法機關受多一事不如少一事的思想影響，出于保護部門利益的考慮，對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時配合?！耙粤P代刑”問題不單單是個經(jīng)濟問題，更主要的是一個執(zhí)法素質和執(zhí)法觀念的問題。另一方面是對法律的理解和掌握不到位。一些行政執(zhí)法人員對刑事法律甚至是行政法律規(guī)范不夠熟悉和了解，在執(zhí)法中對案件定罪，定性把握不準，造成處罰失當，影響了對涉嫌犯罪案件的查處。

2.銜接規(guī)范的立法位階低、可操作性不強。 目前”行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制的規(guī)范性文件效力位階不高。雖然確立了銜接機制的基本框架，但是原則性規(guī)定多，實務性規(guī)定少，可操作性差。

3.檢察機關的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。兩法銜接機制全部問題的癥結在于行政執(zhí)法權處于強勢，而法律監(jiān)督權處于弱勢，兩種權力系統(tǒng)的強弱反差致使對行政執(zhí)法權乃至整個行政權系統(tǒng)缺乏應有的監(jiān)督。無數(shù)經(jīng)驗都已表明，解決權力異化的首要途徑是以權力制約權力。從我國的國家權力體系看，檢察機關能夠有效鉗制行政執(zhí)法權乃至整個行政權。但是目前檢察機關的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮，造成檢察機關監(jiān)督不到位的原因是多方面的，由于檢察機關的監(jiān)督行為具有被動性，行政執(zhí)法機關對發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機關對行政執(zhí)法機關的執(zhí)法信息不能準確掌握，造成了信息不暢，情況不明，多數(shù)地方檢察機關對當?shù)匦姓?zhí)法機關的執(zhí)法、處理情況不掌握，對于哪些案件應當移送而未移送底數(shù)不清、情況不明，在監(jiān)督手段上也不力，作為監(jiān)督機關，檢察機關實現(xiàn)追責程序啟動權的工具或載體，主要是檢察建議，其監(jiān)督手段比較軟弱，缺乏剛性和可執(zhí)行力。從而使對行政執(zhí)法的監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮有效作用。再者是檢察機關監(jiān)督法律依據(jù)不足，操作性不強。兩法銜接的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)和高檢院自行下發(fā)或與有關部門會簽的規(guī)范性文件，剛性不足、操作性差，制約了“兩法銜接”工作的順利開展，也給檢察機關開展監(jiān)督工作帶來不少困難。最后檢察院在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機關有立案監(jiān)督權，但這種權力的行使卻沒有調查權和調卷權的保障，偵查監(jiān)督部門所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機關愿意提供的材料。

參考文獻：

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[3]林燕：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接，步向體制建設階段》，資料來源：正義網(wǎng)