論城市治理的人民立場

黨的十八大以來，習近平總書記十分關心城市工作，對完善城市治理體系、提高城市治理能力和創(chuàng)新城市治理方式，作出了許多重要指示。習近平總書記關于城市治理的思想內(nèi)涵十分豐富，具有鮮明的時代特征，是治國理政實踐的經(jīng)驗總結(jié)，是城市治理理論創(chuàng)新的重要成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是指導做好新時代城市管理和城市治理工作的根本遵循。習近平總書記三年兩次視察北京，對首都規(guī)劃建設管理工作發(fā)表重要講話，為探索北京超大城市治理的路徑和模式，提高城市品質(zhì)指明了方向。

習近平總書記關于城市治理的新理念新思想

一是城市治理內(nèi)涵。習近平總書記強調(diào)，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。他進一步指出：“市民是城市建設、城市發(fā)展的主體。要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理?！薄爸挥凶屓w市民共同參與，把市民和政府的關系從‘你和我變成‘我們，從‘要我做變?yōu)椤黄鹱?，才能真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。”從這些論述可以看出城市治理與城市管理有兩個方面的差異：從手段和方式看，城市管理往往是比較單一的行政管理和行政執(zhí)法手段，城市治理則綜合運用系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理多種方式，綜合施策；從主體看，城市管理的主體是政府管理部門，而城市治理的主體涉及政府、市民、社會組織、基層社區(qū)，乃至企業(yè)等多種主體，其中尤其突出市民的主體作用，通過全體市民共同參與實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。相對于國家治理，城市治理屬于微觀治理。

二是城市治理體系。習近平總書記在談城市治理時，將城市管理工作和城市社會治理工作交錯并談，說明這兩項工作是相互交叉、相互融通的。越到基層，這個特點就越明顯，因此社會治理體制建設的原則和要求也適合城市工作。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！背鞘兄卫硗晟浦卫眢w制，具體路徑是在黨組織領導下，在政府相關制度和項目經(jīng)費激勵下，培育基層社會組織，調(diào)動市民積極參與，以治理項目為載體，通過決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、效果共評、成果共享，共同改善城市秩序和環(huán)境。

三是城市治理新理念。包括以人民為中心的理念、問題導向的理念、不斷創(chuàng)新的理念、把重心放在基層的理念等。以人民為中心是有中國特色的城市治理的根本價值取向。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準?！绷暯匠鞘兄卫淼暮诵睦砟钌钌钪哺隈R克思主義的基本立場，即人民立場。因此，中國特色的城市治理必須針對影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，有效治理城市病，跨越中等收入陷阱，真正實現(xiàn)城市讓生活更美好。

城鎮(zhèn)化進入新階段，新時代基本矛盾的變化提出了新要求，城市治理工作必須不斷創(chuàng)新模式、探索新路子。城市管理、公共服務的大量事務最終要靠街道和社區(qū)具體實施?；鶎由鐓^(qū)最貼近群眾，最了解民情，因此城市管理重心要下移，城市治理的重心要放在社區(qū)。要深入調(diào)研治理體制問題，深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。

四是創(chuàng)新城市治理方式。依法治理是城市治理的基本方式和城市治理現(xiàn)代化的主要特征。習近平總書記指出：“創(chuàng)新社會治理關鍵要提高城市治理整體能力，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局?！敝悄芑芾硎峭七M模式創(chuàng)新的重要技術手段。習近平總書記指出：要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，推進城市治理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。精細化管理是提升城市管理效能和城市品質(zhì)的必然要求，精細化體現(xiàn)城市治理專業(yè)化。習近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力推進社會治理創(chuàng)新，使超大城市精細化管理水平得到提升?！惫步ü仓喂蚕硎菍崿F(xiàn)城市治理社會化的基本途徑。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：要堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

用習近平總書記城市治理思想指導北京“疏解整治促提升”

一是落實戰(zhàn)略定位，疏解非首都功能。習近平總書記在視察北京時指出：北京城市規(guī)劃要深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個問題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍圖，著力提升首都核心功能，做到服務保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致，不斷朝著建設國際一流的和諧宜居之都的目標前進?？倳浀闹v話明確了北京城市規(guī)劃的總目標和實現(xiàn)北京城市戰(zhàn)略定位的原則要求。《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）明確了“四個中心”城市戰(zhàn)略定位。落實戰(zhàn)略定位，必須有所為有所不為，組織開展“疏解整治促提升”專項行動正是疏解非首都功能，優(yōu)化首都發(fā)展布局，降低中心城區(qū)人口密度，實現(xiàn)北京戰(zhàn)略定位，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。“疏解整治促提升”專項行動必須緊緊圍繞北京戰(zhàn)略定位，抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、空間結(jié)構，提升城市品質(zhì)和服務水平。疏解整治促提升要與轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式結(jié)合起來，由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向減量發(fā)展，由粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)上，以高質(zhì)量發(fā)展為指向，疏解一般制造業(yè)和治理“散亂污”企業(yè)，疏解改造和提升區(qū)域性專業(yè)市場，將騰退空間用于發(fā)展符合首都定位的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和改善公共服務。在空間上，堅持區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以雄安新區(qū)和北京城市副中心兩翼帶動空間布局優(yōu)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，為履行“四個服務”職能提供支撐。

二是堅持問題導向，著力治理城市病。習近平總書記在北京考察時指出：“城市規(guī)劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略，要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感?！比丝谶^多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染正是北京大城市病的突出表現(xiàn)。大城市病是工業(yè)化和城市化進程中的伴生現(xiàn)象，也是超大城市普遍遇到的發(fā)展難題。對北京來說，主要根源是承載功能過多，因此治理北京大城市病仍然需要從疏解非首都功能入手。人口隨著產(chǎn)業(yè)走，只有繼續(xù)疏解一般制造業(yè)才能減少工業(yè)用地和人口。治理特大城市交通擁堵的根本出路在加強交通需求側(cè)管理，大力發(fā)展公共交通和綠色交通。治理房價高漲必須建立“房子是用來住的”長效機制，適度加大剛需住房供應，大力發(fā)展住房租賃市場。治理大氣污染要堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，加強高排放車治理，實現(xiàn)“散亂污”企業(yè)動態(tài)清零，基本實現(xiàn)平原地區(qū)“無煤化”。治理城市病不能頭痛疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，應該遵循城市發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，貫徹新發(fā)展理念，做到人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致。按照新總規(guī)要求，劃定北京城市開發(fā)邊界，科學配置資源要素，遏制城市攤大餅式發(fā)展，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

三是堅持以人為本，改善城市服務。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好?！薄笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆右苑杖嗣袢罕姙楣ぷ鞒霭l(fā)點，堅持公開透明操作、依法有序推進，實現(xiàn)空間騰退、留白增綠、改善環(huán)境、消除隱患、補齊短板、提升功能，打造一批精品街區(qū)、胡同等和諧宜居示范區(qū)，增強人民群眾獲得感。在2018年的疏解整治促提升重點任務中，北京市提出，要更加注重疏解整治與提升同步推進，更加注重市民群眾的滿意度。因地制宜補建菜場等便民商業(yè)網(wǎng)點，建設休閑綠地、口袋公園、養(yǎng)老驛站，加裝電梯，增設停車設施等，辦好群眾家門口的事，改善人居環(huán)境。市場疏解涉及群眾生活的，要優(yōu)先補位提升。這些舉措與人民群眾生活息息相關，體現(xiàn)了以人民為中心的治理理念。

四是堅持精細化管理，提高城市品質(zhì)。城市品質(zhì)是城市品位和城市質(zhì)量的統(tǒng)一，是城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力的綜合體現(xiàn)。提高城市品質(zhì)不僅需要高水平的規(guī)劃和高質(zhì)量的建設，還需要精細化的管理。習近平總書記指出：“對北京這樣的超大型城市來說，背街小巷最能體現(xiàn)精細化管理水平?！碧岣弑本┏鞘衅焚|(zhì)，必須堅持首善標準，加強城市設計和街巷整治，提高背街小巷空間品質(zhì)。要按照《首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升三年行動方案》要求，對核心區(qū)背街小巷進行集中全面整治提升，打造“環(huán)境優(yōu)美、文明有序”的街巷胡同。要按照《背街小巷環(huán)境整治提升設計管理導則》的要求，從色彩、氣質(zhì)、風格、肌理等方面，對背街小巷建筑界面、城市家具等十大類36項元素進行規(guī)范。要以生態(tài)修復城市修補為載體，消除黑臭水體，改善城市生態(tài)環(huán)境，增強城市宜居性。要加強精細化治理，實現(xiàn)疏解整治促提升向信息化、專業(yè)化、標準化邁進，在細節(jié)上更用心。要實現(xiàn)街巷長制與網(wǎng)格化相結(jié)合，把城市精細化治理落實到基層社區(qū)。加強文化遺產(chǎn)保護，提高首都文化品位。要統(tǒng)籌好大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶建設，精心保護好世界遺產(chǎn)，凸顯北京歷史文化的整體價值，強化“首都風范、古都風韻、時代風貌”的城市特色。

（作者：余池明，全國市長研修學院城市發(fā)展研究所所長）

責任編輯 / 高 斌