交通運輸危機治理的研究與方法

英文中的危機一詞來自于希臘語，最初用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，意指人頻臨死亡、游離于生死之間的狀態(tài)，后來所指涉的對象不斷擴展。一般可以認(rèn)為危機是指在社會生活中各種可能嚴(yán)重危及社會秩序，給社會造成嚴(yán)重?fù)p失的事件發(fā)生的時刻，危機事件是危機的標(biāo)志和研究觀察危機的主要窗口。

交通運輸危機是指在交通運輸領(lǐng)域突然發(fā)生或長期積累演變發(fā)生的，嚴(yán)重危及交通運輸行業(yè)形象、利益甚至生存的事件。這些危機事件一般都能引起媒體的廣泛報道和公眾的廣泛關(guān)注，對交通運輸行業(yè)正常的工作造成極大的干擾和破壞，使組織陷入壓力和困境之中。

現(xiàn)代治理理論主要從國家、市場和社會三種不同視角，筆者研究基于國家視角開展，認(rèn)為交通運輸危機治理是指交通運輸行業(yè)主管部門和其他危機治理主體，以危機事件為目標(biāo)，通過各種預(yù)控方式來防止危機事件發(fā)生，或者通過預(yù)警、響應(yīng)、處置、災(zāi)后重建、評估等措施減少危機事件損失，避免危機事件擴大和升級，使社會恢復(fù)正常秩序的一整套管理體系和運作過程。

交通運輸危機事件的特征

影響面廣

交通運輸涉及到幾千萬從業(yè)人員，與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，具有影響面廣、波及面大的特征。如果發(fā)生自然災(zāi)害類危機事件可能導(dǎo)致區(qū)域交通阻斷，將直接影響一個地區(qū)大量居民的生產(chǎn)生活。比如，2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害導(dǎo)致多省交通中斷或受阻，京廣鐵路南段和滬昆鐵路部分區(qū)段受阻，鐵路運輸中斷，廣州地區(qū)滯留旅客近80萬人；京珠高速公路湖北南段連續(xù)5天交通受阻，滯留車隊長達35公里，滯留車輛超過2萬臺，滯留司乘人員超過6萬人，京珠高速公路廣東韶關(guān)段道路交通中斷達10余天；約20多個機場關(guān)閉……交通運輸行業(yè)政策調(diào)整，可能直接導(dǎo)致大量從業(yè)人員的既得利益需要重新分配，同時政策調(diào)整也會間接導(dǎo)致政策服務(wù)對象即廣大人民群眾的利益調(diào)整，影響人民群眾的生產(chǎn)生活。比如，網(wǎng)約車政策不僅僅影響到傳統(tǒng)出租車司機和新進入的網(wǎng)約車司機之間的利益格局調(diào)整，而且涉及到數(shù)量龐大的乘車人的實際出行利益。

不確定性大

伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，交通運輸行業(yè)發(fā)展階段性特征也已經(jīng)從過去以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向了運輸服務(wù)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并重。過去快速、大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就轉(zhuǎn)移了關(guān)注點，掩蓋了行業(yè)發(fā)展的深層次問題，現(xiàn)階段一些長期積累的深層次問題或矛盾逐漸凸顯。由于行業(yè)涉及群體多，沖突矛盾往往是由于制度層面造成的，無法從根本解決，剛開始是具體利益糾紛，但隨著問題曠日持久無法解決，矛盾日益激化，群眾情緒日益沖動，導(dǎo)致群體性事件時有發(fā)生。交通運輸行業(yè)點多、線長、面廣，人員密集，對公眾開放，容易進入并易受到外界條件的干擾，危機發(fā)生的方式、地點具有不確定性，防范難度極大。

媒體關(guān)注度高

由于交通運輸行業(yè)影響面廣，且關(guān)系到老百姓的切身利益，國內(nèi)外媒體對于交通運輸發(fā)展給予高度關(guān)注。不同區(qū)域的交通運輸具有服務(wù)的共通性特征，往往一個地方交通運輸行業(yè)發(fā)生危機后，危機發(fā)生地的焦慮和情感會被全國甚至全世界人民認(rèn)同和分享，人們?nèi)菀赘惺艿骄薮蟮募w壓力，有時甚至?xí)a(chǎn)生模仿行為。比如出租汽車司機罷工產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)等事件。媒體會擴大危機事件影響范圍，讓其他在危機事件發(fā)生地以外的人們產(chǎn)生焦慮、質(zhì)疑或懷疑。如果危機發(fā)生在身邊，交通運輸行業(yè)是否具有較好的應(yīng)對能力，對政府不信任情緒蔓延，甚至開始反思或質(zhì)疑交通運輸行業(yè)的種種問題，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。當(dāng)然，如果交通運輸行業(yè)應(yīng)對媒體處理得當(dāng)，也可能獲得老百姓的高度認(rèn)可，如“東方之星”特別重大沉船事故是突發(fā)性災(zāi)難事件，本來很有可能形成輿論危機，由于政府行動及時，交通運輸部多次召開新聞發(fā)布會，信息公開透明，使此事獲得了網(wǎng)民較高的評價，也成為其他行業(yè)信息公開學(xué)習(xí)的典范。

聯(lián)動性強

交通運輸行業(yè)實行條塊結(jié)合的行業(yè)管理體制，屬地為主，上下聯(lián)動共同應(yīng)對危機的特征鮮明。交通運輸行業(yè)的危機往往會突破地域限制，從一個行政區(qū)域蔓延到另一個行政區(qū)域，一個市或者一個省的交通運輸危機應(yīng)對不好，可能會引發(fā)全國范圍的連鎖反應(yīng)。由于交通運輸行業(yè)具有服務(wù)共通性，隨著社會資本的不斷擴張，很多情況下不同地區(qū)可能面臨同樣的交通運輸危機，或者全國交通運輸行業(yè)需要應(yīng)對共同的交通運輸危機。有一些危機，特別是嚴(yán)重的自然災(zāi)害類危機，突發(fā)性強，影響面廣，甚至可能引發(fā)一些災(zāi)害，形成一個災(zāi)害的鏈條，單單依靠區(qū)域交通運輸行業(yè)難以應(yīng)對，需要上下聯(lián)動，共同應(yīng)對。針對流域航運管理跨多個行政區(qū)域的情況，則需要跨流域各個相關(guān)部門加強危機治理合作與協(xié)調(diào)。

交通運輸危機事件的分類

綜合考慮致災(zāi)因子、危機演變規(guī)律等因素，銜接《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國反恐怖主義法》，以及中央關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的文件等實際工作中的制度，結(jié)合交通運輸發(fā)展實際，可以將交通運輸領(lǐng)域的危機事件分為自然災(zāi)害類危機事件、安全生產(chǎn)事故類危機事件、影響社會穩(wěn)定類危機事件和恐怖威脅類危機事件四類。

自然災(zāi)害類危機事件主要是在自然界中發(fā)生的突發(fā)性自然災(zāi)害，可能造成生命傷亡與財產(chǎn)損失等嚴(yán)重社會危害的、需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對的事件，包括暴雨、強風(fēng)、濃霧等氣象災(zāi)害，滑坡、塌方、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，地震災(zāi)害、水旱災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。

安全生產(chǎn)事故類危機事件可以認(rèn)為是指交通運輸企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中所發(fā)生的傷害人身安全和健康，或者損壞設(shè)備設(shè)施，或者造成經(jīng)濟損失，導(dǎo)致原生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括與生產(chǎn)經(jīng)營活動有關(guān)的活動）暫時中止或永遠(yuǎn)終止的意外事件。

本文所指影響社會穩(wěn)定類危機事件是指，因重大決策不能夠得到群眾的認(rèn)可，可能引發(fā)5人以上的群體性事件，進而嚴(yán)重影響行業(yè)形象、干擾行業(yè)正常平穩(wěn)運行秩序的事件。

根據(jù)2015年5月制訂的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《交通運輸行業(yè)反恐怖防范基本要求》，恐怖威脅類危機事件是指發(fā)生在交通運輸領(lǐng)域，以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關(guān)、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會秩序混亂等嚴(yán)重社會危害的事件。

如何提升交通運輸危機治理能力

交通運輸危機治理的基本原則

完善危機治理工作需要遵循以下基本原則。

堅持源頭治理、關(guān)口前移。強化事前預(yù)防與應(yīng)急處置并重，有針對性地做好各類危機事件應(yīng)對準(zhǔn)備，牢牢把握主動權(quán)，最大限度地控制風(fēng)險和消除隱患，推進危機治理從被動應(yīng)急處置向事前、事中和事后全過程治理轉(zhuǎn)變。

堅持條塊結(jié)合、屬地為主。由事發(fā)地交通運輸管理部門或地方政府統(tǒng)一組織實施危機應(yīng)對工作，充分發(fā)揮交通運輸上下全行業(yè)力量和地方政府應(yīng)急指揮機構(gòu)的作用，快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對。

堅持科學(xué)應(yīng)對、法制保障。尊重自然、尊重規(guī)律，從實際出發(fā)，創(chuàng)新科技手段和方法，提升危機治理科學(xué)化水平。完善法規(guī)制度，強化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全依法決策機制。

堅持政府主導(dǎo)、社會協(xié)同。完善政府治理，健全各方聯(lián)動的機制，更加主動發(fā)揮市場機制作用，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織和群眾參與交通運輸危機治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

提升交通運輸危機治理能力的思路

結(jié)合交通運輸工作實際，將提升交通運輸危機治理能力的總體思路概括為圍繞一個目標(biāo)，針對四類危機，健全三大體系，重點開展六方面的支撐工作。

一個目標(biāo)。最大限度地降低各類交通運輸危機事件發(fā)生的可能性，最大限度地降低各類交通運輸危機事件造成的生命、財產(chǎn)和行業(yè)形象等方面的損失。

四類危機。重點加強重大自然災(zāi)害類、重大生產(chǎn)安全事故類、影響社會穩(wěn)定類和恐怖威脅類四類危機事件的防控與治理能力。針對目前交通運輸系統(tǒng)在應(yīng)對各類危機中的薄弱環(huán)節(jié)，具體工作有所側(cè)重。應(yīng)對重大自然災(zāi)害類危機事件，需要通過加強科技應(yīng)用、預(yù)案及演練、后評估改進等措施提升應(yīng)急救助效率和水平；應(yīng)對重大安全生產(chǎn)事故類危機事件，需要通過加強源頭風(fēng)險管控，預(yù)防和遏制重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生；應(yīng)對影響社會穩(wěn)定類危機事件，需要通過開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、隱患臺賬排查化解、前瞻性戰(zhàn)略性政策研究等措施，降低發(fā)生危機的可能性，增加可控性；應(yīng)對恐怖襲擊類危機事件，需要通過完善反恐防范標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、加強宣傳教育、大力開展培訓(xùn)、提升技防水平等措施，提升行業(yè)和民眾反恐防范意識和應(yīng)對能力。

三大體系。三大體系包括事前風(fēng)險防控體系、事中應(yīng)急處置體系和事后評估體系。事前風(fēng)險防控體系是指通過“風(fēng)險識別—風(fēng)險評估—風(fēng)險控制”有效防控風(fēng)險，減少危機事件發(fā)生的可能性。事中應(yīng)急處置體系是指通過“加強預(yù)警—響應(yīng)—處置環(huán)節(jié)”，提升應(yīng)對危機事件的具體能力，減少生命、財產(chǎn)及行業(yè)形象損失。事后評估體系是指通過災(zāi)后重建、評估和學(xué)習(xí)改進，進一步完善風(fēng)險治理閉環(huán)。

六方面支撐工作。健全三大體系具體將通過組織機構(gòu)、制度體系、科技支撐、新聞宣傳、人才隊伍、資金保障等六方面支撐性工作實現(xiàn)。其中組織機構(gòu)是指設(shè)立組織管理機構(gòu)；制度體系包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、工作機制等文件體系；科技支撐是指危機治理能力相關(guān)的技術(shù)研發(fā)及相關(guān)成熟技術(shù)的應(yīng)用；新聞宣傳是指對外的新聞輿情工作；人才隊伍是指行業(yè)自身的人才培養(yǎng)和教育；資金保障是指保障危機治理相關(guān)工作實施的資金來源及資金籌措。

交通運輸危機治理的基本模式

交通運輸行業(yè)正處于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時期，同時國家層面經(jīng)濟社會發(fā)展新態(tài)勢和新要求在交通運輸領(lǐng)域深刻傳導(dǎo)和影響，新情況、新問題不斷出現(xiàn)。近年來全球氣候、地質(zhì)結(jié)構(gòu)的變化，加劇了自然災(zāi)害危機的出現(xiàn)。在大眾“麥克風(fēng)”和大數(shù)據(jù)時代背景下，隨著公民參與意識的覺醒和增強，危機事件借助開放的新聞媒介得到了較大程度的傳播，相應(yīng)地也得到了人民群眾的密切關(guān)注。未來交通運輸危機事件將可能變得更加頻發(fā)和復(fù)雜。

交通運輸危機治理總體思路圖

社會主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，面對危機事件可以調(diào)動各層級各方力量共同應(yīng)對。在具體實踐中，各級交通運輸部門善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，在體制、機制、法制等方面都有較多治理經(jīng)驗和具體的模式、做法。

從應(yīng)對復(fù)雜問題簡單化規(guī)律化的方法論角度考慮，由于交通運輸危機事件類型不一，治理方式存在差異，需要抽離出共同的規(guī)律性危機治理模式。從治理體系建設(shè)時間維度看，危機治理是一個動態(tài)的完整過程，可以分為事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后評估三個階段。交通運輸危機治理的三個階段構(gòu)成了交通運輸危機治理的基本模式。在每一個階段危機治理者都面臨不同的任務(wù)。

事前預(yù)防，即減少影響生命、財產(chǎn)的自然或人為的致災(zāi)因子。比如，通過法律法規(guī)完善，明確職責(zé)，減少交通運輸領(lǐng)域矛盾糾紛根源；通過風(fēng)險排查，減少交通運輸領(lǐng)域危機發(fā)生的可能性。

事中處置，即增強具體應(yīng)對各類危機的能力，并采取行動以挽救生命、減少損失。如制定各類交通運輸預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立應(yīng)急指揮中心、進行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練；激活預(yù)案、啟動應(yīng)急系統(tǒng)、組織搜救等。

事后預(yù)先反應(yīng)/事后評估，即恢復(fù)交通運輸正常秩序，在下一個事前階段之前研究總結(jié)經(jīng)驗，提升危機治理能力。如應(yīng)對自然災(zāi)害進行交通運輸災(zāi)后重建，做好危機后評估工作。

這三個階段是需要總體考慮交通運輸危機治理工作的三個階段，并不一定完全按照具體危機事件的演進順序發(fā)展，它與危機事件演變的事前、事中、事后并不完全吻合，比如在汶川地震的恢復(fù)重建過程中，就提出了一些新的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這三個階段構(gòu)成了交通運輸危機治理的生命周期。事前預(yù)防既是這個生命周期的開始，也是這個生命周期的結(jié)束。

特別需要指出的是，交通運輸危機治理過程中還存在著很多具體的問題、很多細(xì)化的工作需要開展。過去行業(yè)在事中應(yīng)急和應(yīng)對方面做了很多工作，但在事前風(fēng)險防控體系建立方面還比較薄弱，危機治理體系是一個不斷更新的、持續(xù)改進的系統(tǒng)，需通過建立事后評估體系審視現(xiàn)有的危機治理體系，并進行相應(yīng)完善，提升工作效率。交通運輸行業(yè)應(yīng)更多地謀劃交通運輸危機治理的頂層設(shè)計，將交通運輸行業(yè)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理推進到公共危機治理，推進交通運輸行業(yè)價值重塑、公共政策改進和完善，推動行業(yè)制度變革，推進政府治理能力現(xiàn)代化。