精準(zhǔn)扶貧背景下深度貧困地區(qū)“一戶一策”扶貧模式
——以新疆喀什地區(qū)克什拉克村為例

包艷麗， 蘇武崢， 黃永亮， 馬 瑛

(1.新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所，新疆烏魯木齊 830091； 2.新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，新疆烏魯木齊 830001；3.新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室，新疆烏魯木齊 830003)

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大“中國夢”的重要保障。近年來，在黨和國家及各級政府的共同努力下，新疆的脫貧攻堅(jiān)工作取得了巨大成果，南疆四地州的貧困發(fā)生率從2013年的39.8%減少到2016年的22.7%，但是仍然比全國的7.35%高出15.35百分點(diǎn)；新疆是全國扶貧攻堅(jiān)工作的主戰(zhàn)場之一，而南疆四地州是新疆脫貧攻堅(jiān)工作的重中之重。多渠道、多樣化的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧模式是當(dāng)前新疆脫貧攻堅(jiān)工作方式之一，通過對新疆喀什地區(qū)英吉沙縣托普魯克鄉(xiāng)克什拉克村開展精準(zhǔn)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，從23種模式中總結(jié)出6種推介模式，為深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧提供借鑒。

1 研究背景

2013年11月，習(xí)近平總書記提出扶貧要實(shí)事求是、因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧。2015年6月習(xí)近平總書記到貴州省考察時(shí)系統(tǒng)闡述精準(zhǔn)扶貧思想，并提出“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”等重要思想，奠定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。2015年11月，中央召開扶貧開發(fā)工作會議，頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，全面部署“十三五”脫貧攻堅(jiān)工作，要求舉全黨全國全社會之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2016年1月新疆維吾爾自治區(qū)黨委扶貧開發(fā)工作會議全面部署自治區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)工作，推進(jìn)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)“十大專項(xiàng)行動”，層層簽訂責(zé)任書，壓實(shí)責(zé)任，有力促進(jìn)新疆脫貧攻堅(jiān)工作。截至2016年底，全疆有建檔立卡貧困人口53.2萬戶185萬人，南疆四地州(和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇州、阿克蘇地區(qū))集中連片特困區(qū)有159萬農(nóng)村貧困人口，占全疆貧困人口總數(shù)的85.84%，是全疆乃至全國扶貧開發(fā)工作中最難啃的“硬骨頭”，減貧成本高，脫貧難度更大。近年來，新疆扶貧工作由“粗放式”“輸血式”“被動式”扶貧逐步向“精準(zhǔn)式”“造血式”“參與式”轉(zhuǎn)變。特別是2014年以來，新疆以“訪民情、惠民生、聚民心”活動為依托，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，全疆駐村工作隊(duì)積極參與扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作，逐漸將精準(zhǔn)扶貧工作長期化、制度化、規(guī)范化。

2 問題的提出

目前，精準(zhǔn)扶貧成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)，黃承偉等從精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)、理念、主體、工作重點(diǎn)等方面梳理了精準(zhǔn)扶貧的演進(jìn)邏輯[1-4]。胡昌龍等對精準(zhǔn)扶貧路徑進(jìn)行了歸納和研究，并提出政策建議[5-7]。李榮梅對產(chǎn)業(yè)扶貧模式[8]、宮留記對市場化扶貧模式[9]、戴旭宏對資產(chǎn)扶貧模式[10]、趙立韋等對旅游扶貧模式[11]等進(jìn)行了歸納研究，根據(jù)實(shí)際情況提出相關(guān)政策建議。這些研究對精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、路徑、機(jī)制等作了詳盡的闡述、分析和研究，通過文獻(xiàn)查閱來看，目前對精準(zhǔn)施策——“一戶一策”的研究較鮮見。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的核心是精準(zhǔn)施策，而精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)配置扶貧資源。逐村逐戶從根本上分析致貧原因，充分了解貧困戶所擁有的生產(chǎn)資料和發(fā)展意愿，對各種不同類型貧困人口采取有針對性的幫扶措施，是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)。本研究旨在通過分析貧困人口的致貧原因，因地制宜，按戶施策，探索多渠道多樣化的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧模式，讓扶貧工作真正做到扶貧到人、脫貧到人，提高脫貧攻堅(jiān)的針對性、有效性，以期為我國貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧提供精準(zhǔn)施策參考。

3 案例分析

3.1 克什拉克村貧困戶現(xiàn)狀

克什拉克村共597戶2 536人，2014年全村建檔立卡貧困戶255戶1 015人，2014、2015年共脫貧36戶147人，截至2016年全村仍有建檔立卡貧困戶219戶868人，其中一般貧困戶58戶240人，低保貧困戶131戶567人，低保戶25戶55人，“五保戶”5戶6人。

3.2 致貧原因分析

克什拉克村建檔立卡貧困戶為219戶868人，其中因病致貧3戶8人，因殘致貧3戶7人，缺勞力致貧35戶139人，缺少耕地致貧58戶256人，缺資金致貧70戶237人，缺技術(shù)致貧50戶195人。第一，貧困人口中病、殘人口眾多，患肺結(jié)核病正在治療的有86人，大病重病61人，殘疾17人，喪失勞動力13人。因病因殘喪失勞動力，加上長期的醫(yī)療花費(fèi)成為部分農(nóng)戶脫貧致富的重要制約因素。第二，貧困人口文化水平較低。從村里處在貧困線以下的868人的勞動力文化水平來看，文盲和半文盲占12%，小學(xué)文化占40%，初中文化占46%，高中及以上文化僅占2%。不高的文化水平導(dǎo)致村民思想安貧守舊，消極悲觀，且“等靠要”思想依然存在。第三，實(shí)用技能缺少制約著脫貧步伐。受制于文化水平、雙語水平限制，約70%的村民難以掌握必要的務(wù)工技能、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能和實(shí)用的養(yǎng)殖技能，依靠技術(shù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收較困難。第四，勞動力不足導(dǎo)致脫貧困難。一方面無序的生育行為導(dǎo)致家庭人口劇增，未成年人教育、撫養(yǎng)費(fèi)用不斷增加，從而使并不富裕的家庭陷入貧困。另一方面，家庭中有殘疾、體弱或年老喪失勞動能力的成員，不僅對家庭沒有收入的貢獻(xiàn)，反而還增大支出，導(dǎo)致家庭長期陷入貧困。第五，生產(chǎn)資料相對匱乏是貧困的主要因素。克什拉克村現(xiàn)有耕地面積256.67 hm2，人均耕地僅0.1 hm2，只能維持家庭口糧，無法實(shí)現(xiàn)增收致富。特別是遭遇自然災(zāi)害，將使家庭狀況急劇惡化。據(jù)調(diào)查，3—5月部分貧困家庭生活極為困難，須要在村干部和富裕戶的幫助下才能度過難關(guān)。第六，發(fā)展資金不足影響發(fā)展信心。部分臨界于貧困線的村民，在改善住房條件、實(shí)現(xiàn)住房抗震達(dá)標(biāo)和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的過程中，國家和自治區(qū)補(bǔ)助資金無法滿足實(shí)際需要，自身仍須通過貸款或變賣牲畜等生產(chǎn)資料湊齊建設(shè)資金。面對大額貸款以及生產(chǎn)資料的減少，自身承擔(dān)較大的生產(chǎn)壓力，信心不足，從而制約了家庭的進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 脫貧途徑選擇

根據(jù)國家提出的“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧精神，結(jié)合克什拉克村貧困人口的實(shí)際情況，確定發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、教育培訓(xùn)就業(yè)脫貧一批和社會保障兜底一批的“三個(gè)一批”脫貧路徑。

3.3.1 發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批 通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)是脫貧的首選路徑。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困戶中有120戶發(fā)展養(yǎng)羊、62戶發(fā)展養(yǎng)牛、113戶新建棚圈、140戶建設(shè)苗圃、123戶建設(shè)拱棚、75戶發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)。通過發(fā)展牲畜養(yǎng)殖、建設(shè)棚圈、修建拱棚和苗圃、實(shí)施庭院經(jīng)濟(jì)等逐步使設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；瑥亩鴰咏?jīng)濟(jì)發(fā)展，加快脫貧步伐。

3.3.2 教育培訓(xùn)就業(yè)脫貧一批 群眾素質(zhì)的提升和思想觀念的更新是脫貧致富的源動力。一是把保障適齡、適學(xué)兒童全部入學(xué)的規(guī)定納入村規(guī)民約范疇，以強(qiáng)有力的措施和懲戒手段督促、保障適學(xué)兒童上學(xué)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)全部適學(xué)兒童入學(xué)接受教育。二是抓好教育培訓(xùn)工作，提高技能水平、改變就業(yè)觀念，對178戶貧困戶進(jìn)行技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困群眾的自我造血功能。三是依托駐村工作組、幫扶單位和村衛(wèi)星工廠，搭建就業(yè)平臺，幫助引導(dǎo)有務(wù)工就業(yè)需求的176戶貧困戶實(shí)現(xiàn)“一戶一人”轉(zhuǎn)移就業(yè)。

3.3.3 社會保障兜底一批 在國家、自治區(qū)的支持下，推進(jìn)扶貧線和低保線“兩線合一”，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的有效銜接，對喪失勞動能力、無法通過生產(chǎn)扶持和務(wù)工就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的30戶61人實(shí)施政策性兜底扶貧。

3.4 “一戶一策”模式選擇

根據(jù)克什拉克村貧困人口致貧原因分析結(jié)果及脫貧路徑的確定，結(jié)合扶貧資金供給情況及貧困戶實(shí)際需求制定23種精準(zhǔn)施策——“一戶一策”扶貧模式(表1)。

4 精準(zhǔn)施策模式推介

“一戶一策”精準(zhǔn)扶貧模式是在準(zhǔn)確分析貧困戶致貧原因、家庭基本情況、發(fā)展意愿、脫貧需求等基礎(chǔ)上，對貧困戶實(shí)行精準(zhǔn)定位，綜合運(yùn)用生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、家禽畜牧養(yǎng)殖、特色種植業(yè)、培訓(xùn)及務(wù)工就業(yè)等多種脫貧舉措，靈活組合，制定了6種符合貧困地區(qū)貧困家庭實(shí)際需要的精準(zhǔn)扶貧模式。

4.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+家禽畜牧養(yǎng)殖+特色種植業(yè)+培訓(xùn)就業(yè)

該模式針對具有一定的耕地、牲畜等生產(chǎn)資料，人口多，勞動力較多且愿意外出務(wù)工的貧困家庭。一是修建棚圈、禽舍等設(shè)施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，發(fā)展家禽畜牧養(yǎng)殖。二是修建拱棚、精品園等設(shè)施，給予專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步擴(kuò)大特色經(jīng)濟(jì)林的種植規(guī)模，提高林果收入。三是開展雙語和實(shí)用技能培訓(xùn)，增強(qiáng)務(wù)工技能水平，通過組織引導(dǎo)，幫助其實(shí)現(xiàn)就近就地就業(yè)和外出長期穩(wěn)定就業(yè)。

4.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+家禽畜牧養(yǎng)殖+培訓(xùn)就業(yè)

該模式針對擁有一定的耕地和牛羊等生產(chǎn)資料，但勞動力不足的貧困家庭。通過修建棚圈、禽舍等設(shè)施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，留守在家的勞動力發(fā)展家禽畜牧養(yǎng)殖，照看孩子老人。剩余勞動力通過雙語或技能培訓(xùn)外出務(wù)工就業(yè)。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+家禽畜牧養(yǎng)殖

該模式針對耕地少、人口少，勞動力僅能滿足生產(chǎn)需求無法外出務(wù)工的貧困家庭，通過修建棚圈、禽舍等設(shè)施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，發(fā)展家禽畜牧養(yǎng)殖。

4.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+培訓(xùn)就業(yè)

該模式針對人口少、耕地少，但擁有年青勞動力且愿意外出務(wù)工的貧困家庭。其脫貧的主要措施是開展雙語和實(shí)用技能培訓(xùn)，增強(qiáng)務(wù)工技能水平，通過組織引導(dǎo)，幫助其實(shí)現(xiàn)就近就地就業(yè)和外出長期穩(wěn)定就業(yè)。同時(shí)，輔之以棚圈、禽舍等設(shè)施，在留守成員力所能及的情況下適度飼養(yǎng)家禽牲畜。

4.5 社會保障政策兜底

該模式針對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人、 五保戶等自身難以實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶。通過國家社會保障政策進(jìn)行兜底扶貧。

4.6 黨支部+合作社+貧困戶

該模式覆蓋除政策兜底的貧困戶以外的所有貧困戶。鄉(xiāng)、 村2級黨支部利用扶貧資金和貧困戶自籌資金建設(shè)合作社，并在土地、技術(shù)、水電路渠等各方面提供保障，統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一銷售。貧困戶以勞動力或物資入社，按照合作社的統(tǒng)一要求開展特色種植和養(yǎng)殖，既可以增加集體收入，又能解決就業(yè)難題，增加貧困群眾務(wù)工收入和產(chǎn)品收入。

表1 精準(zhǔn)扶貧“一戶一策”模式

5 進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)建議

新疆維吾爾自治區(qū)2014年開始對貧困戶進(jìn)行建檔立卡，并對建檔立卡的貧困戶實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，扶貧工作取得顯著成效，但新疆特別是南疆三地州是一個(gè)集邊境、高原、荒漠、貧困、少數(shù)民族聚集于一體的集中連片特殊困難地區(qū)，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨，要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就要以問題為導(dǎo)向，下大力補(bǔ)齊短板，完善減貧治理結(jié)構(gòu)，提高減貧治理能力，確保實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會這一歷史重任。

5.1 提高思想認(rèn)識覺悟，加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)

貧困地區(qū)群眾能否如期脫貧，關(guān)鍵在基層領(lǐng)導(dǎo)班子扶貧覺悟和扶貧隊(duì)伍建設(shè)。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)班子要全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)國家關(guān)于扶貧開發(fā)的新思想、新觀點(diǎn)，準(zhǔn)確把握扶貧開發(fā)的新趨勢，根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)狀精心擬定減貧計(jì)劃，一村一村地幫，一戶一戶地扶，把精準(zhǔn)扶貧放到全面建成小康社會的大局中去謀劃。其次，要建設(shè)一支肯吃苦、肯奉獻(xiàn)、有擔(dān)當(dāng)?shù)木珳?zhǔn)扶貧工作隊(duì)伍，加大培訓(xùn)力度，借鑒其他地方好的經(jīng)驗(yàn)做法，提高自身扶貧工作水平。最后加強(qiáng)效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)，努力打造一支作風(fēng)實(shí)、業(yè)務(wù)精、為政廉的扶貧工作隊(duì)伍，全面推進(jìn)減貧治理體系的科學(xué)化、現(xiàn)代化。

5.2 提升扶貧資金實(shí)用效率

一是構(gòu)建資金整合平臺。建立資源整合機(jī)制，統(tǒng)籌各項(xiàng)惠農(nóng)富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，整合各類涉農(nóng)資金，形成工作合力，精準(zhǔn)解決事關(guān)貧困群眾發(fā)展的急需、急盼的困難，提高資金使用的精準(zhǔn)性。二是因地制宜確定項(xiàng)目。根據(jù)不同貧困地區(qū)的實(shí)際，把扶貧項(xiàng)目與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村的實(shí)際和貧困群眾意愿結(jié)合起來，基礎(chǔ)設(shè)施落后的強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)不足的加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。公益性設(shè)施要加大資金投入力度，足額、足量投入，減輕貧困群眾負(fù)擔(dān)。農(nóng)民直接受益的入戶項(xiàng)目要引導(dǎo)群眾參與，增強(qiáng)其脫貧致富的信心。三是加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資金監(jiān)管。按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，監(jiān)督跟著資金走”的原則，強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督管理，建立扶貧到戶資金使用管理公開、公示制度，公開透明，接受群眾監(jiān)督。

5.3 “供給側(cè)扶貧”和“需求側(cè)扶貧”相結(jié)合，完善精準(zhǔn)扶貧機(jī)制

在完善精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制過程中，首先，通過了解貧困戶的貧困程度、致貧原因、自身擁有的生產(chǎn)資料、發(fā)展意愿等對扶貧目標(biāo)精細(xì)化管理，因村施策、因戶施策、因人施策，明確脫貧路徑和幫扶措施，使所有扶貧措施與貧困識別結(jié)果相銜接；其次，對于喪失勞動能力、無法通過生產(chǎn)扶持和務(wù)工就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶采取需求側(cè)扶貧。對于其他貧困戶通過對扶貧資源精確化配置，采取需求側(cè)扶貧和供給側(cè)扶貧相結(jié)合的方式，但主要以發(fā)展生產(chǎn)、務(wù)工就業(yè)等方式扶貧。再次，推動貧困地區(qū)金融扶貧機(jī)制，完善扶貧貼息貸款政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)全面做好支持脫貧攻堅(jiān)的金融服務(wù)工作。由扶貧部門和國家開發(fā)銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)共同制定幫扶項(xiàng)目，解決扶貧資金融資難的問題。最后，推進(jìn)電商扶貧機(jī)制，貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品具有原生態(tài)、綠色、無污染等優(yōu)良品質(zhì)，充分利用網(wǎng)絡(luò)銷售平臺將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去，不但能解決農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，還能讓貧困村民進(jìn)一步接近市場、了解市場，為貧困戶思想脫貧奠定基礎(chǔ)。通過完善精準(zhǔn)扶貧機(jī)制， 從貧困的根源出發(fā)，改變扶貧思路和扶貧方式，做到扶真貧、真扶貧。通過產(chǎn)業(yè)扶貧、技能培訓(xùn)扶貧、金融扶貧、電商扶貧等方式，使貧困戶經(jīng)濟(jì)脫貧、思想脫貧，做到真脫貧。