管理者論大勢（上）

文/本刊編輯部

2018WTC公路管理者論壇吸引了來自全國13個省份的公路局局長，共話去行政化改革和路網(wǎng)管理方面等焦點問題。此次公路管理者論壇的主題為“大改革構(gòu)筑交通新格局”，聚焦“大改革”，去行政化試點省份的廣東省、江蘇省介紹了改革的思路和經(jīng)驗，正在改革之路上探索的省份交流了改革中的問題和困惑。公路管理者們在交流和探討中尋求切合地方實際的改革方向、勾勒行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新路?！靶赂窬帧眲t更多關(guān)注大數(shù)據(jù)環(huán)境下路網(wǎng)管理的新技術(shù)、新理念，提升地方路網(wǎng)管理的效率和服務(wù)水平?！靶赂窬帧币舐肪W(wǎng)服務(wù)提升至更高的高度，要求公路部門提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)，這更是建設(shè)人民滿意交通的必然要求。

本期管理者論大勢（上）匯總法學(xué)專家、行業(yè)專家、行業(yè)管理者關(guān)于改革的精辟觀點，為行業(yè)改革提供參考。下期管理者論大勢（下）將介紹交通運輸部路網(wǎng)中心、省級路網(wǎng)中心、行業(yè)企業(yè)的路網(wǎng)管理技術(shù)和經(jīng)驗，撥動路網(wǎng)提檔升級的琴弦。

中國交通運輸監(jiān)管：公共運營商制度的檢討

文/北京大學(xué)法學(xué)院教授 鄧峰

鄧峰:一旦平臺化、擁有新科技的組織突破了地域管轄，將面臨著各種各樣的問題。交通管理者現(xiàn)在必須非常嚴肅地對待一個問題，即這些平臺的出現(xiàn)將對地域管轄、職能橫向劃分提出挑戰(zhàn)。

解決當下管理制度的問題，需要明確法律制度的入口——公共運營商制度，這是一項非常重要的法律制度。目前，我國各個管理部門之間沒有共通的基本制度，而管理的事權(quán)改革、財權(quán)改革都有綜合化的過程。交通領(lǐng)域的管理部門應(yīng)該有比較統(tǒng)一的基本概念：交通服務(wù)的提供者應(yīng)該檢討現(xiàn)行的法律制度。

公共運營商制度的由來

私人營業(yè)活動應(yīng)該承擔(dān)一些公共義務(wù)，從英文翻譯過來稱公共運營商。公共運營商最早適用于旅館行業(yè)，在黑死病時期的英國倫敦，為了吸引外來人口，國王給旅館施加了非常多的業(yè)務(wù)壓力，比如不能歧視不同的客人，要公開定價，合理設(shè)置價格等，這些義務(wù)從英國倫敦旅館開始出現(xiàn)。

十六世紀到十九世紀市場經(jīng)濟時期，在歐洲國家，理發(fā)師、面包師提供的均是比較專業(yè)的服務(wù)，理發(fā)師有可能刮到別人的脖子，所以需要高度謹慎和小心，因此對這個職業(yè)群體有了要求。到了自由資本主義時期，這些要求被替換掉，本來是由職業(yè)群體給它施加的義務(wù)，被法定的義務(wù)替代。在自由資本主義時期，法定的義務(wù)更加強調(diào)自由競爭，每個人都是自由的，這些義務(wù)不是非常顯性的。

直到十九世紀，美國最高法院大法官威特在判例當中恢復(fù)了這一制度，把它重新提出來：當私人從事公共營業(yè)以后，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這一制度十幾年之后變成了立法。

在美國，交通行業(yè)是現(xiàn)代第一個成立法制機關(guān)的行業(yè)。洲際商務(wù)委員會制定了洲際商務(wù)法，對鐵路運輸收費實行新的監(jiān)管，無論是私人的，與國家共有的，還是國營的，都負有在該領(lǐng)域的一些基本義務(wù)。目前，無論是運營管理者還是高速公路提供者，實際上都有一些最共通、最基本的法律上的義務(wù)需要履行。這些法律義務(wù)既不與所有制有關(guān)，也不與它由誰設(shè)立、由誰控股等有關(guān)，只要從事這項服務(wù)，便應(yīng)該履行基本的義務(wù)。

“威特案”來源于1876年穆恩起訴伊利諾伊州。當時，倉儲業(yè)逐漸形成，而土地由政府簽批，需要擔(dān)負一定的義務(wù)，但倉儲業(yè)沒有任何義務(wù)，完全是私人的。結(jié)果造成了壟斷，農(nóng)民起來抗議，控制政府的選票，地方政府設(shè)立了一些管制機構(gòu)管理倉儲業(yè)。倉儲公司起訴地方政府，官司一直打到最高法院，最高法院的大法官以7：2的結(jié)果，判決州政府勝訴?！巴匕浮睆?fù)興了中世紀的制度，如果提供的服務(wù)屬于公共服務(wù)，應(yīng)當受到相應(yīng)的管制。

1876年公共運營商制度被恢復(fù)，從中世紀的旅館開始，酒店、客棧，一直恢復(fù)到與交通有關(guān)的行業(yè)，如通訊、航運，包括網(wǎng)絡(luò)提供商，這些領(lǐng)域都受到同樣的管制，只要是提供公共產(chǎn)品，尤其是提供了網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)，就應(yīng)該履行這樣的義務(wù)。

這項制度在1887年的美國正式形成立法，是第一個聯(lián)邦規(guī)制法，并且創(chuàng)制了第一個現(xiàn)代規(guī)制機構(gòu)，被稱作STB，1995年被廢除。它的管理范圍更大，管理地球表面的運輸行為。這項法律也被認為是經(jīng)濟法的開始。

作為交通系統(tǒng)開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點省份的江蘇、廣東、安徽，相繼出臺改革實施方案，行政職能事業(yè)單位改革的目標和方式已經(jīng)明晰。與此同時，公路行業(yè)管理和服務(wù)要面對新的形勢、新的問題，需要管理者創(chuàng)新管理思路和管理方法，為交通強國建設(shè)提供有力地支持，確保公路交通發(fā)展全面適應(yīng)并引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

公共運營商制度的內(nèi)容

公共運營商制度最基本的內(nèi)涵有6個方面，第一是合理定價，第二是普遍服務(wù)，第三是自由接入，實際上是對下游產(chǎn)業(yè)而言，是禁止排除競爭。第四是不能進行價格歧視，不能對不同服務(wù)對象生產(chǎn)不同的產(chǎn)品。第五是信息公開，包括定價的標準、財務(wù)報告、公司治理等信息。第六是還要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任，要解釋為什么要制定這樣的成本。

從美國法典的具體條文中可以看到，在運輸行業(yè)中，美國的法律是非常統(tǒng)一、非常清楚的，由一個監(jiān)管機關(guān)監(jiān)督所有提供公共服務(wù)產(chǎn)品的公共運營商。與交通有關(guān)的公共運營商都有6項義務(wù)，都是由同一個監(jiān)管機關(guān)實施監(jiān)管。獨立的規(guī)制機關(guān)是以委員會的形式，由5個人組成，5個人做任何決定都是以投票方式表決，并向國會負責(zé)。

我國的公共運營商制度

我國的交通運輸發(fā)展很快，提出來無船乘運人、無車乘運人的概念等，針對今天的新挑戰(zhàn)，平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)4.0等一些新的事物。新技術(shù)促使這些組織向平臺化的方向發(fā)展，很可能跨越或超越地域管轄。

我國的法律制度規(guī)定了合理定價，在價格法中有規(guī)定，審批權(quán)限掌握在發(fā)改委手中。交通領(lǐng)域里面，只有《收費公路管理條例》這一項，實際上價格監(jiān)管的權(quán)力并不在交通監(jiān)管機關(guān)。

對于自由接入，禁止排除競爭，有關(guān)法律指導(dǎo)是2017年制定的《反壟斷法》，也有一些其他法律制度。談及機構(gòu)合并，最近反壟斷部門的合并是一個很大的熱點，原來商務(wù)部、發(fā)改委、工商局三個部門的職能，現(xiàn)在都并入了工商局。

有關(guān)普遍服務(wù)的相關(guān)法律條文，可以在2003年制定的《行政許可法》中找到。道路運輸管理條例里提到了普遍服務(wù)的說法，但是并沒有很清楚地界定監(jiān)管的原則，而且很多部委都存在管理服務(wù)的問題。

交通運輸部經(jīng)常將“無歧視原則”，用社會一般化的原則表達出來，在《公司法》第五條修訂中有所體現(xiàn)。交通運輸部也談到，只要是不清楚、不能界定的義務(wù)均可視為社會責(zé)任，這導(dǎo)致社會責(zé)任本身成為一個泛濫的名詞。

在公共責(zé)任方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對公共責(zé)任的規(guī)定，總體上是比較薄弱的。

對比我國的法律發(fā)現(xiàn)，美國的這幾項義務(wù)是非常清楚的，以法典化的方式明確規(guī)定，統(tǒng)一授權(quán)、委托統(tǒng)一部門實施，并且有明確的內(nèi)涵。我國是不斷改革的國家，以公平定價為例，《價格法》中表達公共產(chǎn)品價格是由國家來指導(dǎo)的，私人產(chǎn)品應(yīng)該適用的是反壟斷模式，這些模式統(tǒng)一由發(fā)改委操作。國家在公共產(chǎn)品提供上一直沿襲使用國企的概念，因為國企要執(zhí)行頂層的命令和要求。私人企業(yè)則相對自由，有自由定價權(quán)，不產(chǎn)生壟斷即可自由定價。

這樣的模式在交通領(lǐng)域里面是否適用？首先，交通運輸部一直沒有嚴肅地對待這個問題。上世紀八十年代開始的公共領(lǐng)域市場化改革，交通運輸是所有的部委、所有行業(yè)中的先驅(qū)部門，而交通行業(yè)一直沒有處理好這件事情。在過去，由于監(jiān)管沒有面對更多的挑戰(zhàn)，這套制度還能勉強實施，在價格上聯(lián)合發(fā)改委一同操作，不關(guān)心競爭問題，也不關(guān)心相關(guān)產(chǎn)業(yè)問題。到了平臺經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、雙邊市場的時代，而且目前不斷推行PPP模式，允許私人主體進入公共服務(wù)領(lǐng)域。同時，有一些私人部門設(shè)立的網(wǎng)約車平臺、共享單車平臺，以網(wǎng)絡(luò)狀的方式迅猛鋪開，沖擊了原來政府提供的便民單車。我們在考量制度的時候，并沒有完整的概念，更多的是在不同的領(lǐng)域中創(chuàng)造不同的新概念，創(chuàng)造不同新制度，創(chuàng)造不同的新業(yè)務(wù)，而在交通領(lǐng)域中缺乏一個完整的概念。菜鳥網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在已經(jīng)成為了快遞、物流的基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，并產(chǎn)生了新的支付平臺，這都是私人提供的公共服務(wù)，而法律制度在這個時候出現(xiàn)了裂縫。

未來，我們將面臨一個公私混合的公共運營商制度，需要通過交通部門整合交通領(lǐng)域的資源，而且整個制度面臨著新的挑戰(zhàn)，需要進一步地整合。在制定法律的過程中，需要有新的認識，統(tǒng)一于交通部門的基礎(chǔ)性概念。同時，在當前整個監(jiān)管中出現(xiàn)了橫向的分工斷裂，這是很不合理的，不僅是行業(yè)內(nèi)部的橫向概念不統(tǒng)一，交通部門和其他部門之間的分工也是斷裂的。現(xiàn)在更多依賴于協(xié)調(diào)，召開各種各樣的協(xié)調(diào)會議，召開各種各樣部門的聯(lián)絡(luò)會，甚至沒有一個比較清晰的、上位的法律制度來確定相關(guān)的概念。一旦平臺化、擁有新科技的組織突破了地域管轄，將面臨著各種各樣的問題。交通管理者現(xiàn)在必須非常嚴肅地對待一個問題，即這些平臺的出現(xiàn)將對地域管轄、職能橫向劃分提出挑戰(zhàn)。我們可以恢復(fù)傳統(tǒng)的公共運營商的概念，把六項義務(wù)作為一個非常清晰的概念提取出來，在具體職責(zé)上相互統(tǒng)一，使相對的概念得到統(tǒng)一。

在改革和創(chuàng)新中重建交通管理新秩序

文/中國公路學(xué)會發(fā)展研究中心主任 徐麗

公路管理者論壇的目的，是通過討論可以找到一個答案，公路行業(yè)要建立怎樣的新管理秩序。

改革，到底改了什么？公路行業(yè)非常重要的三項改革，第一個是事權(quán)改革，第二個是2016年中辦發(fā)19號文件，涉及公路局改革的核心—人事問題，第三個是2017年國辦發(fā)38號文件，市場化改革。經(jīng)過一年的試點，編辦和交通運輸部發(fā)布了一個意見，江蘇、廣東、安徽、寧夏的4個改革試點省份，相繼出臺了改革方案。

但是，從編辦及交通運輸部聯(lián)合出臺的文件來看，改革的內(nèi)容是比較宏觀的。首先，這次改革的主體推動者是編辦，意味著導(dǎo)向是機構(gòu)和人員，改革的目的是歸位和規(guī)范。改革的對象是所有行政性的事業(yè)單位——各種稱為“局”的單位。改革中將事業(yè)單位能綜合盡量綜合，能減少盡量減少，能統(tǒng)一盡量統(tǒng)一，減少機構(gòu)，減少人員，去掉“委、辦、局”，推進養(yǎng)管分離。同時，上下機構(gòu)不一定對口，省里設(shè)置的部門不一定和鄉(xiāng)一致的。

對改革觀察了一年，我們發(fā)現(xiàn)其共同點是行政職能剝離了，整合的相關(guān)機構(gòu)均是公益一類事業(yè)單位，雖然有的單位仍是參公單位。不同點是各省的整合對象不一樣，機構(gòu)名稱不完全一致，保留的職責(zé)不盡相同。

除了知道“表面”上改了什么，還應(yīng)知道這個改革真正的“核心”。編辦主導(dǎo)導(dǎo)致主要關(guān)注的是事業(yè)編制的問題，“人少”即可。而財政部門關(guān)注是，“要錢的人少”即可。公路行業(yè)關(guān)注的是員工身份，本來領(lǐng)工資的是“公家人”，現(xiàn)在變成了“市場人”。改革過程中穩(wěn)定的問題，這個討論得比較少。這次改革是改機構(gòu)、改人，如何發(fā)展討論得卻很少。因此，這次改革是自下而上推動的改革，很難集體化，也很難全國統(tǒng)一，大家在交流的時候可以取長補短。

為什么取長補短？因為編辦只關(guān)心減少機構(gòu)，因此可以認為這次改革給各級公路管理部門和管理機構(gòu)，都留下了足夠的發(fā)揮空間，只要滿足基本的目標，還是大有作為的，應(yīng)該積極看待這次改革。廣東的職能改革是非常好的，加強了很多職能，改革的空間非常大。

大家不僅要關(guān)注人事改革，還應(yīng)該把握事權(quán)和市場化改革的走向。關(guān)于事權(quán)改革，今年很快會出臺相關(guān)政策和方案，這一點非常重要，給所謂留下的“局”劃定工作范圍：未來管理什么，是管養(yǎng)國道、省道還是高速公路，是事權(quán)改革決定的。目前，事權(quán)改革的方案是中央事權(quán)委托省級部門管理，在國道管理方面與中央共同事權(quán)，也委托省級部門管理。僅從這一點來看，公路行業(yè)管理的項目是越來越多了。

徐麗：公路管理單位不管稱為“局”還是“中心”，管理理念必須要發(fā)生重大變化。未來已來，一切都在變化，唯有“變化”一詞不變。

另外，38號文件討論得比較少，其實給了轉(zhuǎn)企之后的工作人員更好的機會和出路。未來養(yǎng)護市場將更加規(guī)范，更有利于養(yǎng)護企業(yè)的壯大和發(fā)展。標準規(guī)范和養(yǎng)護資質(zhì)管理辦法，特別是資質(zhì)管理辦法，打開了市場的壁壘，同時也會先給這些要轉(zhuǎn)企的單位以資質(zhì)，幾份文件都為公路行業(yè)改革，為公路養(yǎng)護事業(yè)更專業(yè)化的管理留足了空間，為養(yǎng)護市場化鋪平了道路。

交通運輸部規(guī)劃司原副司長于勝英和中國公路學(xué)會發(fā)展研究中心副主任王暢樂擔(dān)任論壇主持人。于勝英表示，既然改革不能“一刀切”，能不能讓子彈飛一會兒？在試點省份的新機構(gòu)運行兩年之后，再來考量各種體制的利弊，并與以前對比一下，公路管養(yǎng)的不同體制有不同的實現(xiàn)形式，成本的高低，效果的好壞都需要進一步對比。

改革，到底改了什么？改革改變了主體的性質(zhì)，公路部門是公益單位，不是管理部門，不具備行政職能。其次，管理的對象發(fā)生了改變，可能要處理更多的事務(wù)，這個過程不僅是傳統(tǒng)公路局管理的普通公路，各地高管局都做出了調(diào)整，高速公路建設(shè)之后誰來監(jiān)管，商業(yè)管理誰來負責(zé)，公路系統(tǒng)都可以積極作為。管理手段也發(fā)生了變化，新技術(shù)給管理帶來了新的影響，公路行業(yè)有很多好的方法、好的手段來管理公路。

從轉(zhuǎn)企單位的角度來看，幾個變化不是堵住了出路，而是發(fā)掘了更大的出路。因為市場大了、資質(zhì)有了，機制活了，可以建立混合所有制、私有制的養(yǎng)護公司，可以技術(shù)入股或以其他方式，真正把養(yǎng)護做好。

如何理解創(chuàng)新？一百年前想象今天的交通，1918年《華盛頓日報》發(fā)表一篇文章，描述了未來汽車的樣子，兩邊是玻璃，座椅可以調(diào)動，怎樣導(dǎo)航，汽車應(yīng)該有三個輪子等等。當時也有污染問題，就是馬糞的問題，還有大家關(guān)注的氣候問題，不是氣候變暖，而是不要總下雨，因為當時最先進的交通出行方式是馬車出行。從馬車變成汽車，這不僅是一個工具的變化，而是整個時代都變了，我們面對的是從馬車到汽車更大的巨變的時代?，F(xiàn)在，我們要迎來第四次工業(yè)革命，第四次工業(yè)革命的主線是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化，工業(yè)的智能化，工業(yè)的一體化?，F(xiàn)在，人工智能、清潔能源即將實現(xiàn)，無人控制技術(shù)、量子信息技術(shù)等將全面影響交通的需求和供給。所以，對于交通的影響是非常深遠的，這對所有交通管理者都提出了更大的挑戰(zhàn)和更大的機遇。

廣東省公路系統(tǒng)去行政化改革的實踐

文/廣東省公路事務(wù)中心局長 任美龍

任美龍：其他省市事業(yè)單位的去行政化改革，應(yīng)該積極籌劃，多做頂層設(shè)計，公路局是“老單位”，很多省的公路局機構(gòu)設(shè)置比交通廳還早，對公路事業(yè)的發(fā)展來說，必須要有這樣一個機構(gòu)，來養(yǎng)護管理公路。

廣東省是全國去行政化改革的4個試點省份之一，行動比較積極，按照中編辦的要求在去年年底前完成了改革。

改革的背景

廣東公路通車里程22萬公里，其中高速公路是8338公里，農(nóng)村公路18.34萬公里。廣東高速公路建設(shè)規(guī)模比較大，基礎(chǔ)設(shè)施投資龐大，去年完成基礎(chǔ)設(shè)施投資1386億元，國省道完成新改建1000公里，投資是100億元。

近幾年，廣東省委、省政府比較重視高速公路建設(shè)，對于普通干線公路、國省道及農(nóng)村公路重視不足，國省道路況不佳。從前年開始積極公路局向省委省政府反映情況，省政府比較重視，接下來“十三五”的后三年，國省干線安排投入225億元，用于新改建及路面的改造。

改革前，廣東公路系統(tǒng)的管理分為兩類，一類是國省干線，是省對市線條塊結(jié)合，市對縣以條為主，垂直管理。另一類是部分農(nóng)村公路，由主管部門下屬地方公路管理機構(gòu)，完成農(nóng)村公路養(yǎng)護，各個市有交通局，縣一級有公路站。公路系統(tǒng)有兩個機構(gòu)，一個是國省道為主的省市縣垂直管理，國省道公路局管理系統(tǒng)，另一個是地方管理系統(tǒng)。

主要改革內(nèi)容

2016年，廣東省啟動改革。改革過程中公路系統(tǒng)，廣東省交通運輸廳做了很多的工作，向省政府、省編辦做了很多匯報，最初的改革思路是與交通廳內(nèi)部整合，公路局不做大的變化。公路局向中編辦匯報，但是中編辦不同意這個方案。此后，我們也一直與中編辦溝通，能否把公路局作為一個外設(shè)行政機構(gòu)或者是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，當時省交通運輸廳、省編辦都同意這個方案。但是，改革還是由中編辦主抓的改革，最終還是采納了中編辦的意見，改成了現(xiàn)在的模式，把行政功能交給省交通運輸廳。

廣東省公路管理局原來有122個編制，去行政化之后減少了24個編制，其中16個人調(diào)到省交通運輸廳，8個編制用三年的時間內(nèi)部消化掉。改革之后，省公路中心減少了兩個處室，一個是教育收費處，一個是安全處。改革過程中，我們想單獨設(shè)立農(nóng)村公路部，但是中編辦認為改革一定要疏解編制和部門，所以意見沒有統(tǒng)一。我們最近正在溝通，希望建立農(nóng)村公路部，因為從中央到市特別重視農(nóng)村的公路建設(shè)，習(xí)近平總書記也前后三次對農(nóng)村建設(shè)公路作出批示，今年中央一號文件對鄉(xiāng)村建設(shè)提出了更高的要求，我們認為沒有一個單獨部門，不利于農(nóng)村公路建設(shè)工作。我們最近與省編辦商議，設(shè)置農(nóng)村公路部，這樣一來，全中心有8個部門。由于去掉了兩個部門，所以正處級的職數(shù)也減少兩個，全中心正處級干部7名，副處級20名，領(lǐng)導(dǎo)班子沒有增減。改革之后，廣東公路事務(wù)中心變?yōu)樾姓悈⒐芾淼墓骖愂聵I(yè)單位，經(jīng)費按照財政補助撥付。

在省級改革的同時，兩個地市級也在改革，一個是清遠市公路局，一個是佛山公路局。清遠與省局一樣，改為清遠市公路事務(wù)中心，佛山改為運輸服務(wù)中心。清遠的改革方案和名稱與省事務(wù)中心基本一致，調(diào)整了編制數(shù)量，領(lǐng)導(dǎo)、普通員工職數(shù)都有一定的調(diào)整。佛山改革之后增加了一些職能職責(zé)，“三定方案”目前沒有印發(fā)，包括機構(gòu)、指數(shù)還沒有最后確定。

改革的問題與思考

改革之后，2017年年底廣東省公路事務(wù)中心下發(fā)了“三定方案”，今年1月份正式掛牌，掛牌之后已運行了半年左右。改革以來，全省公路職工隊伍比較穩(wěn)定，職責(zé)與職能沒有大的變化，反而增加了農(nóng)村公路的職能。雖然事務(wù)中心的職責(zé)職能沒有大的調(diào)整，但是如何運作，與市、廳及有關(guān)部門的溝通工作，還需要進一步理順關(guān)系，協(xié)調(diào)關(guān)系中不確定的因素。改革的目的是進一步促進工路事業(yè)的發(fā)展，滿足群眾出行的需求。

其他省份事業(yè)單位的去行政化改革，應(yīng)該積極籌劃，多做頂層設(shè)計，公路局是“老單位”，很多省的公路局機構(gòu)設(shè)置比交通運輸廳還早，對公路事業(yè)的發(fā)展來說，必須要有這樣一個機構(gòu)，來養(yǎng)護管理公路。養(yǎng)護是一項長期的事業(yè)，如何把改革做好，把關(guān)系理順，確實值得我們深思。改革以后，我們給自己的定位，以及廳里給我們的定位，都是交通運輸廳的支持及保障單位。

在改革的過程中，省編辦有“三不變”的說法，即管理模式不變，人員身份不變，待遇不變?，F(xiàn)在遇到一個問題，原來公路局是行政類的參公管理單位，所以有非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。改革之后，是公益類事業(yè)單位，雖然管理模式不變、身份待遇不變，但省人社廳認為，目前非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)沒有辦法繼續(xù)維持。對此，我們還在協(xié)調(diào)理順這一關(guān)系，地方機構(gòu)正在改革，人員晉升、交流調(diào)整都已暫停，改革以后才能明確關(guān)系。

總體來說，廣東的改革在職工、職能和關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，做了一些探索及思考，雖并不完整，但是總體運行比較正常。這也得益于我們與省交通運輸廳溝通順暢，省廳認為公路局是一個“老單位”，要發(fā)揮技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢，把公路行業(yè)的事情盡可能做好。

論點

體制不足，機制補，機制不足，工作補

江蘇省交通運輸廳公路局局長 張鴻飛

江蘇是改革試點省份之一，目前江蘇改革的方案已經(jīng)出臺，省公路局更名為公路發(fā)展中心，兩部分職能有所改變，執(zhí)法職能劃給綜合執(zhí)法局，行政許可上升到省廳機關(guān)。除此之外，還有人員和編制的變化。以前省局有100多人，現(xiàn)在有85人，目前其他方面沒有變化。

構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制機制，是新一輪機構(gòu)改革的目標。我們在不斷思考謀劃，公路局到底應(yīng)該如何改革。目前江蘇公路局的內(nèi)設(shè)部門有17個，每一個部門對應(yīng)一項工作，每個部門都有影響力，結(jié)合新一輪改革，如何構(gòu)建新的體制機制，我們考慮按照事先采集的數(shù)據(jù)，成立一個路網(wǎng)信息中心，把所有數(shù)據(jù)集中到一起。另外，將所有采集的信息進行數(shù)據(jù)分析，勾畫決策、謀劃發(fā)展。計劃成立工程綜合部門，提升圖紙的審查及設(shè)計能力。機構(gòu)改革的頂層設(shè)計應(yīng)該更加科學(xué)、規(guī)范，建立相互制約、相互配合、相互協(xié)同的組織框架。

我們都是改革的推動者，堅定地支持改革、擁護改革。公路交通幾十年的發(fā)展，沒有改革就沒有今天的成績。除了4個試點省份，接下來還有若干個省份將繼續(xù)改革進程，建議接下來要改革的省份要加強行業(yè)職能。作為行業(yè)主管部門，改革應(yīng)該往哪些方面發(fā)展，痛點在哪里，著力點在哪里，建議掌握發(fā)言權(quán)和話語權(quán)，適時發(fā)聲。

如果行業(yè)自身沒有話語權(quán)、發(fā)言權(quán)，不積極地向上級主管部門提意見、提建議，那就是“打雞蛋”，雞蛋從外面打破是食品，從內(nèi)部破殼才是生命。編辦對行業(yè)管理發(fā)展過程當中的一些難點、要點不一定了解得透徹清楚?，F(xiàn)在改革方案已經(jīng)明確，我們該怎么辦？體制不足，機制補；機制不足，工作補。體制機制如果不完善、不科學(xué)，需要憑借公路人傳統(tǒng)的敬業(yè)精神和工作作風(fēng)來彌補。

應(yīng)為發(fā)展而改革

湖南省公路管理局局長 張漢華

目前的改革是為改革而改革，為工作目的而改革，而不是為發(fā)展而改革。這種情況下，編辦要求不能增加機構(gòu)，不能增加編制，事業(yè)單位變?yōu)閮?nèi)設(shè)局這個門檻也被制約了。管理職責(zé)走向市場，這是一個方向，但是根本的問題是編制不夠，不能由事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)為行政編制?，F(xiàn)在各個省份的改革還是無所適從，仍然是原來的職責(zé)、原來的任務(wù)、原來的人員，但是改革之后的管理關(guān)系將變得更加復(fù)雜。

全國正在推行路政治理，湖南在超限超載治理方面，根據(jù)自己的探索及實際情況，取得了一定的成效。交通運輸部頒布了62號令，發(fā)布了很多文件，湖南治超反而無所適從。

養(yǎng)護市場化改革現(xiàn)在由交通運輸部推進，而且正在加快步伐推進。養(yǎng)護市場化根據(jù)實際情況，一定要有緩沖期，不能“一刀切”，要留有余地，“一刀切”以后將留下很多“后遺癥”，特別要注意管理體系、資源整合及配置的問題。

行業(yè)管理應(yīng)交給專業(yè)的人

陜西省公路局局長 萬振江

4個試點的省份中，沒有改為內(nèi)設(shè)局的，改革之后職能職責(zé)沒有深刻的變化，還是履行管理的職責(zé)。改革的過程中，交通運輸廳全部接管公路局的職責(zé)是不可能的。中央編辦曾到陜西調(diào)研，當時談及到這個問題，提出公路局把職能交給交通運輸廳，給其增加幾十個編制，廳里的意見是業(yè)務(wù)太多，增加幾十個編制也不能完成任務(wù)。

實際上，我們要研究改革的目的是什么，是為了使工作視野更加健康開闊，公路管養(yǎng)得更好。無論按照事權(quán)還是職責(zé)劃分，在改革的過程中省級公路管理機構(gòu)與市級的公路管理機構(gòu)是不同的，省級公路管理機構(gòu)更多的是行政管理，市級、縣級是公路養(yǎng)護的生產(chǎn)作業(yè)。我們不能“一刀切”，把公路管理機構(gòu)全部都改了名字，省市“一刀切”，這對于公路事業(yè)發(fā)展有很大的影響。

中央提出改革，交通運輸部的改革格局很大，頂層設(shè)計明確，在綜合交通的背景下，下設(shè)很多局，如國家民航局、國家鐵路局、國家郵政局等?，F(xiàn)在公路已經(jīng)發(fā)展到四百多萬公里，是一個好時代，應(yīng)該按照中央確定的“一部多局”的格式繼續(xù)走下去。

對于各省來說，設(shè)內(nèi)設(shè)局，推行“一廳多局”，應(yīng)該凸顯綜合交通職能。陜西省交通運輸廳的認識非常明確，交通運輸廳的職責(zé)是綜合交通，考慮的是綜合交通的建設(shè)、行政決策、行政規(guī)劃等，具體行業(yè)管理的事情應(yīng)該交給專業(yè)的人?！耙粡d多局”的模式，與內(nèi)設(shè)局的提法是相輔相成的，陜西的改革應(yīng)該朝這個方向走。在中編辦與交通運輸部下發(fā)的指導(dǎo)意見中，提出的并不是一種模式，如果有條件的話，可以整合廳里相應(yīng)的機構(gòu)，保留內(nèi)設(shè)局。

推行市場化改革需付出相應(yīng)的成本

海南省公路管理局局長 劉文

公路體制改革是大家關(guān)心的問題，公務(wù)員編制好還是事業(yè)單位編制好，我認為關(guān)系不大。公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制，都不影響我們建好、養(yǎng)好公路。公務(wù)員制度有其優(yōu)勢，因此大家對公務(wù)員有更多的偏愛。公務(wù)員體制中，管理者有很多非領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以通過非領(lǐng)導(dǎo)崗位來解決一部分人的待遇問題，事業(yè)單位的優(yōu)勢在于有很多專業(yè)技術(shù)崗位，專業(yè)技術(shù)崗位更適合公路行業(yè)，事實上兩種體制是各有利弊，兩種體制都能干好公路事業(yè)。

這次改革的過程中，我很憂慮的一個問題，是把綜合執(zhí)法從公路管理職能中分離出去。我的理解是，公路的養(yǎng)護和路政是推動公路事業(yè)發(fā)展的兩個輪子，如果卸掉一個輪子，還能平衡發(fā)展嗎？未來，許可權(quán)可能劃歸路政，涉及公路養(yǎng)護市場化，是否要通過路政許可？路政和養(yǎng)護分離可能相互制約，對公路養(yǎng)護及公路事業(yè)長久發(fā)展而言是不利的。目前，綜合執(zhí)法是大勢所趨，不是不可為，但是應(yīng)該條塊結(jié)合，在綜合執(zhí)法的同時，通過條塊結(jié)合解決公路路政管理的問題，否則今后公路養(yǎng)護的問題不會少。

養(yǎng)護市場化改革的路子是正確的，市場化發(fā)展從“有沒有”到“好不好”，是一個新的發(fā)展時期必經(jīng)的階段。市場化養(yǎng)護體制改革應(yīng)該因地制宜，根據(jù)各省的經(jīng)濟發(fā)展狀況，先試點后推廣。推行養(yǎng)護市場化改革是有條件的，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)或者經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，養(yǎng)護市場化是必然選擇。但是在經(jīng)濟落后的地區(qū)，匆忙推行市場化改革是要付出成本的，有沒有這個成本，我認為海南就沒有這個成本。省財政廳認為暫時不要考慮推行養(yǎng)護市場化，條件尚不具備。養(yǎng)護市場化的改革方向是對的，應(yīng)該結(jié)合各地的情況因地制宜、循序漸進。

資金、治超、人員，公路管理的難點和痛點

黑龍江省公路局局長 李俊香

在新的養(yǎng)護資金保障不足的情況下，如何堅持做好養(yǎng)護工作，值得我們思考。黑龍江省的國省道資金基本上來源于養(yǎng)護支付，原有儲蓄做得很好，但是4年的增量養(yǎng)護資金并沒有著落。養(yǎng)護任務(wù)越來越重，資金沒有增長，特別是在2008年完成建設(shè)資金決算后，債務(wù)額增加了很多。黑龍江省的高速公路建成以后，還息缺口有20多億元，財政沒有給予補貼，所以燃油稅有一部分需要用于還貸。養(yǎng)護資金每年為16億元，除去機構(gòu)費用、人員費用，用于生產(chǎn)的費用為5億元至6億元，缺口很大。農(nóng)村公路養(yǎng)護資金缺口更大，2006年建成的農(nóng)村公路網(wǎng)，至今沒有能力改造，破損程度非常嚴重。

黑龍江省的聯(lián)合治超情況并不理想，交警和商務(wù)部門沒有積極性，公路部門缺少權(quán)力，超限超載對公路的損壞程度非常大。治超不力，公路壓損越來越嚴重，養(yǎng)護壓力更大，形成惡性循環(huán)。下一步，我們在改革中設(shè)想成立一個綜合執(zhí)法局，路政職能脫離綜合執(zhí)法局，兩者如何并行將是重點考慮的問題。

無論如何改革，管理層是不變的。中央要解決的問題是，各地應(yīng)如何管理好公路。要管理好公路有幾個嚴峻的問題，比如人員的問題?，F(xiàn)在黑龍江省人員老化的程度非常嚴重，局機關(guān)有160人，平均年齡達到49歲，公路局是參公單位，人員職級上升到處長之后沒有太多晉升機會，人員流動不頻繁。未來，人員老化問題將是管理的難點，怎樣加快人員流動，值得思考。另一方面，現(xiàn)代化管理中的信息化、智能化都需要進一步加強。存量公路的數(shù)字化，形成動態(tài)管理、智能化管理，需要重點考慮人才及手段的問題。

提升公路行業(yè)管理的專業(yè)化作用

浙江省公路管理局副局長 樓曉寅

浙江省內(nèi)關(guān)于改革的議論不多，一方面是話語權(quán)不大，另一方面改革是自上而下的，我們重點是服從為主。我的觀點是公路行業(yè)改革，與整個交通系統(tǒng)改革不一樣，交通系統(tǒng)的服務(wù)對象不一樣，公路行業(yè)服務(wù)對象是公路，以省為單位的話，全省公路網(wǎng)是服務(wù)對象。公路路網(wǎng)本身無法市場化，與鐵路不一樣，鐵路可以進行市場化，公路如果要推行市場化，則需要省一級成立一家公路公司，把燃油稅統(tǒng)統(tǒng)劃給這個公司，所有公路的養(yǎng)護歸這個公司負責(zé)，類似于鐵路壟斷公司一樣。

公路行業(yè)的改革，萬變不離其宗，要對公路負責(zé)。如果形式上做不了主，改變不了環(huán)境，那么只能改變自己。所謂“改變自己”，是提高我們在公路行業(yè)管理中的專業(yè)作用。我想特別強調(diào)一個詞——“專業(yè)”，要做的工作非常多，尤其是涉及到公路專業(yè)方面的工作，確實還是沒有做到位。舉個例子，路政許可手續(xù)審批實際上涉及技術(shù)安全評估，哪些可以許可，哪些不可以許可，需要非常清楚，公路管理部門要做判斷、做評估，要有專業(yè)的判別能力。

保證公路建設(shè)管理，職責(zé)涉及到公路部門與公安部門；負責(zé)運營管理的是路政隊伍和公安交警兩支執(zhí)法隊伍。公路路政除了執(zhí)法以外，還要負責(zé)標志、標牌、標線，這也是一門學(xué)問，稱交通工程學(xué)。浙江在這部分的業(yè)務(wù)仍然需要改進，加強行業(yè)管理能力，提高服務(wù)水平。無論如何改革，公路管理機構(gòu)作為專業(yè)的管理機構(gòu)，始終會存在。