激蕩十年的中國政府預(yù)算改革（2008—2018）
——基于政府預(yù)算報(bào)告的文本分析

馬蔡琛 苗 珊

內(nèi)容提要：金融危機(jī)以來的十年間，全球預(yù)算環(huán)境發(fā)生了巨大變化，中國的預(yù)算改革也取得了長足的進(jìn)步。本文基于對2008—2018年政府預(yù)算報(bào)告的文本分析，從推進(jìn)陽光預(yù)算、完善績效管理、強(qiáng)化預(yù)算規(guī)范三個(gè)方面，系統(tǒng)梳理了我國預(yù)算改革的進(jìn)程，以期為全面深化預(yù)算改革提供一個(gè)發(fā)展脈絡(luò)視角的借鑒。

縱觀百年預(yù)算史，政府預(yù)算制度始終是與特定歷史時(shí)空相聯(lián)系的、充滿變革的動(dòng)態(tài)過程。政府預(yù)算改革則被視為重塑公共治理結(jié)構(gòu)的重要基石，往往是歷史上重大經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革的切入點(diǎn)和突破口。特別是本輪金融危機(jī)以來，全球預(yù)算環(huán)境發(fā)生了巨大變化，預(yù)算制度也隨之掀起了變革的浪潮。在這十年間，我國的預(yù)算改革亦是如火如荼地進(jìn)行，并成為全面深化財(cái)稅改革進(jìn)程中啟動(dòng)最早、力度最大、成效最為顯著的領(lǐng)域之一，日益貼近匹配國家治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代需求。

政府預(yù)算報(bào)告作為飽含期待與責(zé)任的國家理財(cái)報(bào)告，一方面是公共預(yù)算執(zhí)行的范本，一方面涵蓋了政府活動(dòng)的方方面面，集中體現(xiàn)了財(cái)政收支政策及財(cái)稅改革舉措。例如，本輪全球金融危機(jī)以來，我國經(jīng)濟(jì)下行的壓力較大，2009年的政府預(yù)算報(bào)告中全國財(cái)政赤字安排9500億元，并首開地方政府債券發(fā)行的先河，凸顯了以積極財(cái)政政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢變化的色彩。近年來，我國的政府預(yù)算報(bào)告一改以往先匯報(bào)財(cái)政收支數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)寫法，行文間緊密圍繞深化財(cái)稅改革。例如，2014年的政府預(yù)算報(bào)告中，需要“研究”的問題多達(dá)12處，“試點(diǎn)”舉措多達(dá)26處，涵蓋了改革預(yù)算管理制度、稅收制度、財(cái)政制度等多個(gè)方面，體現(xiàn)了財(cái)政體制改革的方向和舉措。①馬蔡琛、茍燕楠：《解讀 2014年“國家賬本”》，《中國財(cái)政》，2014（8）。自1979年我國恢復(fù)編制并向全國人民代表大會(huì)提交政府預(yù)算報(bào)告以來，政府預(yù)算報(bào)告制度已經(jīng)持續(xù)了四十年。在這四十年間，我國政府預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容愈發(fā)詳實(shí)合理，數(shù)據(jù)展現(xiàn)更為直觀簡潔，條理更加清晰明了，較好地體現(xiàn)了“以天下之財(cái)，利天下之人”的宗旨。表格數(shù)量的增加，名詞解釋的出現(xiàn)，答記者（網(wǎng)友）提問的常態(tài)化，使得政府預(yù)算報(bào)告不再是晦澀難懂的專業(yè)文件，而是更加貼近人們生活的“國家賬本”。本文將循著近十年（2008年—2018年）政府預(yù)算報(bào)告的蹤跡，梳理近十年來我國政府預(yù)算制度的改革進(jìn)程。綜合來看，十年來我國的預(yù)算制度改革進(jìn)程，可以用“推進(jìn)陽光預(yù)算”“完善績效管理”“強(qiáng)化預(yù)算規(guī)范”這幾個(gè)關(guān)鍵詞來加以概括。

一、推進(jìn)陽光預(yù)算，強(qiáng)化受托責(zé)任

所謂公共預(yù)算，可以理解為一種契約，即社會(huì)公眾通過納稅或繳納非稅為代價(jià)將公共權(quán)力讓渡給政府，并從政府運(yùn)用這部分經(jīng)濟(jì)資源所提供的公共服務(wù)中受益。②程瑜：《契約精神、國家治理與政府預(yù)算——從“善政”到“善治”的嬗變》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2014（9）。簡單概括來說，即“以眾人之財(cái)，辦眾人之事”。既然如此，那么資金從何處來，用到何處，效果如何，都應(yīng)該讓眾人所知曉。自2010年的政府預(yù)算報(bào)告中首次對備受關(guān)注的預(yù)算公開問題做出回應(yīng)以來，預(yù)算公開一直是政府預(yù)算報(bào)告中引人關(guān)注的亮點(diǎn)（參見表1）。具體來說，主要集中于推動(dòng)預(yù)算公開進(jìn)程、回應(yīng)社會(huì)各界廣為關(guān)注的問題這樣兩個(gè)方面。

表1 2008—2018年政府預(yù)算報(bào)告中涉及預(yù)算公開的內(nèi)容匯總

續(xù)表

（一）積極推進(jìn)預(yù)算公開進(jìn)程

2008年我國正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求縣級(jí)以上各級(jí)政府及其部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告。自此，我國的預(yù)算公開逐漸起步，并逐漸常態(tài)化、機(jī)制化。

從公開范圍來看，預(yù)算公開由中央部門逐漸擴(kuò)展至各省，并不斷推動(dòng)省以下預(yù)決算的公開。2010年，74個(gè)中央部門公開部門預(yù)算，至2011年增加至92個(gè)，并同時(shí)公開了部門決算。如今，公開部門預(yù)算的中央部門已經(jīng)達(dá)到105個(gè)（2017年）。此外，2014年，我國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)全部公開了一般公共預(yù)算和本級(jí)部門預(yù)算。

從公開內(nèi)容來看，公開內(nèi)容不斷細(xì)化，特別是備受關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)。2009年，對外公開了中央財(cái)政預(yù)算的4張表格，至2010年表格數(shù)量增加至12張，且細(xì)化到款級(jí)科目。2014年，中央財(cái)政預(yù)決算和部門預(yù)決算已經(jīng)公開至支出功能分類最基層的項(xiàng)級(jí)科目。2015年，首次公開了分地區(qū)、分項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，并開展了地方財(cái)政預(yù)決算公開情況的專項(xiàng)檢查，以提高地方財(cái)政透明度。2017年，中央部門預(yù)算草案中首次增加了10個(gè)中央部門重點(diǎn)項(xiàng)目，被視為中央部門主動(dòng)接受人大代表監(jiān)督的突破性舉措。除此之外，備受關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)公開也取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展。2011年中央和地方有關(guān)部門公布了“三公”經(jīng)費(fèi)的支出情況，并于2012年公開了相關(guān)實(shí)物量信息，便于公眾知曉并進(jìn)行監(jiān)督。

從公開形式來看，獲得預(yù)算信息的便利程度不斷提高。2009年的預(yù)算報(bào)告包含了7個(gè)圖表，12張附表。至2013年圖表的數(shù)量增加至35張，預(yù)算報(bào)告的數(shù)據(jù)展示更為清晰直觀。2016年，中國政府網(wǎng)和財(cái)政門戶網(wǎng)站首次集中發(fā)布了中央部門決算信息，并制定了地方預(yù)決算的公開操作規(guī)程。除此之外，中央預(yù)決算公開平臺(tái)的建立亦為預(yù)算信息的獲取提供了更為方便快捷的渠道，新增的漫畫、圖解等形式的預(yù)算解讀也讓預(yù)算不再晦澀難懂。政府預(yù)算不再是遠(yuǎn)在云端的專業(yè)文件，而成為了手邊可看可取的信息資源。

（二）回應(yīng)社會(huì)各界廣為關(guān)注的問題

在預(yù)算公開不斷推進(jìn)的同時(shí)，政府預(yù)算報(bào)告也在嘗試對一些社會(huì)熱點(diǎn)話題進(jìn)行回應(yīng)，切實(shí)回答社會(huì)各界最為關(guān)注的問題，如土地財(cái)政、政府性債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算報(bào)告與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)了陽光預(yù)算制度的建立。

土地財(cái)政一直是頗受爭議的話題，也是亟待加強(qiáng)預(yù)算管理的領(lǐng)域。2009年的預(yù)算報(bào)告首次披露了2008年土地出讓金的規(guī)模和土地相關(guān)支出的結(jié)構(gòu)，指出2008年地方政府性基金收入13110.69億元，其中土地出讓及新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入10375.28億元。土地相關(guān)支出10172.5億元，包括了征地、拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民支出3778.15億元，土地開發(fā)和耕地保護(hù)支出1286.22億元等。2011年的政府預(yù)算報(bào)告指出，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，完成了預(yù)算的213.2%，并分析了收入增加的主要原因是土地供應(yīng)增加、地價(jià)水平上升及收入管理加強(qiáng)等。同年，國有土地使用權(quán)出讓收入安排支出26975.79億元，其中約50%用于征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С觥ＵA(yù)算報(bào)告中對土地出讓收入及其支出的詳細(xì)闡釋，表明財(cái)政專項(xiàng)收支的預(yù)算公開正朝不斷細(xì)化的方向穩(wěn)步推進(jìn)。

近年來，地方政府性債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題引起了人們對財(cái)政狀況的擔(dān)憂。政府預(yù)算報(bào)告明確指出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，并詳細(xì)匯報(bào)了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的舉措以作回應(yīng)。例如，2015年的政府預(yù)算報(bào)告從建立一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)相結(jié)合的規(guī)范的地方政府債務(wù)舉借機(jī)制、建立和完善債務(wù)管理機(jī)制（如限額管理、將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制）、妥善處理存量債務(wù)及在建項(xiàng)目的后續(xù)融資三個(gè)維度，描繪了強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的藍(lán)圖。

二、完善預(yù)算績效管理，提升資金使用效率

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的預(yù)算收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，2011年全國財(cái)政收支已然突破了10萬億大關(guān)。面對規(guī)模如此龐大的預(yù)算資金，如何實(shí)現(xiàn)資金使用的效益最大化、讓“好鋼用在刀刃上”成為了現(xiàn)實(shí)財(cái)政管理過程中亟需解決的難題。因此，提高資金的使用效率逐漸成為預(yù)算報(bào)告較為關(guān)注的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“績效”一詞在2008—2018年間的政府預(yù)算報(bào)告中出現(xiàn)的頻次頗高（參見圖1），并于2013—2014年和2018年出現(xiàn)兩次高峰。特別是2018年，“績效”一詞出現(xiàn)的頻次高達(dá)32次，這充分體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國預(yù)算管理改革的績效導(dǎo)向。

圖1 2008—2018年政府預(yù)算報(bào)告中“績效”一詞出現(xiàn)的頻次統(tǒng)計(jì)

從績效評(píng)價(jià)的范圍來看，覆蓋面不斷擴(kuò)大。2007年，我國選取了4個(gè)部門6個(gè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)進(jìn)行了預(yù)算支出績效考評(píng)?？荚u(píng)試點(diǎn)到2008年擴(kuò)展至74個(gè)部門108個(gè)項(xiàng)目，2009年擴(kuò)展至94個(gè)部門167個(gè)項(xiàng)目。2012年的政府預(yù)算報(bào)告提出，要繼續(xù)擴(kuò)大預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的范圍，原則上要涵蓋所有的中央部門和省、市、縣地區(qū)。2014年的政府預(yù)算報(bào)告進(jìn)一步指出，要將績效目標(biāo)管理和績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到各層級(jí)預(yù)算單位?？傮w來看，我國績效評(píng)價(jià)的范圍不斷擴(kuò)展，至今已經(jīng)基本覆蓋各層級(jí)的預(yù)算單位。

從績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方法來看，從最初的預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)，到之后強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目特別是專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的績效管理，呈現(xiàn)出一條漸推漸進(jìn)且加速優(yōu)化的發(fā)展路徑。例如，2013年選擇就業(yè)補(bǔ)助、農(nóng)村危房改造等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金開展績效考核，再后來制定了全面實(shí)施績效管理的指導(dǎo)性文件，績效管理逐漸涵蓋了所有財(cái)政資金，并深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程?？冃гu(píng)價(jià)的內(nèi)容從預(yù)算過程、預(yù)算資金兩個(gè)維度不斷深入，愈發(fā)全面，逐步樹立了“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念。在績效評(píng)價(jià)的方法上，第三方評(píng)價(jià)的引入提高了績效評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性。

從績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用來看，預(yù)算與績效的鏈接機(jī)制逐步確立，“績效”與“預(yù)算”兩張皮的狀況有望發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。在績效評(píng)價(jià)取得了一定成效之后，近年來各級(jí)政府更加強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，積極探索評(píng)價(jià)結(jié)果公開、績效約談、績效獎(jiǎng)懲等多種運(yùn)用方式，以加強(qiáng)績效問責(zé)力度。①財(cái)政部《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。例如，2015年中央部門績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量和金額分別為26.3%、27%，其評(píng)價(jià)結(jié)果與2016年的預(yù)算安排緊密掛鉤。2016年部分中央部門預(yù)算績效管理工作開展情況和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果首次同部門決算一并向社會(huì)公開。類似地，2017年，部分績效自評(píng)結(jié)果和重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向人大報(bào)告并向社會(huì)公開。但目前為止，績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開仍未達(dá)到全覆蓋，且評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排如何掛鉤還未形成統(tǒng)一科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)，這或許將是下一步預(yù)算績效管理的改革方向。

三、強(qiáng)化預(yù)算規(guī)范，推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化

實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算管理是預(yù)算管理制度發(fā)展的必然趨勢?？v觀近十年的政府預(yù)算報(bào)告，我們不難發(fā)現(xiàn)，這十年間在建立全面規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度上邁出了極為關(guān)鍵的一步，逐漸與國家治理能力現(xiàn)代化的需求相匹配。具體來說，主要體現(xiàn)在全口徑預(yù)算管理和預(yù)算編制管理方式的革新兩個(gè)方面。

（一）全口徑預(yù)算管理

2003年，十六屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提到“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)督”，這是第一次明確闡述“全口徑預(yù)算管理”的概念。之后，2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）中規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！敝链?，社會(huì)各界翹首以盼十余年之久的“全口徑預(yù)算管理”已然輪廓初具，并在實(shí)踐中不斷完善。2010年全國政府性基金（包含中央和地方）預(yù)算作為單獨(dú)一項(xiàng)正式出現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中。隨后，2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算也作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入政府預(yù)算報(bào)告。2013年，四本預(yù)算中的最后一本社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也終于在政府預(yù)算報(bào)告中亮相，并于2018年開始編制中央和地方機(jī)關(guān)事業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，且首次按中央和地方分別編制（社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況，參見表2）。至此，我國的政府預(yù)算報(bào)告完成了對《預(yù)算法》規(guī)定的四本預(yù)算的全覆蓋，全口徑預(yù)算體系逐步完善。

表2 2013—2018年度社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況

除了四本預(yù)算的全覆蓋，政府預(yù)算報(bào)告還愈發(fā)重視對重點(diǎn)收支變化的分析，在全口徑預(yù)算管理方面強(qiáng)調(diào)“全面”和“重點(diǎn)”兩手抓。例如，2016年的政府預(yù)算報(bào)告指出，中央和地方政府性基金收支規(guī)模減少的原因在于，水土保持補(bǔ)償費(fèi)等5個(gè)項(xiàng)目收支由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。2018年的預(yù)算報(bào)告中指出，雖然目前我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金整體上有較大的結(jié)余，但受到人口老齡化等因素的影響，部分省份企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比偏低，基金收支平衡仍面臨著較大的壓力。

（二）預(yù)算編制和管理方法的革新

預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政體系的基礎(chǔ)性載體和平臺(tái)，其重要性不言而喻。為推動(dòng)國家治理體系和治理能力向現(xiàn)代化邁進(jìn)，近十年我國在預(yù)算編制和管理方法上進(jìn)行了一系列的革新，除去前文介紹的預(yù)算績效管理之外，還包括為改進(jìn)預(yù)算控制方式而推行的中期財(cái)政規(guī)劃管理和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，為有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而推行的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

政府預(yù)算報(bào)告中多次提及編制中期財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。其中最具代表性的是2014年的政府預(yù)算報(bào)告①2014年的政府預(yù)算報(bào)告中提到“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，確定中期財(cái)政政策，研究編制三年財(cái)政規(guī)劃，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)辦法，并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束，提高財(cái)政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性?！薄敖⒖缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制。中央財(cái)政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補(bǔ)。預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，原則上用于削減財(cái)政赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大審定的國債限額內(nèi)發(fā)債平衡。，對中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，而2018年的政府預(yù)算報(bào)告更加強(qiáng)調(diào)年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接問題。在實(shí)踐方面，2008年，河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣，作為中期基礎(chǔ)預(yù)算的省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)試點(diǎn)單位，開始編制三年期滾動(dòng)預(yù)算。2015年，中央各部門和各地方政府開始編制2016—2018年度的三年期滾動(dòng)預(yù)算。我國的預(yù)算制度逐漸具有了某些中期性的特征，并試圖運(yùn)用中期財(cái)政規(guī)劃加強(qiáng)對年度預(yù)算的約束和指引。此外，政府性債務(wù)一直是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，但大多聚焦于財(cái)政收支的流量分析，而忽略了政府性資產(chǎn)負(fù)債的存量問題。當(dāng)前實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)體系很難全面反映政府的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此，政府預(yù)算報(bào)告（如2014年、2015年、2016年政府預(yù)算報(bào)告等）曾多次提及要加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。如今部分地方政府已經(jīng)開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，但發(fā)現(xiàn)在政府資產(chǎn)管理和核算、內(nèi)部債務(wù)的抵消等方面仍存在較大的困難，亟需統(tǒng)一的且具有較強(qiáng)操作性的編制方法和操作指南。

總體來看，近十年我國的預(yù)算管理制度發(fā)生了較大的變革，在預(yù)算公開、預(yù)算績效管理、預(yù)算規(guī)范等方面均取得了較大的成就，逐漸向匹配國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求靠攏。長遠(yuǎn)來看，政府預(yù)算管理改革在中國，將會(huì)貫穿全面深化改革的全過程，并成為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵一環(huán)。