新能源企業(yè)的法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

文 《法人》特約撰稿 胡陽 劉繼瀛 張冬麗

法律標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的必然要求，也是企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的手段之一，對(duì)企業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。以新能源企業(yè)為例，以期能夠提供企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)

法律風(fēng)險(xiǎn)作為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分，其管控效果直接關(guān)系到企業(yè)的健康發(fā)展。為了更好地進(jìn)行企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管控，各企業(yè)都在探尋符合自身特點(diǎn)的管控模式。從業(yè)者應(yīng)以工作經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)管理理論，嘗試構(gòu)建新型法律風(fēng)險(xiǎn)管控模式——法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即對(duì)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)中政策性強(qiáng)的合法性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

新能源業(yè)務(wù)法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初探

新能源項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，整個(gè)開發(fā)過程涉及諸多行政許可事項(xiàng)和行政管理監(jiān)督事項(xiàng)，這些法律手續(xù)的辦理又會(huì)直接關(guān)系到項(xiàng)目資產(chǎn)的合法性，若開發(fā)過程中某些環(huán)節(jié)缺失或違規(guī)，則會(huì)直接影響電站資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，嚴(yán)重的甚至影響發(fā)電上網(wǎng)或補(bǔ)貼電費(fèi)申報(bào)；新能源項(xiàng)目的開發(fā)雖然時(shí)間較短（一般僅需1—2年），但開發(fā)流程完整，涵蓋項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目并網(wǎng)驗(yàn)收期三個(gè)階段，參與開發(fā)建設(shè)的利益主體也較多，常涉及投資方、融資方、設(shè)計(jì)方、監(jiān)理方、施工方等參建各方，這些利益主體之間關(guān)系復(fù)雜，既有利益一致的一面，也有對(duì)立的一面，在建設(shè)過程中，隨著合同的履行情況，會(huì)不時(shí)出現(xiàn)糾紛和風(fēng)險(xiǎn)。

新能源業(yè)務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且諸多商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最終也可能以法律風(fēng)險(xiǎn)的形式表現(xiàn)出來。因此，法律風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。而法律是一種智力和經(jīng)驗(yàn)密集型的工作，針對(duì)性和個(gè)性化很強(qiáng)，缺乏相對(duì)規(guī)范、相對(duì)固定、相對(duì)明確的普遍規(guī)律和工作程序，很難像針對(duì)實(shí)物產(chǎn)品一樣設(shè)定出一些直觀的衡量指標(biāo)，難以做到整齊劃一和精確量化，加之企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，這就給企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理帶來標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、質(zhì)量層次不齊、效率難以提高等諸多困難。

（一）法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)

為了解決企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理的難題，應(yīng)嘗試將科學(xué)管理理論中的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方法運(yùn)用于企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理中，以期摸索出一套切實(shí)可行的方法。

泰勒在1912年出版的《科學(xué)管理原理》提出了科學(xué)管理理論，認(rèn)為要用科學(xué)的辦法，制定合理的日工作量，并且要科學(xué)選擇、合理安排且計(jì)劃培訓(xùn)工人，使工人的能力與工作相適宜；最為重要的是要確定標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)方法，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)方法、規(guī)則和制度，使工人能夠盡快地、熟練地掌握生產(chǎn)作業(yè)方法。

泰勒的科學(xué)管理理論，第一次將科學(xué)管理方法引入管理實(shí)踐，開創(chuàng)了現(xiàn)代管理理論研究的基礎(chǔ)，探索了現(xiàn)代管理理論的方法。尤其是其提出的標(biāo)準(zhǔn)化管理理論具有深遠(yuǎn)的意義：通過采用標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)工具、技術(shù)方法和管理方式等，使生產(chǎn)和管理過程更加科學(xué)、合理，過去的管理是在個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的傳授與摸索下進(jìn)行的，隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ揭巡辉龠m用于企業(yè)發(fā)展的需要，造成了大量的人力物力的浪費(fèi)，使生產(chǎn)效率低下。泰勒通過工作行為分析與實(shí)踐研究，使每一項(xiàng)工作所使用的工具、需要的時(shí)間、完成工作的每個(gè)具體動(dòng)作以及工作方法都達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)化、規(guī)范化與秩序化的統(tǒng)一，解決了個(gè)人行為的合理性問題。而且，這種標(biāo)準(zhǔn)化管理在不增加勞動(dòng)強(qiáng)度的情況下提高了組織的效率，突破了傳統(tǒng)單憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與提高勞動(dòng)強(qiáng)度來提高效率的禁錮，從簡單的個(gè)人活動(dòng)到行政管理活動(dòng)都具有普遍適用性，使整個(gè)社會(huì)的效率和財(cái)富總量得以飛速增長。

運(yùn)用泰勒的標(biāo)準(zhǔn)化管理理論管控企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，即企業(yè)在法律風(fēng)險(xiǎn)管理的某個(gè)方面，通過標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，編制統(tǒng)一流程，設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提出統(tǒng)一要求，制定出普遍適用的方法、規(guī)則或制度，防范相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（二）法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對(duì)象

根據(jù)新能源電站項(xiàng)目開發(fā)、投資、建設(shè)涉及的法律關(guān)系，將法律風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩大類。一類是項(xiàng)目主體與行政機(jī)構(gòu)之間因行政法律關(guān)系而發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)， 這類風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)稱為合法性風(fēng)險(xiǎn)；另一類是項(xiàng)目主體與參建各方因民事法律關(guān)系而發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)稱為權(quán)益性風(fēng)險(xiǎn)。

合法性風(fēng)險(xiǎn)涉及事項(xiàng)包括新能源電站項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中的行政許可事項(xiàng)和行政監(jiān)督管理事項(xiàng)，例如項(xiàng)目核準(zhǔn)、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)、水土保持等，最終表現(xiàn)為項(xiàng)目開發(fā)各階段法律手續(xù)的辦理。

通過研究不難發(fā)現(xiàn)，這些行政許可事項(xiàng)和行政監(jiān)督管理事項(xiàng)具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是政策性強(qiáng)，要求明確。通常情況下，這些行政許可和行政監(jiān)管要求等都是以法律法規(guī)或規(guī)章制度的形式公開對(duì)外發(fā)布的，文件內(nèi)容明確，要求具體，具有很強(qiáng)的操作性。二是重復(fù)性高，具有普遍適用性。這些行政許可和行政監(jiān)管文件一經(jīng)發(fā)布，在其有效期內(nèi)，就具有普遍適用性，全國范圍內(nèi)的同類項(xiàng)目均應(yīng)遵循同樣的政策規(guī)則。

基于這些特點(diǎn)，企業(yè)只須將這些要求明確行政許可和行政監(jiān)管要求加以梳理，并結(jié)合企業(yè)自身的經(jīng)營實(shí)際，即可制定出共同的能夠重復(fù)使用的方法、規(guī)則和制度，從而達(dá)到合法性風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。即在合法性風(fēng)險(xiǎn)的管理中，可以運(yùn)用泰勒的標(biāo)準(zhǔn)化管理理論，將法律及行政規(guī)章等要求與企業(yè)的具體實(shí)踐進(jìn)行整合，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)方法、規(guī)則和制度，使企業(yè)的相關(guān)工作人員，無論是法律工作人員還是業(yè)務(wù)人員都能夠盡快地、熟練地掌握應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)防范企業(yè)因法律手續(xù)違規(guī)而發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的目的。

而權(quán)益性風(fēng)險(xiǎn)涉及的事項(xiàng)基本上是以合同的形式體現(xiàn)出來的交易關(guān)系，一般具有獨(dú)特性，隨著合同標(biāo)的、內(nèi)容、交易條件和權(quán)利義務(wù)設(shè)置的不同，以及合同履行過程中合同各方履約行為的不同會(huì)產(chǎn)生不同的法律風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)千差萬別，只能具體問題具體分析，即此類風(fēng)險(xiǎn)無法由企業(yè)按照統(tǒng)一要求進(jìn)行管理，無法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

新能源業(yè)務(wù)法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方法與步驟

首先，提煉要素，搭建框架。企業(yè)法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的前提和核心是抽象化，第一步是要提煉出同類業(yè)務(wù)的共同要素，挖掘出控制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，形成管理的基本框架。

以新能源業(yè)務(wù)為例，通過分析風(fēng)電、光伏、海上風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)的三個(gè)階段（項(xiàng)目前期、施工期、驗(yàn)收期）所涉及的各種法律手續(xù)，根據(jù)其特點(diǎn)劃分為過程手續(xù)和用地手續(xù)兩大類，然后根據(jù)每一類的特點(diǎn)抽象其共同要素和控制節(jié)點(diǎn)。過程手續(xù)按照項(xiàng)目開發(fā)階段分為三個(gè)環(huán)節(jié)：項(xiàng)目前期以獲得開發(fā)權(quán)為控制節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)施期的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是施工許可和行政監(jiān)督，驗(yàn)收期的控制節(jié)點(diǎn)是獲得幾項(xiàng)行政專項(xiàng)驗(yàn)收手續(xù)；用地手續(xù)按照電站資產(chǎn)的功能區(qū)分為四部分：升壓站和綜合樓用地、場內(nèi)道路用地、發(fā)電設(shè)備用地和集電線路、送出線路用地。

其次，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定流程。企業(yè)在搭建完法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理框架以后，應(yīng)針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和工作標(biāo)準(zhǔn)提出具體要求，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)還應(yīng)針對(duì)相關(guān)要求制定相應(yīng)流程。

就新能源業(yè)務(wù)過程手續(xù)而言，每個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和工作標(biāo)準(zhǔn)提出具體要求，明確每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該辦理的各種手續(xù)，梳理制定了工作流程，并根據(jù)風(fēng)電、光伏、海上風(fēng)電各自個(gè)性化工作要求，分別編寫風(fēng)電、光伏和海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)法律指引，引導(dǎo)法律手續(xù)辦理，避免法律手續(xù)瑕疵。例如，海上風(fēng)電項(xiàng)目前期階段，在項(xiàng)目申請(qǐng)之前，項(xiàng)目主體應(yīng)辦理完成用海預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、通航安全評(píng)估、影響軍事設(shè)施審查、節(jié)能審查、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估、職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)、海底電纜路由調(diào)查勘測（目前已取消）和電網(wǎng)接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)審查等前置手續(xù)，在報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，前述手續(xù)作為附件一并報(bào)送，獲得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件即標(biāo)志著該階段工作完成；在項(xiàng)目施工階段，項(xiàng)目單位應(yīng)辦理海域使用權(quán)審批、施工方案備案和施工許可手續(xù)，要接受質(zhì)量監(jiān)督、消防設(shè)計(jì)審核、防雷設(shè)計(jì)審核、職業(yè)病危害因素監(jiān)測、環(huán)保監(jiān)測（包括海洋水文動(dòng)力、水質(zhì)、沉積物、海洋生物、粉塵、污水、噪聲、垃圾等）、海底電纜路由備案、通航安全檢查等行政管理監(jiān)督，并辦理相應(yīng)手續(xù)；在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，應(yīng)辦理環(huán)保驗(yàn)收、安全驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、計(jì)量驗(yàn)收、檔案驗(yàn)收等專項(xiàng)驗(yàn)收手續(xù)。

就項(xiàng)目用地手續(xù)而言，筆者對(duì)電站資產(chǎn)的不同功能區(qū)的土地使用性質(zhì)、土地權(quán)屬關(guān)系和應(yīng)具備的證照提出明確要求，總結(jié)在新能源項(xiàng)目用地法律指引中，具體如下：項(xiàng)目升壓站和綜合樓用地屬于永久性建設(shè)用地，應(yīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)，取得國有建設(shè)用地使用權(quán)；項(xiàng)目集電線路和送出線路用地各地基本上以“以補(bǔ)代征”為慣例，要求符合國家法律法規(guī)或當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)政策即可；項(xiàng)目場內(nèi)道路應(yīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)，但也可以利用鄉(xiāng)村公路、防火通道等公用道路或公益道路，而光伏扶貧項(xiàng)目和光伏復(fù)合項(xiàng)目的場內(nèi)道路還可按農(nóng)村道路用地管理；發(fā)電設(shè)備用地，風(fēng)電和光伏區(qū)別較大，特點(diǎn)明顯不同，即風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)用地屬于永久性建設(shè)用地，應(yīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)，光伏場區(qū)用地可以租用未利用地、林光互補(bǔ)項(xiàng)目可以租用宜林地，光伏扶貧項(xiàng)目和光伏復(fù)合項(xiàng)目也可以租用除基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地，但不得破壞生產(chǎn)條件，不改變?cè)玫匦再|(zhì)，并按照項(xiàng)目所在地有關(guān)部門提出的建設(shè)要求實(shí)施。

再次，制度建設(shè)，規(guī)范管理。企業(yè)的法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，歸根到底要落實(shí)到相關(guān)制度中，用制度來規(guī)范管理，提高管理質(zhì)量，達(dá)到管理效果。以新能源業(yè)務(wù)為例，筆者所在單位在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定和流程建立以后，印發(fā)了《關(guān)于在建項(xiàng)目和新建項(xiàng)目報(bào)送法律手續(xù)清單的通知》和《項(xiàng)目用地管理辦法》，要求各項(xiàng)目定期報(bào)送法律手續(xù)清單，匯總分析，提醒督促，尤其在項(xiàng)目投資決策階段，要求各項(xiàng)目報(bào)送法律手續(xù)清單和項(xiàng)目用地專項(xiàng)說明，將合法性要件作為投資論證的關(guān)鍵性因素之一。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制度化要求，相關(guān)工作人員的合法性意識(shí)得到普遍提高，項(xiàng)目資產(chǎn)合法性管理取得的效果顯著。

新能源業(yè)務(wù)法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義

企業(yè)的法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一次將科學(xué)管理應(yīng)用于非技術(shù)領(lǐng)域的嘗試，具有科學(xué)管理帶來的積極意義。

第一，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提升質(zhì)量。新能源項(xiàng)目單體規(guī)模小，點(diǎn)多面廣，如筆者所在單位項(xiàng)目遍及30個(gè)省市自治區(qū)，近200個(gè)項(xiàng)目公司，給企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理帶來更大的挑戰(zhàn)。通過法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從源頭防控風(fēng)險(xiǎn)，防范因項(xiàng)目不同或者經(jīng)辦人員差異而出現(xiàn)法律手續(xù)遺漏、錯(cuò)誤等風(fēng)險(xiǎn)，提升管理質(zhì)量。

第二，規(guī)范管理，提高效率。法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是流程化，給使用者提供操作路徑，使用者按圖索驥即可按階段分次序完成各項(xiàng)法律手續(xù)，避免重復(fù)工作或者出現(xiàn)反復(fù)，從整體上能夠極大地提高效率。

第三，普及知識(shí)，節(jié)省人力物力。一般情況下，企業(yè)都會(huì)面臨法務(wù)人員數(shù)量有限而業(yè)務(wù)人員欠缺法律知識(shí)的矛盾，想通過大量增加法務(wù)人員或者把業(yè)務(wù)人員培養(yǎng)成法律專家的辦法防堵法律風(fēng)險(xiǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的做法。通過法律事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，將統(tǒng)一的規(guī)則普遍適用，讓使用者按照標(biāo)準(zhǔn)化程序操作，既可以普及知識(shí)，又能節(jié)省人力物力。