安全韌性城市特征分析及對(duì)雄安新區(qū)安全發(fā)展的啟示*

黃 弘，李瑞奇，范維澄，閃淳昌

(1.清華大學(xué) 工程物理系，北京 100084；2.清華大學(xué) 公共安全研究院，北京 100084；3.中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部，北京 100013)

0 引言

2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，旨在用最先進(jìn)的理念和國(guó)際一流的水準(zhǔn)打造探索人類(lèi)發(fā)展的未來(lái)之城，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。安全發(fā)展是城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，城市安全是城市功能運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保障，雄安新區(qū)面臨著新的安全發(fā)展形勢(shì)，在“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程中堅(jiān)持安全韌性的頂層設(shè)計(jì)理念符合國(guó)際先進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)。

安全韌性是當(dāng)前公共安全科學(xué)的前沿理念，在實(shí)踐中也被不斷推廣。安全韌性城市涵蓋科技、管理、文化各領(lǐng)域，覆蓋事前、事中、事后應(yīng)急管理全流程，強(qiáng)調(diào)城市對(duì)公共安全事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)的能力，被認(rèn)為是城市安全發(fā)展的新范式。目前學(xué)界對(duì)于安全韌性城市的內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，理論和應(yīng)用研究還較為欠缺。

本文對(duì)韌性概念進(jìn)行解析，并在城市安全領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行應(yīng)用和拓展，深入闡釋安全韌性城市的內(nèi)涵，基于公共安全科學(xué)基本理論構(gòu)建城市安全韌性模型，分析安全韌性城市應(yīng)具備的特征，以期為安全韌性城市研究提供理論框架；并結(jié)合國(guó)內(nèi)外安全韌性城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與雄安新區(qū)的實(shí)際情況及功能定位，探討安全韌性城市構(gòu)建對(duì)于雄安新區(qū)安全發(fā)展的啟示，以期實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)理論與前沿實(shí)踐的融合。

1 韌性概念解析

在傳統(tǒng)的城市減災(zāi)理念中，人們?cè)噲D提高城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的穩(wěn)定性，追求一種“安全防御”的狀態(tài)[1]。然而，這樣的設(shè)計(jì)并不能真正地做到萬(wàn)無(wú)一失，一旦災(zāi)害的強(qiáng)度超過(guò)閾值，便可能引起防災(zāi)措施的失效，甚至產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，造成嚴(yán)重的后果。2005年8月，卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國(guó)東南部，造成了空前的損失，新奧爾良市防洪堤壩被沖毀，城市大面積淹沒(méi)在洪水中，居民被迫大規(guī)模疏散，由此導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)的破壞嚴(yán)重影響了城市復(fù)建[2]。近些年來(lái)，人們更加關(guān)注城市在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面所體現(xiàn)出來(lái)的內(nèi)在屬性，韌性這一概念得到了越來(lái)越多的關(guān)注。

韌性(resilience)這個(gè)單詞的詞源是拉丁語(yǔ)詞匯“resilio”，原意是“回彈至初始狀態(tài)”，后來(lái)法語(yǔ)和英語(yǔ)先后引入了這個(gè)詞匯[3]。最初，韌性是物理學(xué)和機(jī)械學(xué)領(lǐng)域的概念，用來(lái)指物體或材料在外力作用下發(fā)生形變后恢復(fù)的能力(一般譯為“彈性”)。1973年，加拿大學(xué)者Holling[4]在生態(tài)學(xué)范疇中引入了韌性的概念，用以描述生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原穩(wěn)態(tài)的能力。此后，在工程學(xué)領(lǐng)域和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的研究中，韌性的概念被不斷推廣，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析[5]、社會(huì)組織分析[6]、疾病應(yīng)對(duì)分析[7]等諸多領(lǐng)域得到了應(yīng)用。

隨著韌性概念應(yīng)用范圍的推廣和人們對(duì)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)角度的變化，韌性概念的內(nèi)涵也在應(yīng)用中得到了發(fā)展。目前，在工程學(xué)領(lǐng)域，對(duì)韌性認(rèn)識(shí)的主要觀點(diǎn)有工程韌性、生態(tài)韌性、演進(jìn)韌性3種[3]，每次概念的修正都體現(xiàn)了人們對(duì)韌性這一概念的新的思索。

工程韌性是3種觀點(diǎn)中最早被提出的，其與傳統(tǒng)的物理學(xué)、機(jī)械學(xué)上的概念更加相似，因此被稱(chēng)作是工程韌性。工程韌性指的是系統(tǒng)在受到干擾的影響后恢復(fù)至平衡狀態(tài)或穩(wěn)定狀態(tài)的能力[4]。1996年，Holling[8]對(duì)韌性的定義提出了改動(dòng)，認(rèn)為韌性更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)改變之前能吸收多大量級(jí)的干擾，并且強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)多穩(wěn)態(tài)的存在，由于這種韌性描述源于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的研究，因此被稱(chēng)作是生態(tài)韌性。隨著對(duì)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，Walker和Holling[9]等提出了適應(yīng)性循環(huán)理論，進(jìn)而產(chǎn)生了演進(jìn)韌性的概念，在這種理論下，系統(tǒng)不存在穩(wěn)定狀態(tài)，韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在不斷變化的環(huán)境下適應(yīng)、轉(zhuǎn)換的能力。

2 安全韌性城市概念解析

隨著韌性概念的不斷推廣，韌性在安全領(lǐng)域也得到了越來(lái)越多的應(yīng)用，系統(tǒng)安全是維持系統(tǒng)功能的重要保證，韌性理念與此高度契合，系統(tǒng)的安全韌性即系統(tǒng)為維持其功能而在安全方面具備的韌性水平。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然環(huán)境密切耦合而形成的復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)安全韌性城市也受到了越來(lái)越多的關(guān)注。目前，對(duì)于城市安全韌性的概念，尚無(wú)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)或定義。Mileti[10]將安全韌性定義為，一個(gè)地區(qū)在無(wú)巨大外界幫助下，經(jīng)歷極端自然事件而不經(jīng)歷毀滅性的損失、不損害生產(chǎn)力和生活質(zhì)量的能力。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署(UNISDR)[11]將安全韌性定義為暴露于災(zāi)害下的系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)為了達(dá)到并維持一個(gè)可接受的運(yùn)行水平而進(jìn)行抵抗或發(fā)生改變的能力。一些對(duì)于城市安全韌性的典型表述總結(jié)如表1。

從表1中可以看出，城市安全韌性的關(guān)注點(diǎn)也經(jīng)歷了由從災(zāi)害中恢復(fù)能力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邢到y(tǒng)自身的抵抗與重組能力、再轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邢到y(tǒng)不斷適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力的過(guò)程，反映出了韌性概念由工程韌性到生態(tài)韌性再到演進(jìn)韌性的變化過(guò)程，體現(xiàn)出城市應(yīng)對(duì)不確定性的能力。

安全韌性城市是具有良好的安全韌性特性以應(yīng)對(duì)公共安全事件影響的城市，通過(guò)對(duì)城市安全韌性概念演進(jìn)過(guò)程的分析，可以看出，安全韌性城市的構(gòu)建應(yīng)貫穿“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程，覆蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建全流程，并注重城市學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的提升。

綜上所述，可將安全韌性城市的概念表述為：安全韌性城市系指城市自身能夠有效應(yīng)對(duì)來(lái)自外部與內(nèi)部的對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，能在遭受重大災(zāi)害后維持城市的基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)、進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展的城市。安全韌性城市可以最大程度地減少公眾的傷亡損失，維護(hù)社會(huì)的安全穩(wěn)定。

3 國(guó)內(nèi)外安全韌性城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)分析

近年來(lái)，安全韌性城市的建設(shè)受到了發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織的高度重視，發(fā)達(dá)國(guó)家不少城市或地區(qū)制定了各自的安全韌性計(jì)劃，一些國(guó)際組織也發(fā)起國(guó)際行動(dòng)為安全韌性城市建設(shè)提供支持。

表1 城市安全韌性概念典型表述Table 1 Typical statements of the concept of urban safety resilience

美國(guó)紐約《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》[17]城市計(jì)劃是國(guó)際安全韌性城市規(guī)劃中典型代表，該規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注氣候變化帶來(lái)的風(fēng)暴潮、洪災(zāi)、極端高溫等災(zāi)害的影響，從沿岸保護(hù)、建筑、交通、通訊等子系統(tǒng)進(jìn)行安全韌性強(qiáng)化，如進(jìn)行大規(guī)模的防洪改造、多樣化出行方式等；荷蘭鹿特丹的《鹿特丹氣候防護(hù)計(jì)劃》[18]強(qiáng)調(diào)“與水共生”，通過(guò)防洪工程建設(shè)、漂浮屋建設(shè)、水環(huán)境治理等措施提升鹿特丹對(duì)水的適應(yīng)能力、消減災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；英國(guó)倫敦《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》[19]規(guī)劃為應(yīng)對(duì)洪水、干旱、極端天氣等風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)優(yōu)化管理部門(mén)架構(gòu)、繪制風(fēng)險(xiǎn)地圖、擴(kuò)大綠化面積等方法提高城市安全韌性。此外，新加坡、芝加哥、德班、基多、開(kāi)普敦等城市的安全韌性提升計(jì)劃也提供了各自的經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)發(fā)起的“全球100韌性城市”項(xiàng)目是構(gòu)建安全韌性城市相關(guān)的國(guó)際行動(dòng)的典型代表，該項(xiàng)目依據(jù)不同城市的城市功能、面臨的挑戰(zhàn)，從城市防災(zāi)、社會(huì)發(fā)展、城市管理等不同角度為城市制定安全韌性計(jì)劃，以提升城市應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力，并提供資源支持，如提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、聘任首席韌性官等，我國(guó)湖北黃石、四川德陽(yáng)、浙江海鹽、浙江義烏4座城市獲得了該項(xiàng)目的支持。我國(guó)政府也越來(lái)越關(guān)注安全韌性城市的建設(shè)，我國(guó)北京市、上海市的最新城市總體規(guī)劃中(《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》、《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》)，都提出“提高城市韌性”，內(nèi)容涉及城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源保障等諸多方面。

分析國(guó)內(nèi)外安全韌性城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可總結(jié)出如下特點(diǎn)：

1)重視風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)分析預(yù)判，提高規(guī)劃時(shí)間跨度。城市安全韌性的提升涉及成本與效益的權(quán)衡，為達(dá)到經(jīng)濟(jì)合理的安全韌性水平，需進(jìn)行城市風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)分析研判，明確城市主要風(fēng)險(xiǎn)所在，如洛克菲勒基金會(huì)“全球100韌性城市”行動(dòng)對(duì)每個(gè)入選城市都要分別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，針對(duì)性制定安全韌性計(jì)劃；同時(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的時(shí)間跨度，才能保證相關(guān)措施的長(zhǎng)期合理性，如紐約的城市計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估覆蓋本世紀(jì)中葉之后，保證了計(jì)劃的科學(xué)性與長(zhǎng)效性。

2)從大系統(tǒng)工程視角出發(fā)，強(qiáng)化城市功能保障。城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，城市功能的維系既依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，又依賴(lài)于自然環(huán)境，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，需要從整體上把握城市發(fā)展節(jié)奏。國(guó)內(nèi)外安全韌性城市提升計(jì)劃都是從“經(jīng)濟(jì)社會(huì)—自然環(huán)境”大系統(tǒng)視角出發(fā)，內(nèi)容涉及基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理與資源環(huán)境的多方協(xié)調(diào)，以便整體提高城市各項(xiàng)功能的自適應(yīng)能力。

3)注重城市內(nèi)環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化系統(tǒng)適應(yīng)能力。城市的適應(yīng)能力是城市安全韌性的重要內(nèi)涵，城市的環(huán)境涉及自身的內(nèi)環(huán)境與面臨的外部環(huán)境，需要強(qiáng)化城市內(nèi)環(huán)境對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)能力。如鹿特丹城市計(jì)劃通過(guò)建設(shè)水廣場(chǎng)、漂浮屋提升城市應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的適應(yīng)能力，紐約計(jì)劃亦重視渡船在風(fēng)暴潮災(zāi)害的作用，提升城市交通系統(tǒng)的適應(yīng)能力。

4)建設(shè)安全韌性城市應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法監(jiān)管、源頭防范、系統(tǒng)治理5項(xiàng)原則，重點(diǎn)把握好安全與發(fā)展、繼承與創(chuàng)新、治標(biāo)與治本這3個(gè)關(guān)系，始終把人民群眾生命安全放在首位。在提高基礎(chǔ)設(shè)施安全配置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)城市高層建筑、大型綜合體、隧道橋梁、管線(xiàn)管廊、軌道交通、燃?xì)?、電力設(shè)施及電梯、游樂(lè)設(shè)施等的檢測(cè)維護(hù)，構(gòu)建系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，建立源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、應(yīng)急處置相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。

4 安全韌性表征模型和安全韌性特征分析

圖1 安全韌性曲線(xiàn)示意Fig.1 Schematic diagram of the curve of safety resilience

安全韌性可以在不斷變化的環(huán)境中為系統(tǒng)提供持續(xù)性的保障，使系統(tǒng)功能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，對(duì)于安全韌性的表征模型，主要依托安全韌性曲線(xiàn)的概念框架。安全韌性曲線(xiàn)如圖1所示(由文獻(xiàn)[20]整理)，橫軸為時(shí)間軸，縱軸代表系統(tǒng)功能，曲線(xiàn)體現(xiàn)出在外界沖擊下系統(tǒng)功能下降、恢復(fù)的過(guò)程，通過(guò)事前預(yù)防、應(yīng)急處置等方法，可以改善系統(tǒng)功能對(duì)外界沖擊的響應(yīng)情況，該曲線(xiàn)能夠在一定程度上反映系統(tǒng)的安全韌性，因此可以稱(chēng)為安全韌性曲線(xiàn)。

從安全韌性曲線(xiàn)的概念出發(fā)，研究者通過(guò)不同的數(shù)學(xué)定義式，考慮系統(tǒng)狀態(tài)、恢復(fù)時(shí)間、成本投入等因素，構(gòu)建了各種模型對(duì)系統(tǒng)安全韌性進(jìn)行表征。如Bruneau[21]在社區(qū)應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的安全韌性研究中引入了安全韌性曲線(xiàn)，如圖2所示，橫軸代表時(shí)間t，縱軸代表系統(tǒng)功能Q(t)，通過(guò)系統(tǒng)功能Q(t)在時(shí)間t上積分的方式定義安全韌性R，若選取研究時(shí)間段為0—t1，t0為系統(tǒng)受到?jīng)_擊而遭到破壞的時(shí)間，系統(tǒng)的安全韌性可按照公式(1)定義，其物理意義即為圖2中陰影部分的面積占整體面積的比例。

(1)

Ouyang[22]也借用了這一定義方式，并依據(jù)安全韌性曲線(xiàn)形狀將系統(tǒng)狀態(tài)劃分為災(zāi)害抵御、災(zāi)害傳播、評(píng)估恢復(fù)3個(gè)階段；Turnquist[23]使用這一方法衡量系統(tǒng)損失情況，并在此基礎(chǔ)上考慮投資成本和恢復(fù)成本，通過(guò)一定成本下系統(tǒng)損失情況的概率來(lái)表征系統(tǒng)安全韌性；Barker[24]考慮系統(tǒng)功能的瞬時(shí)變化情況，將安全韌性定義為系統(tǒng)功能的瞬時(shí)維持比例；Francis[25]考慮了系統(tǒng)功能恢復(fù)過(guò)程的差別與系統(tǒng)功能災(zāi)后改進(jìn)的可能，綜合系統(tǒng)初始功能、系統(tǒng)最低功能、系統(tǒng)改進(jìn)功能及恢復(fù)時(shí)間因子定義安全韌性。

圖2 積分法韌性表征示意Fig.2 Schematic diagram of the integral representation method for safety resilience

但是，這種安全韌性表征方式亦有不足之處：過(guò)多強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)功能的外在變化情況，而忽視系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)于系統(tǒng)功能的影響機(jī)理，從而難以從根本上指出系統(tǒng)安全韌性的提升方向。因此，需要構(gòu)建能反映系統(tǒng)本質(zhì)特征的安全韌性表征模型。

當(dāng)前，公共安全科技界具有共識(shí)性的理論模型為范維澄等[26]提出的公共安全三角形模型，該模型以突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理作為3條邊，以災(zāi)害要素作為聯(lián)接3條邊的節(jié)點(diǎn)，揭示了公共安全科學(xué)的基礎(chǔ)要素。將公共安全三角形模型應(yīng)用于安全韌性城市研究領(lǐng)域，本文提出了城市安全韌性三角形模型(如圖3)，以公共安全事件、城市承災(zāi)系統(tǒng)、安全韌性管理作為3條邊，通過(guò)抵御、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)、學(xué)習(xí)的響應(yīng)過(guò)程聯(lián)接各條邊。

圖3 城市安全韌性三角形模型Fig.3 Triangular model of safety resilient city

公共安全事件是給城市系統(tǒng)帶來(lái)沖擊的直接因素，具有突發(fā)性、不確定性、連鎖性、耦合性的特點(diǎn)，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類(lèi)可能在城市中發(fā)生的突發(fā)事件；城市承災(zāi)系統(tǒng)是公共安全事件的作用載體，既包括建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等城市物理實(shí)體，也包括人及由人的行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和信息社會(huì)；安全韌性管理是對(duì)由公共安全事件和城市承災(zāi)系統(tǒng)構(gòu)成的城市災(zāi)害體系施加的人為干預(yù)作用，可以減弱公共安全事件對(duì)城市承災(zāi)系統(tǒng)造成的影響，增強(qiáng)城市的安全韌性，涉及領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、資源保障、應(yīng)急處置等諸多方面的內(nèi)容；響應(yīng)過(guò)程貫穿于城市安全韌性構(gòu)建與提升的各個(gè)階段，包含抵御、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)、學(xué)習(xí)等，是安全韌性管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市承災(zāi)系統(tǒng)面對(duì)安全事件風(fēng)險(xiǎn)會(huì)經(jīng)歷上述響應(yīng)過(guò)程，安全韌性管理將優(yōu)化這個(gè)過(guò)程，使得遭遇的風(fēng)險(xiǎn)最小。

從該模型出發(fā)，分析城市承災(zāi)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與安全韌性管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，安全韌性城市應(yīng)具備如下特征：

1)冗余性：城市的各子系統(tǒng)及其耦合環(huán)節(jié)具備一定的安全裕度，在系統(tǒng)發(fā)生變化時(shí)能夠保持正常功能；

2)多樣性：城市的各類(lèi)系統(tǒng)要素具有較高豐富度，以應(yīng)對(duì)不同形式的突發(fā)事件干擾；

在準(zhǔn)備工作到位的基礎(chǔ)上，將所有設(shè)計(jì)資料整合起來(lái)，按照業(yè)主的要求，在規(guī)劃約束下完成設(shè)計(jì)過(guò)程。設(shè)計(jì)內(nèi)容包括主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)部構(gòu)造等，盡量在設(shè)計(jì)中融入創(chuàng)新思想，將傳統(tǒng)商場(chǎng)的風(fēng)格進(jìn)行改造，并設(shè)置植物種植區(qū)，改善商場(chǎng)內(nèi)部的空氣質(zhì)量。方案設(shè)計(jì)可同時(shí)選擇幾個(gè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行，完成后在計(jì)算機(jī)上建立模型，根據(jù)相關(guān)測(cè)試結(jié)果，選出最優(yōu)方案，并針對(duì)相應(yīng)的設(shè)計(jì)問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)?？梢?jiàn)若想設(shè)計(jì)出競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的商場(chǎng)建筑，設(shè)計(jì)師必須具備很強(qiáng)的思維水平和創(chuàng)新能力。

3)多網(wǎng)絡(luò)連通性：城市要素結(jié)構(gòu)與功能廣泛連通，在應(yīng)對(duì)安全事件時(shí)具有整體性的彈性；

4)適應(yīng)性：城市承災(zāi)系統(tǒng)要素具備根據(jù)外界環(huán)境的變化而靈活調(diào)整并適應(yīng)的能力；

5)協(xié)同性：城市在調(diào)整自身時(shí)能夠整合相關(guān)資源，并顧及盡量多利益相關(guān)者的情況；

6)快速穩(wěn)定性：城市在安全事件影響下能快速反應(yīng)并提供良好、穩(wěn)定的內(nèi)環(huán)境的能力；

7)恢復(fù)力：城市承災(zāi)系統(tǒng)在遭遇破壞后，能迅速恢復(fù)自身結(jié)構(gòu)、功能的能力；

8)學(xué)習(xí)力：城市在經(jīng)歷安全事件干擾后能學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整自身結(jié)構(gòu)與功能，以更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)安全事件的能力。

其中，冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性主要體現(xiàn)為城市承災(zāi)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，協(xié)同性、快速穩(wěn)定性、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力是安全韌性管理重點(diǎn)關(guān)注的功能特性。

5 對(duì)雄安新區(qū)安全發(fā)展的啟示

2018新年伊始，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》。2018年4月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，確定了雄安新區(qū)規(guī)劃總格局與建設(shè)總基調(diào)，明確提出構(gòu)建韌性雄安。

目前的安全韌性城市計(jì)劃往往是因問(wèn)題而生，側(cè)重于已有城市的改造、提升，如紐約計(jì)劃是由卡特里娜颶風(fēng)在美國(guó)東部沿岸造成的巨大損失而催生，鹿特丹相關(guān)經(jīng)驗(yàn)源于多年的抗洪過(guò)程，我國(guó)北京、上海面臨著“大城市病”的問(wèn)題等。而雄安新區(qū)近乎在白紙上動(dòng)工，是貫徹新城市安全發(fā)展理念的樣板工程，不同于任何目前已經(jīng)存在的城市，因此必須從規(guī)劃伊始便注重安全韌性理念的融入，在“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程中提升雄安新區(qū)安全韌性水平，這也是時(shí)代賦予雄安新區(qū)的歷史使命。

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，作者發(fā)現(xiàn)，目前雄安新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的3縣及周?chē)貐^(qū)近些年未遭受較大突發(fā)事件，應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，公共安全管理基礎(chǔ)設(shè)施和能力比較薄弱，未形成公共安全治理合力，亟待建立統(tǒng)一的公共安全管理新框架。雄安新區(qū)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)主要包括：自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和之前一段時(shí)間相比，不會(huì)有太大變化，地震與洪水風(fēng)險(xiǎn)依然存在，但是新區(qū)的建立，帶來(lái)了大量人口、城市建筑和設(shè)施，導(dǎo)致自然災(zāi)害的承災(zāi)載體發(fā)生變化；建設(shè)過(guò)程中拆遷、施工的安全風(fēng)險(xiǎn)及群體性事件壓力增大；人口流動(dòng)性增大帶來(lái)的社會(huì)安全與疫情管控方面的風(fēng)險(xiǎn)；城市綜合管廊運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加??；地下交通、人防工程等地下空間開(kāi)發(fā)工程帶來(lái)的運(yùn)行、消防、安保等方面的安全風(fēng)險(xiǎn)；新能源引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)；網(wǎng)絡(luò)輿情態(tài)勢(shì)、虛擬社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)的智慧化、智能化新風(fēng)險(xiǎn)；防恐維穩(wěn)壓力增大；外來(lái)群體與原住群體融合過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)等。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外安全韌性城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，立足新區(qū)定位，依據(jù)新區(qū)現(xiàn)狀及未來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為保證新區(qū)安全發(fā)展，在新區(qū)“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程中建議從“公共安全事件—城市承災(zāi)系統(tǒng)—安全韌性管理”3個(gè)維度規(guī)劃部署新區(qū)公共安全體系頂層設(shè)計(jì)，并堅(jiān)持以下原則：

1)堅(jiān)持高點(diǎn)定位，以保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全為根本，以做好預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備為主線(xiàn)，建設(shè)安全韌性雄安；

2)堅(jiān)持安全發(fā)展，從規(guī)劃階段開(kāi)始做好頂層設(shè)計(jì)，早規(guī)劃早實(shí)施，將“智慧雄安強(qiáng)韌工程”納入新區(qū)建設(shè)同步實(shí)施，貫穿新區(qū)“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程；

3)堅(jiān)持底線(xiàn)思維，基于最壞最難的情況進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)新區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，編制全方位、立體化的公共安全網(wǎng)；

4)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的公共安全治理機(jī)制與長(zhǎng)效模式，有效形成新區(qū)城市治理合力；

5)集成先進(jìn)技術(shù)，充分運(yùn)用下一代通信網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)理念和技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)智能化、精細(xì)化的城市安全管理。

整體而言，在新區(qū)“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”的全過(guò)程中，要注重新區(qū)城市功能的保障，打造具備冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性、協(xié)同性、快速穩(wěn)定性、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力等特征的安全韌性城市，但在不同階段，新區(qū)所承擔(dān)的任務(wù)不同，其安全韌性特征亦具有不同的內(nèi)涵，現(xiàn)結(jié)合新區(qū)特點(diǎn)與城市安全韌性三角形模型，探討雄安新區(qū)在“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程中應(yīng)具備的安全韌性特征，并提出相關(guān)建議。

當(dāng)前階段，雄安新區(qū)仍處于規(guī)劃、建設(shè)的初期，雄安新區(qū)規(guī)劃體系還在進(jìn)一步編制和完善中，除市民中心、“千年秀林”等少數(shù)標(biāo)志性工程的建設(shè)外，新區(qū)整體上還未開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，保證原有居民生活有序進(jìn)行、改善規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)條件、適應(yīng)應(yīng)急管理部組建后的安全管理大部門(mén)體制是當(dāng)前階段的重點(diǎn)任務(wù)，這一階段在新區(qū)管理方面應(yīng)重點(diǎn)突出協(xié)同性建設(shè)，開(kāi)展公共安全事件的動(dòng)態(tài)評(píng)估，為此需要建設(shè)新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估體系、新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、新區(qū)安全管理指揮體系，打造新區(qū)智慧安全運(yùn)行與應(yīng)急平臺(tái)，從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、物資儲(chǔ)備、培訓(xùn)演練等方面開(kāi)始規(guī)劃部署一系列貫穿新區(qū)“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程的重點(diǎn)工程。

下一階段，起步區(qū)將先期開(kāi)發(fā)，尤其將先行規(guī)劃建設(shè)起步區(qū)，起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局將全面開(kāi)展，新區(qū)城市承災(zāi)系統(tǒng)各類(lèi)要素?cái)?shù)量將快速增加，起步區(qū)的功能定位是“重點(diǎn)承接北京非首都功能疏解”，在這個(gè)階段，要求打造具備冗余性、多樣性、適應(yīng)性的多網(wǎng)絡(luò)連通的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，即基礎(chǔ)設(shè)施種類(lèi)合理、技術(shù)先進(jìn)、抗災(zāi)冗余、耦合強(qiáng)韌，以便為起步區(qū)建設(shè)提供全面保障，協(xié)同性的內(nèi)涵亦發(fā)生變化，要突出京津冀區(qū)域主體間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好新入駐群體與原住群體的關(guān)系，為此需要加強(qiáng)工程防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、重視新區(qū)建設(shè)過(guò)渡階段的風(fēng)險(xiǎn)防控，推進(jìn)新區(qū)智慧安全運(yùn)行與應(yīng)急平臺(tái)、新區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”公共安全大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)等建設(shè)工程。

在中期發(fā)展階段，新區(qū)5個(gè)外圍組團(tuán)與若干特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)將展開(kāi)，雄安新區(qū)將進(jìn)一步按功能定位、有序承接北京非首都功能疏解，新區(qū)特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市承災(zāi)系統(tǒng)要素多樣性全方位增加，城市功能逐漸成型，基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性需要進(jìn)一步增強(qiáng)，并依據(jù)起步區(qū)“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)新區(qū)不同區(qū)域間、新區(qū)與京津冀區(qū)域間的協(xié)同性建設(shè)，同時(shí)在城市功能、產(chǎn)業(yè)布局及安全管理上提高新區(qū)的快速穩(wěn)定性與恢復(fù)力，以應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，為此需要進(jìn)一步構(gòu)建和優(yōu)化與京津冀跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)的公共安全管理協(xié)同機(jī)制、強(qiáng)化新區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)新區(qū)應(yīng)急信息異地容災(zāi)備份中心、新區(qū)安全韌性社區(qū)等建設(shè)工程。

遠(yuǎn)期，新區(qū)建設(shè)規(guī)模成型，城市功能完備，需要在城市承災(zāi)系統(tǒng)和安全韌性管理等各方面保證冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、協(xié)同性、快速穩(wěn)定性、恢復(fù)力的建設(shè)，全面提升新區(qū)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的基礎(chǔ)能力保障，著重培養(yǎng)新區(qū)城市承災(zāi)系統(tǒng)安全管理的適應(yīng)性和學(xué)習(xí)力，根據(jù)自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的變化不斷調(diào)整、優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)與功能，吸納先進(jìn)的技術(shù)手段，保障運(yùn)行安全平穩(wěn)，使新區(qū)在京津冀區(qū)域乃至中國(guó)、世界的城市體系中發(fā)揮適合自身定位的安全樞紐作用，為此需要在原有基礎(chǔ)上，持續(xù)性推進(jìn)安全文化與素質(zhì)建設(shè)、強(qiáng)化新技術(shù)應(yīng)用與科技支撐能力建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)虛擬空間的非傳統(tǒng)安全防護(hù)保障能力，完善新區(qū)公共安全教育培訓(xùn)演練基地建設(shè)工程等。

6 小結(jié)

本文對(duì)安全韌性概念的內(nèi)涵進(jìn)行了分析，依據(jù)國(guó)內(nèi)外安全韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐情況總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析城市安全韌性的表征方法，提出了包含公共安全事件、城市承災(zāi)系統(tǒng)、安全韌性管理的城市安全韌性三角形模型，并通過(guò)該模型提煉出冗余性、多樣性、多網(wǎng)絡(luò)連通性、適應(yīng)性、協(xié)同性、快速穩(wěn)定性、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力等安全韌性城市特征，結(jié)合雄安新區(qū)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，分析雄安新區(qū)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，提出構(gòu)建安全韌性雄安的原則，分析雄安新區(qū)在“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程不同階段的安全韌性特征，并提出相關(guān)建議，為構(gòu)建安全韌性雄安提供科學(xué)參考。