土地整治為鄉(xiāng)村振興注入新活力

江山　曾業(yè)桃

黨的十九大順應(yīng)時(shí)代需求和群眾期盼，首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅枥L了一幅現(xiàn)代化中國農(nóng)村的美好畫卷。鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)在哪里？如何加快這一進(jìn)程？這需要各地結(jié)合自身實(shí)際深入探索實(shí)踐。江蘇省漣水縣圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，聚焦富民強(qiáng)村主題，積極探索整村推進(jìn)土地整治，既提升了土地節(jié)約集約利用效率，又促進(jìn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，顯現(xiàn)出“政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的“1+N”綜合效應(yīng)，初步走出了一條富民強(qiáng)村、鄉(xiāng)村振興的新路子。

一、漣水縣推進(jìn)土地綜合整治的具體做法

以地生地，寸土換真金。漣水縣共有361個(gè)村（居）委會(huì)，農(nóng)村戶均宅基地面積1.6—2.2畝，全縣村莊空心化率平均達(dá)30%，有的甚至達(dá)到60%，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力明顯。該縣針對(duì)這一現(xiàn)狀，通過有序推進(jìn)土地整治，對(duì)農(nóng)村居住點(diǎn)的復(fù)墾整治和建設(shè)用地實(shí)行減量化，積極盤活農(nóng)村閑置、低效用地，著力解決開發(fā)強(qiáng)度“頂天花板”、宅基地超標(biāo)、一戶多宅等問題，有效遏制了城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭大的“杠鈴”現(xiàn)象，進(jìn)一步優(yōu)化了鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)了耕地面積增加和土地利用效率提升的“雙重效應(yīng)”，僅2017年第四季度就已實(shí)施了義興鎮(zhèn)施庵村等5個(gè)項(xiàng)目、復(fù)墾新增耕地366畝。預(yù)計(jì)到2020年，全縣將實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目27個(gè)，搬遷19049戶，可新增耕地35138畝。

以地富民，群眾得實(shí)惠。漣水縣在推進(jìn)土地整治過程中極大地釋放了農(nóng)村勞動(dòng)力，而且拓寬了村集體和農(nóng)民個(gè)人的增收渠道。村集體經(jīng)濟(jì)方面，主要是增加了土地整理溢出的新增耕地流轉(zhuǎn)、新社區(qū)設(shè)施用房租金和鄰近標(biāo)準(zhǔn)化廠房租金等三項(xiàng)收入，如梁岔鎮(zhèn)費(fèi)莊村流轉(zhuǎn)土地每畝提取30元管理費(fèi)，全村流轉(zhuǎn)2000多畝地加上新增耕地測(cè)算，村集體僅土地流轉(zhuǎn)一項(xiàng)每年就有50多萬元收入。農(nóng)民個(gè)人方面，主要是增加了“四項(xiàng)收入”，即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收入、村民離地后外出務(wù)工收入、搬遷農(nóng)民返聘成為農(nóng)業(yè)工人的工資收入、新社區(qū)安置的村民到企業(yè)打工收入，如陳師鎮(zhèn)高莊村張莊組64歲村民張吉高，在當(dāng)?shù)刂胁菟幏N植基地栽種白芍，每年工資收入超過2萬元，此外還按每畝800元租金流轉(zhuǎn)了5畝地，每年租金4000元。

以地興業(yè)，發(fā)展增動(dòng)能。漣水縣在推進(jìn)土地整治過程中，注重將原先零散化、碎片化的土地進(jìn)行集中連片，著力推動(dòng)形成田成方、路相通、渠相連格局。平整后的新增土地，由村集體出租給集體企業(yè)、種糧大戶或種田能手種植，進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益以年底分紅的方式在村內(nèi)進(jìn)行平均分配，使新增耕地的資源價(jià)值最大限度顯化。如陳師鎮(zhèn)土地整治后形成了1.2萬畝連片耕地，吸引了當(dāng)?shù)赝顿Y人抱團(tuán)投資種植中草藥材，一到春天，萬畝中草藥材爭(zhēng)奇斗艷，甚為壯觀。未來這里還將打造中醫(yī)藥小鎮(zhèn)，帶動(dòng)休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以地促美，舊貌換新顏。整村推進(jìn)土地整治后，在一定范圍內(nèi)改變了農(nóng)村民房散、亂現(xiàn)狀，有利于推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變。一方面，可進(jìn)一步健全基礎(chǔ)設(shè)施“硬件”，促進(jìn)自來水管網(wǎng)、有線電視、燃?xì)夤艿赖然A(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境美化同步提升，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高，美麗鄉(xiāng)村村居環(huán)境明顯改善。另一方面，可進(jìn)一步提升社會(huì)治理“軟件”，通過“面子”“里子”“根子”一起抓，秸桿禁燒、違章建筑、宅基地糾紛等“疑難雜癥”得到根除，社會(huì)更加和諧穩(wěn)定，大大提升了村民的獲得感、幸福感。

二、漣水縣創(chuàng)新土地整治方式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

土地綜合整治是事關(guān)鄉(xiāng)村振興的重大課題，也是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的難題。漣水縣在推進(jìn)土地綜合整治過程中，主動(dòng)應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、土地供需矛盾突出的新形勢(shì)，著力打破傳統(tǒng)運(yùn)行管理模式，創(chuàng)新土地整治項(xiàng)目實(shí)施方式，從農(nóng)村宅基地閑置多、生產(chǎn)生活條件差、危舊房比重高的扶貧片區(qū)入手，在淮安市率先探索實(shí)施“整村推進(jìn)+高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+特色田園鄉(xiāng)村”項(xiàng)目，構(gòu)建“政府領(lǐng)導(dǎo)、國土搭臺(tái)、各方唱戲、群眾參與”的格局，最大限度釋放土地紅利。

一張藍(lán)圖，推不推進(jìn)規(guī)劃來統(tǒng)籌。土地綜合整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內(nèi)的全域整治，需要統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)。為此，漣水縣本著“試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)，盡力而為、量力而行”的原則，既不搞一刀切、不刮一陣風(fēng)，也不搞大拆大建、強(qiáng)行推進(jìn)，而是分為三個(gè)層次科學(xué)規(guī)劃、試點(diǎn)推進(jìn)。一是從總體規(guī)劃上，率先在全省實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃二圖合一，“一環(huán)二核三片多射”的城區(qū)空間結(jié)構(gòu)和“一主一副三縱一橫多極點(diǎn)”的城鎮(zhèn)規(guī)劃布局初步形成，并因此成功躋身國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣。二是從農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃上，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策規(guī)范和典型示范，將村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，以農(nóng)村土地整治為平臺(tái)，統(tǒng)籌土地利用、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)，真正把土地綜合整治打造成惠及長遠(yuǎn)、造福子孫的德政工程。三是從試點(diǎn)規(guī)劃上，堅(jiān)持因地制宜、有的放矢，把全縣8140個(gè)居民點(diǎn)分為縣城、建制鎮(zhèn)、準(zhǔn)社區(qū)、中心村等四個(gè)層次，通過15年的改造，形成新的村莊發(fā)展體系。對(duì)規(guī)劃確定的7358個(gè)居民點(diǎn)禁止建設(shè)，逐步搬遷；將交通便利、產(chǎn)業(yè)集中且擁有一定發(fā)展優(yōu)勢(shì)的中心村作為永久性居民點(diǎn)，逐步打造重點(diǎn)中心村或社區(qū)。

兩個(gè)90%，搬不搬遷群眾說了算。為避免以往農(nóng)村建設(shè)過程中“政府說了算、群眾被動(dòng)干”的問題，漣水縣摒棄政府大包大攬的做法，讓“群眾說了算”一直貫穿整村推進(jìn)土地整治的各個(gè)環(huán)節(jié)，最大限度發(fā)揮群眾主體性，真正實(shí)現(xiàn)群眾事情“群眾定”。在土地整治開始前，上報(bào)項(xiàng)目的鎮(zhèn)村必須進(jìn)村入戶對(duì)每一戶的搬遷意愿和土地流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行調(diào)查，并堅(jiān)持“兩個(gè)90%”原則，即群眾搬遷意愿不到90%的不實(shí)施，群眾土地流轉(zhuǎn)意愿不到90%的不實(shí)施。如義興鎮(zhèn)施庵居委會(huì)共有190戶村民，調(diào)查中有愿意搬遷的為182戶（占比96%），于是才啟動(dòng)搬遷，真正通過把決策權(quán)交給老百姓，實(shí)現(xiàn)了政府當(dāng)“導(dǎo)演”、群眾唱“主角”的良好成效。在具體方案制定和項(xiàng)目實(shí)施過程中，漣水縣堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就高不就低，對(duì)貧困群眾進(jìn)行兜底安置，有效保證了群眾利益不受損，所以群眾參與的積極性主動(dòng)性非常高，有很多群眾看周邊搬遷了，也急切盼望自己早日搬遷。

四種方式，安不安置群眾自己選。搬遷后的農(nóng)民如何安置，農(nóng)民自己說了算。漣水縣根據(jù)農(nóng)民搬遷后的意愿，采取了政府統(tǒng)建、居民自建、貨幣化安置和精準(zhǔn)去庫存安置等四種方式，并用激勵(lì)政策鼓勵(lì)選擇貨幣化安置，退出宅基地。方式一：以整村推進(jìn)“土地整治+脫貧攻堅(jiān)”為項(xiàng)目載體，利用國家政策銀行信貸，同時(shí)積極引入社會(huì)資本參與，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。如首個(gè)實(shí)施整村推進(jìn)的梁岔鎮(zhèn)費(fèi)莊村，結(jié)合省委重點(diǎn)幫扶，就近建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)進(jìn)行安置，和央企合作采取PPP模式新建的小區(qū)已封頂。該安置小區(qū)立足田園特色，以護(hù)村河替代圍墻，綠化規(guī)劃種植枇杷、山楂、梨、木瓜等果樹，既美化環(huán)境，又能增加收入。方式二：采取貨幣化安置的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民到縣城購房或就近購房。如陳師鎮(zhèn)高莊村等8個(gè)靠近縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的村，考慮在縣城打工就業(yè)人員較多的情況，鼓勵(lì)村民就近安置、就近就地就業(yè)。方式三：對(duì)部分有自建房屋意愿的搬遷戶，政府就近專門拿出一塊土地并由住建局統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，供村民選擇建筑樣式。方式四：對(duì)歷史庫存的中心鎮(zhèn)安置房（空置房）進(jìn)行回收回購，并鼓勵(lì)村民利用安置費(fèi)購買，如黃營鄉(xiāng)祝賢村目前已經(jīng)搬遷183戶，涉及人口567人，其中選擇貨幣安置退出宅基地60戶，123戶選擇在集鎮(zhèn)購房，消化集鎮(zhèn)庫存123套。

效益思維，盈不盈利市場(chǎng)來運(yùn)營。土地綜合整治如果由政府完全包攬，就會(huì)出現(xiàn)資金難以為繼等問題。漣水縣創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，初步顯化了建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，由此吸引了不少社會(huì)資金投資農(nóng)村土地綜合整治，僅江蘇銀行一家就為漣水成功授信8億元，為土地整治項(xiàng)目實(shí)施注入強(qiáng)勁動(dòng)力。具體工作中，該縣對(duì)產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，在留足農(nóng)民新型社區(qū)建設(shè)用地和本鎮(zhèn)、本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地后，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行省級(jí)交易，從而在耕地不減少、建設(shè)用地不增加的前提下，較好解決了整村推進(jìn)過程中土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷農(nóng)戶等資金缺口問題，為鄉(xiāng)村振興籌措資金找到了一條可行的路子。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房屋搬遷成本每戶20—30萬元，而整理出來的新增耕地1.5—1.9畝，依據(jù)全省掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易價(jià)格測(cè)算，資金籌措充足，完全可行。從漣水縣土地利用總體規(guī)劃控制目標(biāo)來看，從2017年至2020年，全縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地將削減5.05萬畝，按照目前省交易均價(jià)來測(cè)算，可顯化資產(chǎn)數(shù)十億元。

三、漣水模式對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示意義

漣水縣緊密結(jié)合地方實(shí)際，整村推進(jìn)土地綜合整治，不僅盤活了土地，而且釋放了土地最大效益，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興，其理念、路徑、做法對(duì)兄弟縣市加快鄉(xiāng)村振興有一定啟示意義。

試點(diǎn)需先行，蹄疾而步穩(wěn)。實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)以試點(diǎn)示范為牽引、現(xiàn)實(shí)模板為藍(lán)本，既要堅(jiān)定方向、積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，切不可“一刀切”“一哄而上”。要想啃下鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局“硬骨頭”、打好鄉(xiāng)村振興“發(fā)展牌”，必須遵循規(guī)律、因勢(shì)利導(dǎo)，區(qū)分輕重緩急，找準(zhǔn)利弊得失，突出階段重點(diǎn)，說一件、干一件、成一件，真正把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。

切口需選準(zhǔn)，做好“+”文章。漣水縣以土地綜合整治為切入口，集中連片整合耕地資源，多方引入新型經(jīng)營主體和社會(huì)資本，在建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村、優(yōu)化鄉(xiāng)村布局中邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。盤活沉睡的農(nóng)村土地資源，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要突破口，必須因地制宜推進(jìn)“土地整治+脫貧攻堅(jiān)奔小康”“土地整治+產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”“土地整治+田園鄉(xiāng)村建設(shè)”等多形式的土地綜合整治，以此為抓手和引擎，加快培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新潛力。

動(dòng)力需解決，產(chǎn)業(yè)打頭陣。鄉(xiāng)村振興，沒有產(chǎn)業(yè)就成了無源之水、無本之木。漣水縣在確保耕地不減少、糧食安全的前提下，著力提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平，建設(shè)“百果園”“百藥園”“百花園”，瞄準(zhǔn)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須主動(dòng)服務(wù)新時(shí)代農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，在優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)布局、夯實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上下功夫，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈。

根本需抓住，畫好“同心圓”。廣大農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村振興的直接參與者和真正主體，其態(tài)度直接影響土地綜合整治的進(jìn)程和實(shí)效。漣水縣從生產(chǎn)生活條件差、危舊房比重高的片區(qū)入手，以試點(diǎn)村農(nóng)民群眾權(quán)益充分保障、生產(chǎn)生活環(huán)境大幅改善來給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾吃下“定心丸”，繼而引得毗鄰村農(nóng)民群眾的關(guān)注和呼吁，自發(fā)要求開展土地綜合整治。事實(shí)證明，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，只有秉持“為民思變”“為民謀利”情懷，正確引導(dǎo)農(nóng)民群眾主動(dòng)參與，充分發(fā)揮其主體作用，才能更好地助力農(nóng)民增收致富、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐。

（作者單位：中共淮安市委研究室）

責(zé)任編輯：劉志剛