國內(nèi)外耕地保護(hù)對(duì)比及啟示

□ 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 單嘉銘 吳宇哲

耕地為人類提供糧食等基本物質(zhì)，是整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國耕地資源具有人均耕地少（遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平）、高質(zhì)量耕地少、耕地后備資源少三大特征。伴隨城市化與工業(yè)化水平的不斷提高，城市面積不斷擴(kuò)大，城市發(fā)展對(duì)土地資源的“自然需求”與“人為需求”也日益增長，耕地非農(nóng)化趨勢進(jìn)一步加快?！白匀恍枨蟆笔雇恋刭Y源得到重新配置，而“人為需求”造成城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，耕地環(huán)境惡化，從而使我國耕地保護(hù)雪上加霜。他山之石可以攻玉，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合我國實(shí)際情況梳理、對(duì)比發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)模式，有助于拓展耕地保護(hù)思路，進(jìn)而探討我國耕地保護(hù)的對(duì)策與建議。

一、我國耕地保護(hù)政策現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的耕地保護(hù)政策為耕地資源的保有發(fā)揮了一定作用，通過采取漸進(jìn)決策的模式，耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行了補(bǔ)充與調(diào)整，經(jīng)歷了“數(shù)量平衡”“數(shù)量-質(zhì)量平衡”“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡”三個(gè)時(shí)期。在實(shí)現(xiàn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化背景下，耕地保護(hù)也提出了“不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)”的更高要求。我國的耕地保護(hù)政策是伴隨著我國社會(huì)主義發(fā)展過程而逐步形成的，現(xiàn)可將我國現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系歸納為以《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》為主體，以耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度等制度和政策法規(guī)、法律條例為支撐的較為完整的耕地保護(hù)制度體系。

然而在當(dāng)前形勢下，耕地仍存在“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，質(zhì)量下降，利用低效，后備資源缺乏；現(xiàn)行耕地保護(hù)體制“重限制、輕激勵(lì)”，缺少對(duì)生態(tài)效益的重視，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善，威脅我國長遠(yuǎn)的糧食安全。黨的十八大報(bào)告指出“要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，不僅要考慮耕地紅線，還要同時(shí)考慮生態(tài)紅線，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的多重平衡。鑒于此，針對(duì)我國耕地保護(hù)政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題，借鑒國外耕地保護(hù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，思考如何從國家長遠(yuǎn)發(fā)展的角度去理解耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵，制定相應(yīng)的政策，使之與人口、耕地、環(huán)境相互適應(yīng)迫在眉睫。

二、發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

（一）日本：土地用途管制最嚴(yán)格的國家之一

日本作為一個(gè)國土面積狹小、耕地資源稀缺的國家。在人均國土資源極為有限的條件下，短時(shí)間內(nèi)達(dá)到了較高的城市化水平，同時(shí)付出較小的用地代價(jià)。綜觀日本的耕地保護(hù)與城市化發(fā)展歷程，可以將其經(jīng)驗(yàn)基本概括為耕地保護(hù)制度與農(nóng)地經(jīng)營制度不斷完善，耕地保護(hù)、農(nóng)地振興與城市發(fā)展相互協(xié)調(diào)，綜合協(xié)調(diào)的土地利用規(guī)劃制度與健全的實(shí)施保障措施。

日本政府非常重視耕地農(nóng)地的保護(hù)，于明治三十二年就制定了嚴(yán)格的耕地整理法并于明治三十三年開始實(shí)施。目前日本頒布的土地管理方面的法律共有130多部，涵蓋了農(nóng)地法、農(nóng)業(yè)振興地域法、農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法、土地改良法等。這些法律大都隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行修正，逐漸形成了完善的體系?，F(xiàn)行的制度在確保與改良農(nóng)地，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營規(guī)模及促進(jìn)農(nóng)地有效利用方面都發(fā)揮了應(yīng)有的作用，通過這些法律制度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

現(xiàn)行的城市計(jì)劃法將城市區(qū)域劃分為城市化區(qū)域和城市化調(diào)整區(qū)域，而農(nóng)振法區(qū)別于城市計(jì)劃法，指定有必要確保的土地作為農(nóng)業(yè)振興區(qū)域。城市化區(qū)域不包含在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)，而在城市化調(diào)整區(qū)域內(nèi)可以指定農(nóng)業(yè)振興地域。由于日本城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域的指定范圍存在一定的重復(fù)，日本政府針對(duì)重復(fù)部分制定了詳細(xì)的土地利用調(diào)整規(guī)則，總體原則為土地利用向重視農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的方向調(diào)整。隨著日本經(jīng)濟(jì)高速增長，人口向城市集中，工、商業(yè)迅速發(fā)展，綜合而有計(jì)劃地利用國土十分必要。日本的土地利用規(guī)劃可分為國土利用規(guī)劃、國土綜合開發(fā)規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃及部門土地利用規(guī)劃四個(gè)層次，各個(gè)層次規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)，有效地促進(jìn)了國土資源的綜合利用。

日本土地管理的規(guī)劃和實(shí)施一方面依靠中央和地方政府，另一方面廣泛地動(dòng)員公共團(tuán)體、民間團(tuán)體和居民參與。日本的土地產(chǎn)權(quán)明確，65%的土地為私有，35%的土地為國家和公共所有，故土地所有者十分重視其土地的保護(hù)和高效利用，也積極地對(duì)土地進(jìn)行改良和基本建設(shè)投資，這對(duì)國土規(guī)劃的實(shí)施、資源管理起到了重要作用。日本政府在制定、實(shí)施有關(guān)規(guī)劃時(shí)，也強(qiáng)調(diào)依據(jù)法律手段保障規(guī)劃工作的順利開展。政府部門與民間部門密切合作進(jìn)行地方圈建設(shè)，財(cái)政部門在金融、稅收方面也給予優(yōu)惠，以保障地方圈建設(shè)。國土管理部門則不斷完善土地利用法律，不斷協(xié)調(diào)四個(gè)層次規(guī)劃之間的關(guān)系以保證規(guī)劃的有效實(shí)施。

（二）美國：多層次的耕地保護(hù)體系

美國作為世界上耕地面積最大的國家，地廣人稀，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理水平也一直處于領(lǐng)先水平。但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，人地關(guān)系也曾一度激化，產(chǎn)生糧食短缺和資源環(huán)境問題。作為世界上最先研究耕地保護(hù)的國家， 美國耕地保護(hù)效果明顯，強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)職能和利益，實(shí)行集中垂直管理。美國政府在法律、行政、經(jīng)濟(jì)方面制定了耕地保護(hù)的綜合措施，耕地保護(hù)目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、住房、交通等方面，建立了各層次的耕地保護(hù)體系，實(shí)行了許多行之有效的耕地保護(hù)手段。

在法律方面，耕地保護(hù)法律分為兩個(gè)方面：一是根據(jù)聯(lián)邦憲法指定的法律；二是地方各個(gè)州以及郡制定的法律法規(guī)。從州與地方至聯(lián)邦政府，各項(xiàng)法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)、呼應(yīng)，很少出現(xiàn)法律間的效力沖突。美國政府還通過設(shè)定在耕地上設(shè)定限制其用于非農(nóng)業(yè)用途的他項(xiàng)權(quán)，即通過不同的方式將農(nóng)地所固有的開發(fā)權(quán)依法一次性轉(zhuǎn)讓給他人，使農(nóng)地永遠(yuǎn)失去用作城市建設(shè)的開發(fā)權(quán)，以此來保護(hù)特殊的土壤資源。

在行政管理措施方面，稅收偏好措施的運(yùn)用，使得美國農(nóng)業(yè)用地的成本降低、效率提高；政府通過制定行政法規(guī)劃定城市建設(shè)邊界、城市建設(shè)區(qū)域和農(nóng)業(yè)區(qū)域，規(guī)定農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的耕地不得用于非農(nóng)業(yè)用途，規(guī)定區(qū)內(nèi)僅能進(jìn)行木材、谷物或相關(guān)植物的生產(chǎn)，達(dá)到農(nóng)地農(nóng)用的目的；為了保護(hù)景觀的美學(xué)價(jià)值、野生生物和小流域生態(tài)等社會(huì)公共利益，政府征用私人土地來達(dá)到保護(hù)土地的目標(biāo)；此外，美國政府廣泛宣傳土地節(jié)約集約利用，宣傳生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使得人們的耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境觀念、資源危機(jī)意識(shí)不斷增強(qiáng)，大量非盈利、公益性的私人組織也成為保護(hù)農(nóng)地的重要力量。

在經(jīng)濟(jì)手段方面，美國設(shè)立土地銀行，發(fā)放長期低息貸款，幫助農(nóng)民改良土地，對(duì)種植增進(jìn)地力作物的農(nóng)場給予補(bǔ)貼。通過綜合考慮土壤質(zhì)量、地塊大小、交通和排水系統(tǒng)等因素，劃定最值得保護(hù)的農(nóng)地，確定保護(hù)范圍，并制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，主要包括對(duì)農(nóng)地保留農(nóng)業(yè)用途的退稅、減稅等。通過優(yōu)惠征稅、遞延征稅、限制性協(xié)議等方式，阻止改變農(nóng)地用途。

（三）英國：通過規(guī)劃來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)

英國作為西歐人口密度較高，耕地面積所占比重最小的島國，工業(yè)化時(shí)期城市的快速發(fā)展使得其土地區(qū)位發(fā)生變化，土地過度開發(fā)，環(huán)境污染和耕地流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。二戰(zhàn)以后，為了扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)發(fā)展衰落的局面，英國開始重視保護(hù)農(nóng)用地的生產(chǎn)能力以保障國家食物安全。主要體現(xiàn)在以土地立法為根本手段，用農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)耕地保護(hù)，鼓勵(lì)農(nóng)場向大型化、規(guī)?；l(fā)展；同時(shí)英國政府重視土地調(diào)查和耕地的定級(jí)分類，將土地分類結(jié)果作為耕地管理的重要依據(jù)，建立農(nóng)業(yè)土地分類系統(tǒng)，劃分為1等、2等、3A、3B等、4等、5等多個(gè)級(jí)別。

從20世紀(jì)80年代開始，英國在進(jìn)行農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開始實(shí)行環(huán)保型農(nóng)業(yè)政策保護(hù)農(nóng)田。耕地保護(hù)的目的也由保證食物生產(chǎn)轉(zhuǎn)向提高農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，致力于在保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的同時(shí)促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)的合理化，有效提供城市基礎(chǔ)設(shè)施。2004年以來，新規(guī)劃體系（國家層、區(qū)域?qū)雍偷胤綄樱?qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的貫徹執(zhí)行，更為重視政府效能的發(fā)揮和社會(huì)公眾的參與，國家級(jí)規(guī)劃政策文件涉及住房、交通、工商業(yè)、旅游、綠帶等二十幾個(gè)方面。目前，英國處于后工業(yè)化階段，新增建設(shè)用地的壓力相對(duì)來說較小，但由于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，具有重要生態(tài)功能的耕地仍受到保護(hù)。

英國的耕地保護(hù)成就主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村土地在政府當(dāng)局倡導(dǎo)規(guī)劃要考慮市場和開發(fā)商的利益的壓力之中得以保留。英國城市規(guī)劃的顯著特點(diǎn)是“綠地”政策，通過綠化帶來提高城市基礎(chǔ)設(shè)施利用率，保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，并衍生出農(nóng)地保護(hù)副產(chǎn)品。在城市綠帶之外，在與中心城市保持一定距離的地區(qū)建立新鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)新鎮(zhèn)的自給自足、自我平衡，以防止城市蔓延?；诔鞘修r(nóng)村計(jì)劃法“所有開發(fā)都必須取得規(guī)劃許可”的規(guī)定，城市、農(nóng)村都置于城市農(nóng)村計(jì)劃法下管理，追求土地利用的整體效益，城市發(fā)展與周圍的鄉(xiāng)村保護(hù)相協(xié)調(diào)已逐漸成為社會(huì)準(zhǔn)則滲透在整個(gè)規(guī)劃體系之內(nèi)。英國耕地保護(hù)還通過人們對(duì)鄉(xiāng)村的深厚情感使大片農(nóng)地免受城市擴(kuò)展的影響。

三、國外耕地保護(hù)政策對(duì)我國的啟示

（一）加大耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與激勵(lì)力度

從英、美等發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)看，政府部門要提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，就必須通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅費(fèi)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面激勵(lì)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與農(nóng)民的增產(chǎn)增收掛鉤，促使農(nóng)民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，并應(yīng)用現(xiàn)代化、集約式農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

我國政府可以借鑒國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的成功經(jīng)驗(yàn)，通過財(cái)政撥款的方式向地方政府發(fā)放耕地資源保護(hù)費(fèi)。對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧基地可適當(dāng)加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，糧食調(diào)入省份或地區(qū)則應(yīng)對(duì)糧食調(diào)出區(qū)域進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償。同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡也需創(chuàng)新利益機(jī)制，由建設(shè)占地區(qū)需對(duì)補(bǔ)充耕地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，保證補(bǔ)貼工作的公平公正。其次，可建立長效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于保護(hù)效果好、成績突出的地方政府及個(gè)人給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于非法使用耕地的政府官員及個(gè)人則進(jìn)行罰款等處理。

（二）加快科技創(chuàng)新，推進(jìn)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)

英國實(shí)行環(huán)保型農(nóng)業(yè)政策，環(huán)境部早于1981年就已制定《野生生物、田園地域法》，提倡劣質(zhì)地轉(zhuǎn)為草地和林地，由政府支付補(bǔ)助金；1986 年，由農(nóng)漁業(yè)糧食部制定《農(nóng)業(yè)法》，指定“環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)”并予以補(bǔ)貼。自20世紀(jì)80年代起，如果農(nóng)場主每年將其20%的土地作為永久性休耕地、輪耕地，其所享受的補(bǔ)貼可達(dá)200美元，如因“保護(hù)環(huán)境原因或自然資源等原因”而進(jìn)行休耕，每年每英畝可提供高達(dá)650美元的補(bǔ)貼。而如果只是作為臨時(shí)性非農(nóng)用途，其所享受的補(bǔ)貼為150美元。美國在20世紀(jì)30年代后的土地立法的重點(diǎn)也在于對(duì)土地資源特別是對(duì)土壤的保護(hù)。各國經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國家都十分重視耕地質(zhì)量的保護(hù)與土地生態(tài)功能的發(fā)揮。

長期以來，我國的耕地保護(hù)主要側(cè)重于耕地?cái)?shù)量的保護(hù)。雖然政府已經(jīng)明確提出 “三位一體”耕地保護(hù)管理理念，但相關(guān)部門在政策執(zhí)行過程中的協(xié)同性、針對(duì)性仍有待提高。我國土壤環(huán)境保護(hù)法律體系正處于起步階段，與發(fā)達(dá)國家存在著一定的差距，在法律的制定、執(zhí)行方面應(yīng)多吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在我國現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上因地制宜進(jìn)行修訂，并針對(duì)各個(gè)省市地區(qū)制定區(qū)域性法規(guī)。必須落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的“最低安全標(biāo)準(zhǔn)”和“優(yōu)質(zhì)耕地、優(yōu)質(zhì)保護(hù)”的原則，建立永久性的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并立法規(guī)定占用永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地必須由全國人大常委批準(zhǔn)或者只能永久作為農(nóng)業(yè)用途。此外，要突出科技在耕地保護(hù)管理中的作用，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)村技術(shù)體系，提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在保護(hù)耕地過程中要注重保護(hù)與耕地有關(guān)的各種景觀，充分考慮 “土地—社會(huì)—生態(tài)”耦合系統(tǒng)發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性，實(shí)施科學(xué)的適應(yīng)性、動(dòng)態(tài)化耕地質(zhì)量提升和管理策略。

（三）建立耕地保護(hù)的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

美國在1933年和1977年分別頒布 《土壤保護(hù)法》和 《土壤和水資源保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，又相繼制定了耕地儲(chǔ)備計(jì)劃、土壤保持計(jì)劃以及用地和養(yǎng)地結(jié)合計(jì)劃等，提出土地使用權(quán)人及所有權(quán)人在防止與清除土壤污染方面的法律義務(wù)，也同時(shí)明確聯(lián)邦政府在此方面的行政權(quán)限，這一系列設(shè)立專項(xiàng)規(guī)范農(nóng)民耕地保護(hù)行為的舉措使得美國耕地價(jià)值不遭受損失。

我國的土地所有制決定了政府在土地管理、耕地保護(hù)方面的主導(dǎo)地位，我國當(dāng)前的政策也并未把農(nóng)戶納入耕地保護(hù)責(zé)任體系，農(nóng)戶也沒有將自身當(dāng)作耕地保護(hù)主體的意識(shí)。未來應(yīng)把農(nóng)戶納入耕地保護(hù)主體范圍，采取相應(yīng)措施激勵(lì)激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任心與積極性，形成對(duì)村集體及地方政府用地行為的監(jiān)督和制約。除了政府、農(nóng)民外，耕地保護(hù)的政策制定、規(guī)劃編制、宣傳教育、監(jiān)督檢查方面，都應(yīng)讓廣大公眾積極參與，如建立相關(guān)地方政府違法征(占)用耕地的群眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)公眾參與耕地保護(hù)監(jiān)督；同時(shí)創(chuàng)造條件讓非盈利私人組織積極參與耕地保護(hù)，創(chuàng)造一個(gè)良好的耕地保護(hù)社會(huì)氛圍。

（四）大力推進(jìn)土地整治工作，注重建立長效管理機(jī)制

土地整治工作成效明顯的國家當(dāng)屬日本。二戰(zhàn)后，日本政府開始高度重視農(nóng)業(yè)的原始積累作業(yè)，大力保護(hù)有限的耕地資源。自20世紀(jì)50年代末起，日本在主要的工業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的填海造地，以緩解工業(yè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)耕地的占用。此外，日本在1888年就已開始實(shí)施町村合并計(jì)劃，町村合并之后，農(nóng)村居民點(diǎn)的占地減少，支離破碎的土地得到了集中并且進(jìn)行了重新的開墾和整理，間接增加了耕地的數(shù)量，也為此后耕地的規(guī)?；?jīng)營奠定了基礎(chǔ)。我國部分地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，存在跨區(qū)域掛鉤、占優(yōu)補(bǔ)劣、圈占農(nóng)地等現(xiàn)象，對(duì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量造成了嚴(yán)重?fù)p害。2010 年，國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，提出“以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。由此，應(yīng)集中開展土地綜合整治，建立長效的耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)與質(zhì)量培育機(jī)制，采取切實(shí)措施加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永續(xù)利用。

（五）促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，弱化耕地占用壓力

在歐美發(fā)達(dá)國家，實(shí)行城市“增長管理”是調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化和耕地占用的一種有效手段。對(duì)城市與規(guī)模和城市外圍化發(fā)展的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行控制十分必要。日本的耕地保持與城市化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，雖然從短期來看，城市擴(kuò)張占用耕地為主要表現(xiàn)，但從長期發(fā)展角度來看，城市通過吸引人口聚集所產(chǎn)生的集聚效應(yīng)能減少耕地占用。關(guān)鍵在于要選擇與國土資源條件相適應(yīng)的城市化發(fā)展方式和速度，在保持城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的同時(shí)，可以考慮結(jié)合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，設(shè)立城市發(fā)展控制邊界，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍保持適度規(guī)模，集約利用城市土地。

我國城市人均建設(shè)用地已達(dá)130多平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的人均水平，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用潛力十分巨大。可以考慮合理布局城市空間結(jié)構(gòu)，通過舊城改造、開發(fā)整理盤活存量建設(shè)用地，充分挖掘城市內(nèi)部土地使用潛力，而不是通過占用耕地來滿足建設(shè)用地的需求。在設(shè)立城市增長界限時(shí)，要進(jìn)行科學(xué)論證，充分考慮與協(xié)調(diào)城市發(fā)展和耕地保護(hù)及農(nóng)民土地權(quán)益，使增長界限兼具合理性和可行性。