南海局勢(shì)：表面趨緩，但暗流涌動(dòng)

邵建平

2018年上半年，南海形勢(shì)表面上總體延續(xù)了2016年下半年以來(lái)的趨緩態(tài)勢(shì)，中國(guó)和菲律賓、越南之間未再發(fā)生激烈對(duì)抗和較量事件，最根本的動(dòng)力在于中國(guó)與東盟國(guó)家以“雙軌思路”處理南海問(wèn)題達(dá)成的共識(shí)以及“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商取得的進(jìn)展。中國(guó)外交部和東盟各國(guó)外交部也成功測(cè)試了應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線。中菲于2月13日舉行了南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制第二次會(huì)議，同意設(shè)立特別工作小組，下半年將舉行第三次會(huì)議。中菲雙方在南沙禮樂(lè)灘附近爭(zhēng)議海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)方面的積極性很高，菲律賓官員4月表示菲方將爭(zhēng)取在幾個(gè)月內(nèi)同中國(guó)達(dá)成協(xié)議。中越兩國(guó)延續(xù)了2017年習(xí)近平主席訪越達(dá)成的管控爭(zhēng)端的共識(shí)。王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)4月1日訪越時(shí)，雙方重申通過(guò)和平方式解決爭(zhēng)議。

暗流仍在涌動(dòng)

但與此同時(shí)，尤其是以美國(guó)為首的域外大國(guó)不斷加大介入和炒作，使得南海問(wèn)題波瀾再起的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有排除。

美國(guó)的南海政策沒(méi)有因特朗普政府奉行“美國(guó)優(yōu)先”而發(fā)生積極變化，反而，同奧巴馬政府相比，顯得更加激進(jìn)。一是美軍艦機(jī)到南海中國(guó)實(shí)控島礁及附近海空域進(jìn)行航行、飛越挑釁的頻率進(jìn)一步提高，且特朗普下放了美軍艦船進(jìn)入南海進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”的審批權(quán)。二是美國(guó)的挑釁行為更具實(shí)質(zhì)性，包括不再提“無(wú)害通過(guò)”，甚至明目張膽地“有害停留”，進(jìn)行艦上直升機(jī)起降和演習(xí)等活動(dòng)；挑戰(zhàn)中國(guó)島礁12海里權(quán)益；挑戰(zhàn)中國(guó)西沙群島直線基線。至此，域外大國(guó)因素、尤其是美國(guó)因素已成為南海局勢(shì)穩(wěn)定的最大威脅，中美在南海的戰(zhàn)略博弈已經(jīng)呈螺旋上升態(tài)勢(shì)，形成“行動(dòng)—反應(yīng)—行動(dòng)”的循環(huán)鏈條。

在美國(guó)出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”刺激下，美國(guó)、日本、印度、澳大利亞強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)在南海的存在，還分別同越南等國(guó)加強(qiáng)防務(wù)關(guān)系。2018年度的美日印“馬拉巴爾”海上聯(lián)合軍演一改在印度洋舉行的慣例，首次移師關(guān)島附近的太平洋海域進(jìn)行。英國(guó)、法國(guó)的國(guó)防部長(zhǎng)在第17屆“香格里拉對(duì)話會(huì)”上表示將派軍艦到南海執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”，以維護(hù)“基于規(guī)則的秩序”。

菲律賓、越南等國(guó)的主張和聲索并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化?？傮w看，它們自2016年下半年以來(lái)做出的調(diào)整是在中國(guó)被動(dòng)式強(qiáng)勢(shì)維權(quán)背景下不得已而為之。越、菲單邊行動(dòng)仍然不斷，繼續(xù)強(qiáng)化“實(shí)際控制”，比如，越繼續(xù)在南沙所占島礁開(kāi)展島礁建設(shè)，包括軍事設(shè)施建設(shè)。

東盟在南海問(wèn)題上形成統(tǒng)一立場(chǎng)的態(tài)勢(shì)越發(fā)明顯。“雙軌思路”是一把雙刃劍。一方面，中國(guó)和東盟國(guó)家在落實(shí)“雙軌思路”過(guò)程中圍繞構(gòu)建“基于規(guī)則的南海秩序”達(dá)成了諸多共識(shí)，有利于南海局勢(shì)的穩(wěn)定。另一方面，在與中方的互動(dòng)過(guò)程中，東盟成員國(guó)意識(shí)到“以一個(gè)聲音說(shuō)話”的重要性，非聲索國(guó)新加坡、緬甸、老撾等的態(tài)度近年都發(fā)生著微妙變化。經(jīng)過(guò)各成員國(guó)激烈辯論，2018年4月第32屆東盟峰會(huì)主席聲明第三條強(qiáng)調(diào)“東盟承諾全面尊重法律和外交程序”，其涉及南海問(wèn)題部分對(duì)島礁建設(shè)行為進(jìn)行了不點(diǎn)名的批評(píng)。

“南海仲裁案”的負(fù)面效應(yīng)并未完全消失。美國(guó)、越南和新加坡等都在不同程度地利用南海仲裁案行事。美國(guó)頻繁進(jìn)入南海開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”，而且變本加厲地進(jìn)入我西沙群島直線基線進(jìn)行挑釁。越南繼續(xù)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為其主張尋找“合法性“。新加坡等非聲索國(guó)仍在強(qiáng)調(diào)仲裁案的“法律約束力”。

未來(lái)復(fù)雜趨勢(shì)需引起我方警覺(jué)

首先，南海議題將成為中美戰(zhàn)略博弈的最前沿。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)全面鋪開(kāi)，貿(mào)易問(wèn)題、臺(tái)灣問(wèn)題、南海問(wèn)題等陸續(xù)凸顯。南海海域作為連接太平洋和印度洋的重要水域，對(duì)美“印太戰(zhàn)略”至關(guān)重要。正因?yàn)榇?，美?guó)不斷盛情邀請(qǐng)?jiān)侥?、印尼加入“印太?zhàn)略”。今年6月，美學(xué)者葛萊儀等人撰文呼吁“美國(guó)應(yīng)在南海做得更多，以阻止中國(guó)的蠶食”，并提出兩項(xiàng)具體建議：明確宣布《美菲防務(wù)條約》涵蓋南海海域；改“航行自由”提法為“海上行動(dòng)自由”。這第二條建議不是沒(méi)有被美國(guó)政府采納的可能。

其次，越南可能在美鼓勵(lì)下極力推動(dòng)西沙群島歸屬成為爭(zhēng)議問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，越南對(duì)西沙的主張沒(méi)有得到美國(guó)和東盟其他國(guó)家公開(kāi)支持，越南內(nèi)部也清楚其不可能通過(guò)任何手段重奪對(duì)西沙島礁的實(shí)際控制權(quán)，因此在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間將精力主要集中于對(duì)其所占南沙島礁的經(jīng)營(yíng)上。2014年“981”鉆井平臺(tái)事件更讓越認(rèn)識(shí)到了中國(guó)維護(hù)西沙群島主權(quán)及其鄰近海域權(quán)益的決心和能力。然而，隨著南海仲裁案負(fù)面效應(yīng)的顯現(xiàn)，尤其是美軍艦機(jī)開(kāi)始蓄意進(jìn)入西沙島礁附近海域，越南對(duì)西沙的胃口有可能被重新調(diào)動(dòng)起來(lái)。

臺(tái)灣問(wèn)題和南海問(wèn)題有可能產(chǎn)生某種程度的聯(lián)動(dòng)。隨著臺(tái)灣“邦交國(guó)”的不斷減少和美意圖利用臺(tái)灣、南海問(wèn)題制衡中國(guó)，蔡英文當(dāng)局有可能鋌而走險(xiǎn)，將太平島租予美軍使用。

過(guò)去幾年，中國(guó)的南海方略成效卓著。隨著島礁建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)的維權(quán)能力、規(guī)則塑造能力都得到顯著加強(qiáng)。針對(duì)南海局勢(shì)的可能變化，我國(guó)首先需要保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)完善島礁功能；其次可推進(jìn)中菲在禮樂(lè)灘附近海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)意向“落地”，展示“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”方針的生命力；第三應(yīng)主導(dǎo)“基于規(guī)則的南海秩序”構(gòu)建，推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”談判取得新進(jìn)展，掌握話語(yǔ)權(quán)；第四應(yīng)繼續(xù)爭(zhēng)取柬埔寨、老撾等東盟非聲索國(guó)的支持。

（作者為云南省紅河學(xué)院政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授）