建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃及實(shí)施過(guò)程中引發(fā)的環(huán)境矛盾及對(duì)策措施

郭怡雯 上海市節(jié)能減排中心有限公司

關(guān)鍵字：環(huán)境矛盾；規(guī)劃實(shí)施；環(huán)境控制

背景

近年來(lái)，隨著上海市工業(yè)地塊的升級(jí)轉(zhuǎn)型以及工業(yè)區(qū)周邊地塊的城市化快速建設(shè)，部分區(qū)域出現(xiàn)廠居混雜嚴(yán)重、環(huán)境矛盾涌現(xiàn)、信訪投訴突出的現(xiàn)狀。雖有污染企業(yè)環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)、環(huán)保措施執(zhí)行不力、政府部門環(huán)境監(jiān)管力度薄弱等原因，但源頭乃是在規(guī)劃編制階段各項(xiàng)環(huán)保準(zhǔn)入條件考慮欠缺、規(guī)劃調(diào)整較隨意、規(guī)劃修編面臨各方環(huán)保制約因素等。本文選取上海市某區(qū)典型區(qū)域環(huán)境矛盾為案例，探索將環(huán)境管理更好地融入城市規(guī)劃編制階段、規(guī)劃實(shí)施階段以及規(guī)劃調(diào)整的全過(guò)程，盡可能做到環(huán)境矛盾的“事前預(yù)知、事中監(jiān)管、事后處置”。

1 建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施中引發(fā)的環(huán)境矛盾

1.1 環(huán)境矛盾的主要類型

上海市某區(qū)位于上海市最北端，東臨長(zhǎng)江。區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為精品鋼材制造業(yè)、成套設(shè)備制造業(yè)、石化及精細(xì)化工制造業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值分別占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的21%、8.4%和5.5%。區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀以工業(yè)用地和居住用地為主，主要分布5大公告園區(qū)，兩大產(chǎn)業(yè)基地以及多處195、198區(qū)塊（1）195區(qū)塊：指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，上海市共有195平方公里，故稱195區(qū)塊。198區(qū)塊：指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地，上海市共有198平方公里。。其中，工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的33.1%，居住用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的21.1%。

隨著中心城引力的加大和交通條件的改善，大量中心城就業(yè)人口導(dǎo)入該區(qū)。受導(dǎo)入人口持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)住房的需求、工業(yè)發(fā)展對(duì)用地的需求、可開發(fā)利用土地資源限制等多重因素影響，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和生活居住布局出現(xiàn)較多沖突，主要表現(xiàn)在工業(yè)園區(qū)或企業(yè)地塊與周邊居住區(qū)之間缺少足夠的環(huán)境緩沖空間；個(gè)別工業(yè)園區(qū)在園區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)大型居住區(qū)項(xiàng)目，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)廢氣及噪聲排放對(duì)區(qū)內(nèi)居民生活影響日益突顯。以2015年為例，部分工業(yè)園區(qū)、鎮(zhèn)、街道等基層環(huán)保部門信訪辦共接到環(huán)境咨詢與投訴2 225件，同比增長(zhǎng)50.5%。其中，工業(yè)廢氣和噪聲污染引發(fā)的環(huán)境投訴占總投訴量的近70%，廢氣和噪聲污染成了該區(qū)城市化建設(shè)過(guò)程中的主要環(huán)境問題。2015年環(huán)境信訪投訴分類(見圖1)。

圖1 2015年環(huán)境信訪投訴分類

1.2 環(huán)境矛盾的主要分布

根據(jù)被投訴企業(yè)與居民的居住位置關(guān)系劃分，廢氣投訴分布主要分為3類：（1）工業(yè)區(qū)內(nèi)廠居混雜，園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢氣排放引起區(qū)內(nèi)居民投訴；（2）工業(yè)區(qū)距離居民位置較近，工業(yè)區(qū)周邊居民投訴園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢氣排放；（3）城建區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)廢氣排放導(dǎo)致周邊居民投訴。噪聲投訴分布主要分為2類：（1）快速路、主干路等道路交通噪聲對(duì)沿線居民的影響；（2）工業(yè)及物流企業(yè)噪聲對(duì)周邊居民的影響。

2 規(guī)劃及實(shí)施過(guò)程中引發(fā)環(huán)境矛盾的主要原因

2.1 規(guī)劃編制階段環(huán)保準(zhǔn)入條件不明

《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》是全市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)于區(qū)域規(guī)劃編制的指導(dǎo)性文件，該文件對(duì)環(huán)保提出的要求僅限于防護(hù)距離，未涉及區(qū)域土地利用現(xiàn)狀、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)置與區(qū)域環(huán)境的符合性、工業(yè)企業(yè)與區(qū)域內(nèi)敏感目標(biāo)的布局合理性、現(xiàn)有環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序等環(huán)保準(zhǔn)入問題。因此，環(huán)保部門在規(guī)劃編制初期缺乏相關(guān)法律依據(jù)給規(guī)劃部門以實(shí)質(zhì)性建議，僅限于環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)或區(qū)域信訪投訴情況給予概念性指導(dǎo)。此外，由于規(guī)劃編制初期，土地使用性質(zhì)及其兼容性等用地功能控制要求均不明確，部分地塊甚至不能確定規(guī)劃四周邊界，致使環(huán)保部門難以在規(guī)劃編制初期提出產(chǎn)業(yè)限制或污染控制要求，導(dǎo)致前期規(guī)劃編制階段對(duì)環(huán)保準(zhǔn)入條件考慮較簡(jiǎn)單。

2.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)介入滯后，編制深度不具前瞻性

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法規(guī)、條例明確規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的實(shí)施主體為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，編制形式根據(jù)綜合性規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的不同，對(duì)應(yīng)編制篇章、說(shuō)明或環(huán)境影響報(bào)告書。目前，對(duì)于篇章和說(shuō)明的編制，相關(guān)部門往往委托規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等單位將環(huán)保篇章一并帶過(guò)，其深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)行環(huán)保要求。部分單位雖然委托專業(yè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制規(guī)劃文件，但規(guī)劃環(huán)評(píng)介入滯后、編制時(shí)間有限，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)僅在已基本確定的規(guī)劃構(gòu)架上被動(dòng)分析規(guī)劃產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的影響，輔以局部?jī)?yōu)化，而大、中尺度的調(diào)整建議很難提出，更難真正被規(guī)劃吸收。更有甚者，規(guī)劃方案已基本完成，僅剩下環(huán)評(píng)文件的編寫，為滿足法定程序要求，匆匆過(guò)場(chǎng)，而“向有關(guān)單位提出改進(jìn)措施和建議”更是很少提及。

2.3 規(guī)劃用地性質(zhì)調(diào)整較隨意，環(huán)境影響考慮較欠缺

《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》提出，工業(yè)需向工業(yè)園區(qū)集中，從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。為解決上述問題，各工業(yè)區(qū)在引入附加值高、具有創(chuàng)新能力、創(chuàng)新成果的高新企業(yè)同時(shí)，通過(guò)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”淘汰園區(qū)內(nèi)產(chǎn)能落后、發(fā)展模式單一、污染突出的傳統(tǒng)企業(yè)。在實(shí)際開發(fā)過(guò)程中，因牽涉各方利益，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或搬遷工作難度大、時(shí)間長(zhǎng)，且缺乏直接效益，園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型緩慢。

相對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困難，在土地滾動(dòng)開發(fā)過(guò)程中，住宅用地的開發(fā)和拍賣可在短期內(nèi)獲得豐厚的財(cái)政收入，又可帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)，致使不少工業(yè)區(qū)將園區(qū)內(nèi)部分土地調(diào)整為居住用地，同時(shí)也可滿足工業(yè)區(qū)內(nèi)工作人群的居住要求，有一定的必要性。因此，工業(yè)區(qū)內(nèi)非居住用地調(diào)整為居住用地不斷涌現(xiàn)，從而為廠居混雜、居民投訴埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。鑒于工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)引入的不確定性，規(guī)劃工業(yè)用地調(diào)整為居住用地不可避免地限制了局部產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，面對(duì)美好生活需求日益迫切與工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重的矛盾，長(zhǎng)期居住在工業(yè)區(qū)內(nèi)的民眾更是以挑剔的眼光看待工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)的建設(shè)，一個(gè)新建的排氣筒，或是一縷白煙可成為矛盾的導(dǎo)火索。

2.4 規(guī)劃修編過(guò)程面臨較多環(huán)保制約因素

隨著上海市產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，全市近郊老工業(yè)區(qū)紛紛通過(guò)規(guī)劃調(diào)整、修編進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。相對(duì)于新興地塊的規(guī)劃編制，現(xiàn)有工業(yè)區(qū)在其規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中面臨的環(huán)保制約因素更為復(fù)雜。一方面由于歷史遺留問題，上一輪規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的防護(hù)距離等要求遲遲未能有效落實(shí)；另一方面，因缺乏規(guī)劃方面的指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不明、規(guī)劃開發(fā)時(shí)序不合理，導(dǎo)致廠居混雜，即使現(xiàn)有個(gè)別企業(yè)花大力氣進(jìn)行環(huán)保治理，也較難解決整個(gè)工業(yè)區(qū)對(duì)居民的影響。因此，在區(qū)域后續(xù)規(guī)劃修編過(guò)程中將面臨較多限制條件，若僅考慮經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要，針對(duì)環(huán)保投訴僅進(jìn)行“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期行為，未能借此進(jìn)行區(qū)域環(huán)境大整治，將進(jìn)一步加劇區(qū)域信訪投訴。

2.5 規(guī)劃實(shí)施對(duì)外環(huán)境影響識(shí)別缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

規(guī)劃的具體實(shí)施主要分為土地收儲(chǔ)、出讓階段、項(xiàng)目審批階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工建設(shè)階段。其中，土地收儲(chǔ)、出讓階段是規(guī)劃實(shí)施的前期，也是規(guī)劃實(shí)施的全生命周期中可較全面、具體地預(yù)判項(xiàng)目對(duì)外環(huán)境以及外環(huán)境對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并對(duì)此可采取必要預(yù)防措施的階段。在整個(gè)收儲(chǔ)、出讓過(guò)程中，上海市已明確提出按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”要求，加強(qiáng)土地全生命周期管理。該政策明確了對(duì)轉(zhuǎn)為居住用地的地塊在收儲(chǔ)、出讓階段應(yīng)滿足的環(huán)保要求，但并未考慮地塊周邊環(huán)境對(duì)擬建住宅的影響。居住用地作為環(huán)境敏感用地，若在出讓初期即充分考慮周邊工業(yè)企業(yè)對(duì)其影響和限制，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和必要的調(diào)整，將會(huì)極大地減少項(xiàng)目建成后居民對(duì)周邊環(huán)境的投訴，也便于環(huán)保部門的管理。

3 對(duì)策措施

3.1 規(guī)劃編制階段專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)早期介入、加強(qiáng)技術(shù)評(píng)估

建議規(guī)劃部門可早期介入編制規(guī)劃環(huán)評(píng)，全面貫徹“全程互動(dòng)”原則。對(duì)于規(guī)劃環(huán)保篇章和說(shuō)明，可委托專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)編制。對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)審查，環(huán)保部門可委托第三方評(píng)估單位進(jìn)行技術(shù)審核，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)評(píng)估單位的指導(dǎo)，便于評(píng)估單位進(jìn)一步掌握區(qū)域歷史矛盾，做到評(píng)估要點(diǎn)側(cè)重分明。

3.2 啟動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境問題調(diào)查，結(jié)合規(guī)劃調(diào)整提出環(huán)境控制要求

建議規(guī)劃部門聯(lián)合環(huán)保部門根據(jù)區(qū)域規(guī)劃和城市功能布局構(gòu)建需要，開展重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境問題調(diào)查。針對(duì)高敏感區(qū)域或園區(qū)內(nèi)被投訴激烈的企業(yè)從原輔材料、工藝流程、產(chǎn)品儲(chǔ)存運(yùn)輸、污染治理措施等進(jìn)行全方位排摸，將既有環(huán)境矛盾作為制定新一輪規(guī)劃的輸入條件，并提出有針對(duì)性的環(huán)境控制要求。

3.3 慎重調(diào)整用地性質(zhì)，多期地塊捆綁關(guān)聯(lián)確保落實(shí)區(qū)域防護(hù)距離

建議規(guī)劃部門慎重調(diào)整用地性質(zhì)，先行實(shí)施區(qū)域防護(hù)要求，并對(duì)后續(xù)規(guī)劃地塊的用地性質(zhì)進(jìn)行臨時(shí)性“凍結(jié)”，即將多期地塊用地屬性進(jìn)行捆綁關(guān)聯(lián)。當(dāng)前期地塊的環(huán)保要求落實(shí)后方可批準(zhǔn)后續(xù)地塊的用地屬性，以此牽制地方政府的用地開發(fā)，確保規(guī)劃環(huán)保要求有效落實(shí)。

3.4 規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中及時(shí)開展環(huán)境可行性評(píng)估

建議土地收儲(chǔ)單位在編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃階段牽頭組織開展環(huán)境可行性評(píng)估篇章（或?qū)ｎ}報(bào)告）的編制工作，并征求環(huán)保部門意見。環(huán)保部門可委托第三方對(duì)該專題報(bào)告進(jìn)行技術(shù)評(píng)審，相關(guān)評(píng)審結(jié)果可作為土地儲(chǔ)備計(jì)劃可行性研究的組成部分。

對(duì)在自有土地上進(jìn)行再開發(fā)的項(xiàng)目（涉及用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變），可在申請(qǐng)項(xiàng)目開發(fā)階段，由土地產(chǎn)權(quán)人組織開展環(huán)境可行性評(píng)估篇章（或?qū)ｎ}報(bào)告）的編制工作并在環(huán)保部門備案，承諾實(shí)施土壤修復(fù)、環(huán)保整治等約束條件作為環(huán)保準(zhǔn)入的約束指標(biāo)，并將該篇章（或?qū)ｎ}報(bào)告）作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的組成部分。

3.5 完善各部門協(xié)商機(jī)制，明確各級(jí)政府部門環(huán)保責(zé)任

建議各審批部門完善協(xié)商、會(huì)商機(jī)制，部門間可搭建信息共享平臺(tái)。區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目或高敏感性項(xiàng)目針對(duì)投訴處理情況應(yīng)給予采納與否的情況說(shuō)明。若暫時(shí)無(wú)法解決，各部門可互通有無(wú)，便于政策實(shí)施的一致性，也為后續(xù)工作留有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

明確各級(jí)地方政府環(huán)保責(zé)任，建立環(huán)保年度考核要求。對(duì)外部環(huán)境可能導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的影響，環(huán)保部門可進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，并約談區(qū)內(nèi)下級(jí)政府單位，按照“誰(shuí)分管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”的原則明確具體分管責(zé)任單位，并將任務(wù)分解到基層，促進(jìn)提高地方政府環(huán)保行政效能。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述案例分析可知，相對(duì)于環(huán)境保護(hù)的末端治理、環(huán)境矛盾的事后處置，一個(gè)具有前瞻性及全方位的環(huán)境規(guī)劃能在城市規(guī)劃決策階段充分考慮對(duì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)的利弊影響，可從根源上避免在后續(xù)具體建設(shè)項(xiàng)目階段可能出現(xiàn)的不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染問題，可指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性，最終讓環(huán)境保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向雙贏。