中國式“陽光法案”三十年：實踐與反思

阿拉坦蘇毅樂

摘要：公務員財產申報制度自提出至今，已走過三十年的發(fā)展歷程。三十年來，我國公務員財產申報制度取得了一些進展，制度設計不斷完善，地方試點斷續(xù)發(fā)展。與此同時仍存在權威性不足、操作性有限、公開性不足等缺陷，需要進一步完善制度設計，進一步增強公開性，逐步完善配套措施和制度。

關鍵詞：公務員；財產申報制度；制度建設

前言

在西方，財產申報制度被譽為“陽光法案”，它是指國家工作人員在規(guī)定時間內向國家專門機構申報其家庭財產，并接受該專門機構的審查、監(jiān)督的制度。自1987年財產申報制度在我國首次提出以來，經過三十年漫長而曲折的實踐探索，我國財產申報制度有所發(fā)展，但與西方國家相比還存在進展緩慢、執(zhí)行不力等諸多問題。當前，強力反腐已經成為我國政治新常態(tài)，制度反腐是大勢所趨，而本應成為預防反腐“終極利器”的財產申報制度卻并未發(fā)揮應有的作用，因此，必須要進一步完善公務員財產申報制度。

一、財產申報制度的實踐與進展

（一）制度設計不斷完善

早在1994年，第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規(guī)劃；1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，首次規(guī)定了領導干部必須進行收入申報，構建了我國財產申報制度的基本框架，標志著財產申報制度的初步確立。2006年中央出臺 《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，正式以 “家庭財產申報”替代 “個人收入”申報，把財產范圍擴展至動產和不動產、債權債務等，申報對象范圍也擴展至領導干部的近親屬。2010年5月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，規(guī)定縣處級副職以上（含縣處級副職）的領導干部、大中型國企領導每年須上報個人財產及婚姻變化、配偶子女移民狀況等。2013年12月7日，中央組織部印發(fā)了《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》，要求領導干部嚴格按照規(guī)定，主動地如實報告?zhèn)€人有關事項，保證填報內容真實準確。同時提出要對領導干部報告?zhèn)€人有關事項的情況進行抽查核實，以切實增強報告制度的約束力，提高施行效果。2014年1月，中央紀委三次全會申明，“對領導干部報告?zhèn)€人有關事項情況開展有針對性的抽查核實”，并印發(fā)《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法（試行）》。通過對上述文件進行研究分析，可以發(fā)現一些積極進展。

首先，申報主體不斷擴大。財產申報制度的申報者主體是依法應當履行申報義務的公職人員。1995年出臺的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》中，申報主體被定義為“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關的縣（處）級以上（含縣、處級）領導干部以及社會團體、事業(yè)單位的縣（處）級以上領導干部，以及國有大、中型企業(yè)的負責人”，2010年《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》則將申報主體的范圍進一步擴大，規(guī)定各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關中縣處級副職以上（含縣處級副職）的干部以及人民團體、事業(yè)單位中相當于縣處級副職以上的干部必須進行財產申報，此外，對國企領導干部的規(guī)定也進一步細化。

其次，申報范圍逐步擴大。在1995年《規(guī)定》中，要求領導干部進行申報財產種類僅為四項，即工資；各類獎金、津貼、補貼及福利費等；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；事業(yè)單位的領導干部、企業(yè)單位的負責人承包經營、承租經營所得。而2010年《規(guī)定》則對申報事項和申報范圍有了更加詳細和全面的規(guī)定，主要增加了配偶與共同子女的財產狀況的申報要求，由此可見，早期的財產申報制度實際上界定的是領導者個人的收入申報，與財產申報存在著明顯差別，在執(zhí)行中容易流于形式，起不到實際作用。而2010年《規(guī)定》在這方面有了一定程度的進展。

再次，申報形式更為多樣。在1995年《規(guī)定》中，第四條規(guī)定財產申報每年集中申報兩次。而2010年《規(guī)定》將集中申報時間更改為每年1月31日前集中申報一次，除此之外，還增加了特殊申報、初任申報以及辭職申報等形式。特殊申報即當領導干部出現婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項時應當在事后30天內進行財產申報以及初任申報和辭職申報。

最后，開始注重審查環(huán)節(jié)。早期我國財產申報制度只強調申報而忽視審查，缺乏內部核查的剛性安排，更沒有申報失實的追責和戒懲措施，這就使得早期的制度在實施時往往流于形式，沒有發(fā)揮實質作用。2013年印發(fā)的《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》中明確提出：自2013年起開展領導干部個人有關事項報告抽查核實工作，對報告材料的真實性和完整性進行核實。當前，核查工作主要分為隨機抽查和重點核查兩種形式。在每年領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合工作結束后集中開展一次隨機抽查，抽查比例最初為3%-5%，2015年提高至10%，當前，對于抽查核實中發(fā)現的問題，懲罰更為嚴格，提出了五個“一律”。2014年底，中央直接抽查核實中管干部、省部級后備干部等1550名，各地各單位抽查核實廳局級、縣處級領導干部60170名，有5名擬提拔中管干部、數十名擬提拔廳局級和縣處級考察對象被取消提拔資格，到2015年，全年抽查的43.92萬名副處級以上干部中，因不如實報告?zhèn)€人有關事項等問題被取消提拔資格的3900多人，受調離崗位、改任非領導職務、免職、降職等處理的124人，因抽查核實發(fā)現問題受到黨紀政紀處分的160人。

（二）地方實踐斷續(xù)發(fā)展

在財產申報制度不斷完善的同時，地方試點的實踐也在不斷發(fā)展。早在2009年，新疆阿勒泰地區(qū)就開始進行財產申報制度的創(chuàng)新嘗試，被譽為“破冰之舉”，擴大了申報主體，將收入申報擴展到財產申報，并對財產范圍進行可細分，提高了制度的可操作性。隨后，浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市等20多個縣市也開始在一定范圍和一定層級進行試點工作。2012年5月，廣東省第十一次黨代會上明確提出“開展領導干部家庭財產申報試點工作”，計劃于2014年完成試點工作并逐步推廣，這也是首次由省委政府統(tǒng)籌推進的省級試點。與中央出臺并推動實施的2010年《規(guī)定》相比，各地試點最突出的一個特點就是增加了公示的內容，率先“試水”的阿勒泰地區(qū)規(guī)定申報內容要通過媒體、網站等形式向社會公布并接受舉報，2009年，阿勒泰地區(qū) 55 名初任副縣級干部的財產申報表在當地廉政網上公示。同年，湖南瀏陽將擬提拔官員的工資收入以及大宗財產通過報紙、廣播電視、網站等媒體進行公示，當時被稱為官員財產申報公開“最徹底的模式”。根據世界上其他國家的成功經驗可知，完善的財產申報制度應當包括申報、公示、監(jiān)督和問責四個環(huán)節(jié)，一直以來，我國施行的財產申報制度都未涉及社會公示的內容，導致社會公民難以對申報內容進行監(jiān)督，由此陷入“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的尷尬境地。而在上述地區(qū)的實踐中盡管仍存在種種問題，但也對財產申報公示制度進行了不同程度的有益嘗試，為我國財產申報制度的進一步完善與發(fā)展提供了寶貴的經驗和教訓。endprint

二、財產申報制度存在的問題與反思

三十年來，我國公務員財產申報制度雖取得了一定成果，但進展相當緩慢，目前仍存在諸多問題，主要包括以下幾個方面：

（一）權威性不足

早首先是制度本身缺乏權威性。1995年和2001年的兩個文件，在性質上都屬于政策性紅頭文件，不屬于嚴格意義上的立法。從法律地位上來說，它的效力低于法律的規(guī)定；從法律層次上來說，它處于法律體系的末端，缺乏剛性。我國以兩個政策性規(guī)定來構建我國的公務員財產申報制度，不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，也缺乏相應的法律權威性。在地方試點中，很多地方出現了人走政息的現象，這在一定程度上與制度缺乏法律支持有關。其次是財產申報的受理機構缺乏監(jiān)管權威?，F有規(guī)定授權申報人所屬各單位組織部門、人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權限將申報材料送相應的上級組織、人事部門備案。然而，組織人事部門由于缺乏相應的職權和手段，監(jiān)督難以落實，明顯缺乏權威，難以真正承擔起財產申報登記的稽核職能，而負有監(jiān)督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監(jiān)察部門并不受理申報，只對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，極大地降低了財產申報制度應有的作用。這樣就導致了在制度在實際執(zhí)行中效果不佳。

（二）操作性不強

這主要是由于制度設計本身不夠完善。第一，申報主體不完整。《規(guī)定》第二條明確地劃定了申報主體的范圍，但也存在明顯疏漏。如軍事機關作為憲法規(guī)定的一個重要的國家機構并未提及；有些干部享受縣（處）級以上待遇卻不擔任領導職務的、縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府負責人沒有規(guī)定；且只規(guī)定本人申報收入而沒有規(guī)定配偶及子女申報，這使得其很容易轉移財產回避申報；另外，對申報主體離退休之后一定時間內的收入申報等都未作規(guī)定。第二，申報內容不全面?！兑?guī)定》第三條規(guī)定申報的是收入，而不是財產或家庭財產。收入側重于指未來所得，財產側重于過去至現在的累積。動態(tài)的收入才是累計的財產。顯然“財產”大于“收入”，收入申報不能等同于財產申報。第三，申報程序不規(guī)范?！兑?guī)定》第四條只是規(guī)定了常規(guī)申報時間，而沒有任職申報和離職申報以及離退休后的申報。顯然規(guī)定只是截取了申報者動態(tài)財產的一個片斷，而沒有使其始終處于監(jiān)督之下，無法真正達到監(jiān)督的目的。另外，對審報人的檔案管理、申報資料的轉送以及公開等問題未作規(guī)定。在申報資料的公開方面，實行這一制度的國家通常強制規(guī)定必須公開，特別是級別較高的政務類公務員必須在媒體上公布財產狀況，以供公眾查詢與監(jiān)督。制度設計上以上三個方面的缺陷造成財產申報制度在現實實踐中操作性不強，容易流于形式。

（三）公開度有限

我國官員財產申報制度的設計，基本上都是堅持在行政體系和組織系統(tǒng)內只向極少數人的 “報告”，而非向行政系統(tǒng)和組織內部多數成員公開，更不向社會公眾公開。1997年出臺的 《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，提及“組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開?！钡鲜鲆?guī)定未能有效地推行，特別是未將官員財產向社會公開納入其中。在地方試點中，不少地區(qū)都對公開申報內容進行了嘗試，這些試點與 “財產申報” 的最大不同，是從“個人申報、組織監(jiān)督”，轉向“個人申報、社會監(jiān)督”，通過新聞報紙、互聯(lián)網等形式向社會公布官員財產，接受社會公開監(jiān)督。但必須指出的是，這些試點在財產公開上只是一種有益嘗試，仍存在不少缺陷。第一，公開層級上，行政層級和官員級別較低。目前我國官員財產公開試點的層級不高。大多數試點都是縣級政府，少數是地級市政府，唯一的省級政府試點即廣東省并沒有打算在財產公開方面更進一步。第二，公開范圍上，試點規(guī)模較小，財產范圍有限。絕大部分試點地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業(yè)的干部顯然不在此列。但從實踐來看，只有少數地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸。如阿勒泰地區(qū)只公開官員個人的各類收入，而不涉及本人及家人的財產狀況，因此屬于個人收入公開，而非家庭財產公開。第三，公開方式上，以內部公開為主，公眾監(jiān)督有限。在公開方式上，盡管試點單位采取了各種公開方式，如網絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等，與既有的“財產申報”相比有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內部。

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