中美在中國履行入世承諾上的分歧及其根源

蘇慶義

中美在中國履行加入世界貿(mào)易組織（WTO）承諾方面存在較大分歧。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）近幾年向國會提交的關(guān)于中國履行入世承諾情況的報告，均表達了對中國履行入世承諾的“失望情緒”，并認(rèn)為當(dāng)初支持中國入世是一個錯誤的決定。但中國對此表示不認(rèn)可。中國認(rèn)為自己加入世貿(mào)組織以來，嚴(yán)格遵守規(guī)則，認(rèn)真履行義務(wù)。早在2011年，中國政府就曾發(fā)布白皮書，宣布入世承諾全部履行完畢。今年6月28日，中國又專門發(fā)布《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，闡述自身履行入世承諾的情況。中美在中國履行入世承諾問題上的說法可謂存在天壤之別。

按道理來講，不止中美之間，任何WTO成員在中國履行入世承諾方面都不應(yīng)該與中國存在分歧。第一，中國在2001年入世時做了哪些承諾應(yīng)該是很清楚的，白紙黑字，有文件可查。中國的入世承諾存在于三個文件中：以《中國入世協(xié)定書》為主，并輔之兩份《中國入世工作組報告》。兩份《中國入世工作組報告》寫明了中國在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放的承諾，《中國入世協(xié)定書》則全面闡述了中國在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域之外的承諾。第二，中國入世多年之后，在這些領(lǐng)域的實際情況也應(yīng)該是很清楚的，開放的程度是否符合承諾、是否按照時間表執(zhí)行了承諾、在所承諾的領(lǐng)域是否做了改正，這些都不應(yīng)該存在爭議。第三，從2006年開始，WTO都會對中國進行兩年一次的貿(mào)易政策審議，任何WTO成員都可以在WTO框架內(nèi)對中國履行入世承諾的情況進行監(jiān)督，如果對中國有異議，可以在WTO審議機制內(nèi)進行解決。而且WTO本身有爭端解決機制，也可以運用WTO爭端解決機制讓中國作出改正。

令人疑惑的是，在眾多WTO成員中，為何只有美國指責(zé)中國未履行入世承諾呢？如果中國確實未履行入世承諾，應(yīng)該是所有的WTO成員、至少是大部分成員都會不滿，并指責(zé)中國?？墒聦嵤?，只有美國指責(zé)中國未履行入世承諾，其他個別WTO成員頂多是有一些不滿情緒。

關(guān)于中國履行入世承諾的情況，對于中國而言，涉及中國是否遵守多邊貿(mào)易規(guī)則問題，更大一點講，涉及中國的國際形象。對于美國而言，則涉及其是否真正根據(jù)多邊貿(mào)易規(guī)則約束中國，不然就是另有它圖。在當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊張的背景下，以及多邊貿(mào)易體制遭遇前所未有的挑戰(zhàn)之時，非常有必要就此問題進行深入討論。

主要是因為中國的現(xiàn)狀不符合美國的利益

中國在闡釋其履行入世承諾的情況時，主要根據(jù)自身當(dāng)初的承諾和目前執(zhí)行的情況進行對比。這樣的方法是可證偽的，即，中國的說法如果不對，WTO成員并不難反駁。正因為如此，中國可以大膽地說，中國履行了入世承諾。事實上，國際社會正是基于該方法，普遍得出中國履行了入世承諾的結(jié)論，非常認(rèn)可中國對入世承諾的履行。

美國對該問題的闡釋則不同?？傮w而言，美國主要基于中國的現(xiàn)狀，得出中國是否遵守規(guī)則的結(jié)論；至于中國違反了哪條具體的WTO規(guī)則，這條規(guī)則是WTO規(guī)則還是美國自身設(shè)定的“美國規(guī)則”，則無法闡釋清楚?；诮衲闡STR向國會提交的關(guān)于中國履行入世承諾情況的最新報告，試舉三例：

例一：產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域。該報告指責(zé)中國出臺的一系列產(chǎn)業(yè)政策限制了進口、外國企業(yè)，讓包括中國國有企業(yè)在內(nèi)的眾多國內(nèi)企業(yè)受益。這些產(chǎn)業(yè)政策包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓、“中國制造2025”、本土創(chuàng)新、投資限制、補貼、出口限制等。但該報告并未指出中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策違背了哪一條WTO規(guī)則，僅在指責(zé)之余表明其將通過301調(diào)查處理此事。對“中國制造2025”的誤解則更深，該報告認(rèn)為“中國制造2025”是為了讓中國企業(yè)在中國市場上取代外國技術(shù)并占領(lǐng)國際市場，認(rèn)為中國政府為此出臺的政策是其他WTO成員不曾使用的。這一指責(zé)毫無道理，首先，任何國家包括發(fā)達的美國都不會拒絕使用外國技術(shù)；其次，其他WTO成員不使用相關(guān)政策，不代表中國就違背了規(guī)則。更何況，中國也不太可能創(chuàng)新出尚無任何WTO成員使用的政策。該報告對中國本土創(chuàng)新的指責(zé)更讓人無法理解，一個國家致力于本土創(chuàng)新難道有錯？該報告對中國投資限制的指責(zé)也沒有講中國違背了哪些規(guī)則。任何國家包括美國都對外資存在限制，為何美國無視其他國家對它的指責(zé)而去指責(zé)中國呢？該報告關(guān)于中國加入政府采購協(xié)定（GPA）的指責(zé)也毫無道理。中國當(dāng)初是承諾了加入GPA談判，但是談判必然有一個過程。該報告還無視中國在出價上的不斷改進，以及美國自身對要價也需要改善，指責(zé)中國對出價清單的改進不符合其要價。事實上，中國已經(jīng)提交了六次出價，并達到了GPA成員的平均開放水平，但GPA成員、尤其是美國對中國的期待太高。

例二：該報告首先承認(rèn)中國基于WTO的《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）修改了自身關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)方面的法律法規(guī)，然而話鋒一轉(zhuǎn)，該報告認(rèn)為，中國目前的知識產(chǎn)權(quán)保護程度仍然對美國出口和投資造成了限制，并基于此將中國列入USTR的《2017年特別301報告》的優(yōu)先觀察國。在WTO規(guī)則下，關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)則就是TRIPS，既然美國已經(jīng)承認(rèn)中國遵守了該規(guī)則，就沒有理由在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)χ袊l(fā)難。其理由僅僅是中國目前的保護知識產(chǎn)權(quán)的程度對美國自身造成了負(fù)面影響，這是典型的“美國優(yōu)先”原則。按此邏輯，任何WTO成員如果覺得對方對自身造成了障礙，而不管該障礙的產(chǎn)生是否由于破壞規(guī)則所致，都可以指責(zé)對方不遵守WTO規(guī)則。

例三：服務(wù)業(yè)開放問題。該報告認(rèn)為，盡管美國對中國的服務(wù)貿(mào)易保持了380億美元的順差，但美國占中國服務(wù)進口的份額未達到其占全球市場的平均份額，所以中國在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域存在諸多限制。該報告認(rèn)為中國許多服務(wù)行業(yè)的開放程度還不夠大。很顯然，該報告僅僅從美國自身利益角度進行考慮，其目的是進一步打開中國服務(wù)業(yè)市場。其對中國服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的指責(zé)并非基于中國當(dāng)初的入世承諾，而是基于目前的開放程度無法達到美國理想中的程度。美國對中國的銀行、保險、電信等諸多服務(wù)業(yè)領(lǐng)域限制的指責(zé)都未提到WTO規(guī)則。而中國，近期則不斷表達主動開放金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的決心。比如4月，中國人民銀行行長易綱在博鰲亞洲論壇上宣布，今年要推出十多項金融開放重磅措施。

當(dāng)然，該報告也指出了基于中國入世承諾，中國“并未履行”的內(nèi)容。比如，該報告指出，中國入世時承諾，將各層級政府和貿(mào)易相關(guān)的法律法規(guī)及其他措施翻譯成一種或多種WTO的官方語言（英語、法語、西班牙語），但是在2014年前，中國僅僅翻譯了法律法規(guī)，并未翻譯其他措施，而且翻譯較為滯后。美國希望中國能像入世承諾那樣，在法律法規(guī)和其他措施實行之前能夠?qū)⑵浞g出來。

總體而言，美國關(guān)于中國入世承諾的報告中的大部分內(nèi)容，都不是圍繞中國是否履行了入世承諾進行闡述。該報告無端指責(zé)中國違背了世貿(mào)規(guī)則，主要是因為中國的現(xiàn)狀不符合美國的利益。而且，如果美國認(rèn)為中國沒有履行入世承諾，也可以利用WTO爭端解決機制進行上訴，而不必上升到給中國扣上“未履行入世承諾”帽子的高度。

更深層次的原因在于中美之間存在競爭及體制差異

從中美雙方各自的官方表態(tài)和文件能夠看出，中美在中國是否履行入世承諾這一問題上是雙方存在分歧的直接原因。對于中國目前的現(xiàn)狀，雙方并無太大分歧。盡管美國對于中國各類改革和開放以及政策的分析和引申多有不實之處，但描述事實的部分不容易被歪曲。雙方的分歧在于：中國是基于自身當(dāng)初的入世承諾得出結(jié)論，而美國則夸大了中國當(dāng)初的承諾，或者刻意基于自身利益設(shè)置一個標(biāo)桿，將其作為中國應(yīng)該進行的承諾或達到的水平。美國并不是真正要判斷中國是否履行了入世承諾，而是想評估中國是否達到了其理想中的開放和市場運行程度，而假借分析“中國是否履行了入世承諾”的名義。

基于美國報告的內(nèi)容來看，美國做出中國未履行入世承諾的深層次原因在于，美國認(rèn)為中國的運行體制不夠市場化，WTO約束不了中國的“市場扭曲行為”，這不符合美國的利益，給美國的制造廠商、農(nóng)民、服務(wù)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新者、工人、消費者等造成了損失。美國認(rèn)為，盡管中國的許多“不當(dāng)行為”能受到WTO規(guī)則的約束，但許多“難以處理的行為”并不受WTO規(guī)則的直接監(jiān)管，也未包含在中國當(dāng)初的入世承諾中。為此，美國不惜采用任何手段讓中國屈服以便糾正，這樣中國才能成為一個美國眼中的“負(fù)責(zé)任”的WTO成員。

更深層次的原因在于，中美之間存在競爭，并且在體制方面存在差異。中國入世以后， WTO又增加了21個成員，美國為何僅僅針對中國和俄羅斯發(fā)布關(guān)于入世承諾的報告，而不對其他成員發(fā)布相關(guān)報告？一方面固然是因為中俄是兩個大國，但另一方面也因為美國和中俄之間存在競爭關(guān)系，并且在體制方面存在差異，美國希望WTO能起到約束中俄的作用，而美國則起到“監(jiān)督”的作用。盡管中國作出了巨大改變，各項規(guī)定與措施符合WTO規(guī)則，但美國依然不認(rèn)可中國的體制，以所謂經(jīng)濟運行“不符合市場規(guī)范”來責(zé)難中國。

很顯然，美國的做法站不住腳。第一，美國故意將中國的開放和行為是否符合美國利益這一問題與中國是否履行入世承諾問題相混淆，抹黑中國形象。在其他WTO成員都對中國履行入世承諾比較認(rèn)可的情況下，美國不應(yīng)該在中國是否履行入世承諾這一本不應(yīng)該具有爭議性的問題上做文章，混淆視聽，對其他WTO成員和美國國內(nèi)外人士進行誤導(dǎo)。第二，如果美國認(rèn)為中國的開放和行為沒有受到WTO監(jiān)管，可以考慮和其他國家、包括中國一道對WTO進行改革，而非避開WTO而采用其他手段強迫中國做出改變。WTO規(guī)則作為全球多邊貿(mào)易規(guī)則，是治理全球貿(mào)易的基礎(chǔ)，任何WTO成員都應(yīng)該予以尊重。不能因為中國的行為不在WTO規(guī)則的管轄范圍之內(nèi)，就執(zhí)意采取單邊主義行動。第三，美國罔顧中國入世給世界帶來的巨大貢獻，僅僅強調(diào)中國目前的情況不符合美國利益，是非常片面的。中國作為世界第一人口大國，入世以來，使包括美國在內(nèi)的所有WTO成員都得到了實實在在的好處，中國對世界的貢獻是巨大的。美國罔顧中國入世后為履行承諾做出的巨大改變以及付出的努力，是極其自私的表現(xiàn)。第四，美國僅僅關(guān)注自身利益，強調(diào)“美國優(yōu)先”，是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。不同國家對中國的行為和政策有不同的要求，中國目前的一些行為和政策在美國看來不符合其利益，但這并不是大多數(shù)國家的聲音。美國不能僅僅從自身利益出發(fā)，要求別的國家做出改變。

因此，對于中國來講，一方面應(yīng)該積極闡釋清楚中國自身履行入世承諾的情況，起到以正視聽的作用；另一方面，也應(yīng)該認(rèn)識清楚未來發(fā)展將要面臨的約束，對中美關(guān)系及兩大經(jīng)濟體之間的差異有清醒的認(rèn)識。針對美國出臺的關(guān)于中國履行入世承諾的報告，中國應(yīng)該進行針對性的反駁，讓其他WTO成員認(rèn)識到美國相關(guān)報告的不實之處。當(dāng)然，對于美國的指責(zé)，中國也應(yīng)該采取辯證思維，如果確實存在一些需要改進的地方，并且這些改進符合中國自身改革開放路線圖，中國可以積極改善，體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所國際貿(mào)易研究室副主任、副研究員）