論住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題

摘 要 隨著“溫州事件”的爆發(fā)，住宅建設(shè)用地續(xù)期問題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，住宅建設(shè)用地期間屆滿后是否無償續(xù)期成為熱點(diǎn)話題。立足于《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定以及人民群眾安居樂業(yè)的迫切愿望，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間不足70年的，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期至70年，權(quán)利人對(duì)取得該權(quán)利時(shí)與70年期間所差的出讓金差額應(yīng)予以補(bǔ)交，政府不得在此外再收取其他費(fèi)用。對(duì)于70年期間屆滿自動(dòng)續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)確定為一次取得永久使用，使該權(quán)利成為永久性的用益物權(quán)。

關(guān)鍵詞 住宅建設(shè)用地 使用權(quán) 期間屆滿 自動(dòng)續(xù)期 用益物權(quán)

作者簡介：李玉，西藏民族大學(xué)2017級(jí)法律碩士。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.107

2016年4月我國溫州地區(qū)頻發(fā)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期這一事件引起了社會(huì)各界熱切關(guān)注。在上個(gè)世紀(jì)90年代初，溫州地區(qū)建有一批建設(shè)用地使用權(quán)期限為20年的房屋，因此這些房屋于2016年年初到達(dá)了期限也就將面臨著續(xù)期的問題。但對(duì)于折算后需要繳納高達(dá)數(shù)十萬的續(xù)期費(fèi)用，民眾的不滿使得這一續(xù)期問題也逐漸成為了社會(huì)熱點(diǎn)話題。

一、我國城市土地使用權(quán)限期制度的發(fā)展歷程

我國現(xiàn)今實(shí)施的土地使用制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期。1982年《憲法》中規(guī)定了“城市的土地屬于國家所有”，這一規(guī)定對(duì)于土地的權(quán)屬問題有了明確規(guī)定，因此也奠定了我國城市土地公有的制度基礎(chǔ)。隨后，為了加快改革開放大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的腳步，我國中央政府借鑒了香港的批租制度，把土地所有和使用權(quán)進(jìn)行了分離，推行土地資源配置社會(huì)化、市場化，允許土地使用權(quán)在市場上轉(zhuǎn)讓、租賃及買賣，至此逐漸確立了土地有償期限使用的制度。

1994年頒布于2007年進(jìn)行修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)期滿續(xù)期內(nèi)容進(jìn)一步做了具體細(xì)化。土地使用權(quán)人所使用的土地到達(dá)約定的使用年限后，如果要求繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申請，而且必須是在期限屆滿前的一年進(jìn)行申請，如果遲于這個(gè)時(shí)間將失去續(xù)期申請的資格，如果土地在期限屆滿后是基于社會(huì)公益而需要收回的，那么土地使用權(quán)人的申請是不被允許的，除此之外無其他理由的都應(yīng)當(dāng)是允許續(xù)期的。

到2007年10月1日《物權(quán)法》的實(shí)施，它更加詳盡的明確了住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地續(xù)期的規(guī)則。它規(guī)定了，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)在期限屆滿后應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期……”這一規(guī)定確切維護(hù)了土地使用權(quán)人對(duì)建筑物的所有權(quán)，高度彰顯了以人為本和關(guān)注民生的理念。但是，《物權(quán)法》中關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定并不清晰，但是它并沒有明確規(guī)定續(xù)期具體的運(yùn)作方式和程序，因此這一規(guī)定在實(shí)際操作當(dāng)中引起了不同利益代表方的爭執(zhí)，其中有的主張免費(fèi)續(xù)期，有的主張繳費(fèi)續(xù)期，有的贊成實(shí)行差別化續(xù)期、構(gòu)建帶免費(fèi)續(xù)期面積的累進(jìn)續(xù)期繳費(fèi)，有人主張按市場價(jià)繳費(fèi)續(xù)期，也有認(rèn)為應(yīng)該一次性繳費(fèi)，還有人認(rèn)為應(yīng)該按年繳費(fèi)。但總的來說這些爭議歸根結(jié)底都是在討論《物權(quán)法》中規(guī)定所說的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿“自動(dòng)續(xù)期”是有償?shù)倪€是無償?shù)摹Ｓ嘘P(guān)這一爭議學(xué)界形成了有償和無償續(xù)期意見不同的兩派。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的觀點(diǎn)及評(píng)析

（一）無條件地自動(dòng)續(xù)期觀點(diǎn)

部分學(xué)者的觀點(diǎn)是認(rèn)為續(xù)期應(yīng)當(dāng)是自動(dòng)的。《物權(quán)法》中規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期，“所謂自動(dòng)續(xù)期，就是指住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期時(shí)不需要報(bào)相關(guān)部門的批準(zhǔn)以及當(dāng)事人的申請，就可以自動(dòng)延長?！?《物權(quán)法》中原本就涵蓋了自動(dòng)續(xù)期條件。根據(jù)房和地不可分的現(xiàn)實(shí)，住宅建設(shè)用地期滿后的土地使用權(quán)與房屋都應(yīng)當(dāng)是每個(gè)公民的合法財(cái)產(chǎn)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限滿了后就應(yīng)該自動(dòng)且免費(fèi)續(xù)期，并且是不附加任何條件進(jìn)行。反之就不是自動(dòng)續(xù)期了。

（二）有償續(xù)期觀點(diǎn)

持有這種觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為，我國非住宅建設(shè)用地使用權(quán)要求為有償?shù)睦m(xù)期那么住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該與其對(duì)等同樣為有償續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期只是指辦理的手續(xù)是自動(dòng)的，而不涉及費(fèi)用的問題。這樣解釋的理由在于：

1.自動(dòng)續(xù)期的有償性符合他物權(quán)的法理邏輯?！敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)是在他人的土地上面取得的權(quán)利，支付費(fèi)用符合等價(jià)交易原則。它不能因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地的用途不同而差別對(duì)待?！?/p>

2.自動(dòng)續(xù)期的有償性是從比較法研究的角度得出的結(jié)論，也是維護(hù)社會(huì)公平的必然要求。住宅建設(shè)用地使用權(quán)在屬性上與德國的地上權(quán)的規(guī)定是比較相似的，這是從比較法角度上來看的。“地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后需要重新續(xù)期，地上權(quán)人有權(quán)請求和土地所有權(quán)人在以前約定的同一條件下對(duì)契約進(jìn)行變更。與地上權(quán)的存在相似，我們國家的土地使用權(quán)人在獲得權(quán)利時(shí)會(huì)簽定出讓合同，這一合同中對(duì)土地出讓金等有償使用費(fèi)都會(huì)做出約定。土地使用權(quán)在續(xù)期時(shí)需要簽訂新的續(xù)期合同，因此土地使用權(quán)人繳納有償?shù)耐恋厥褂觅M(fèi)也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹！?/p>

3.自動(dòng)續(xù)期的有償，是優(yōu)化土地資源配置的要求更是落實(shí)我國土地財(cái)政政策的需要。

（三）對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期觀點(diǎn)評(píng)析

關(guān)于第一種無償續(xù)期的觀點(diǎn)我是贊同的，但是它最突出缺點(diǎn)在于未關(guān)注到溫州事件所反映的直觀問題，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)沒有達(dá)到70年最長期間得應(yīng)該如何處理呢？我國規(guī)定的住宅建設(shè)使用權(quán)的最高年限是70年，例如我國溫州，重慶等地區(qū)為了讓老百姓能夠買得起房從而降低房價(jià)，推出的限期為20年，50年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的情況，如果這種情況都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)無償?shù)?，這明顯是不公平的，對(duì)于該問題應(yīng)該如何處理？關(guān)于大多數(shù)人所主張的有償續(xù)期問題，它直觀的反映出這幾個(gè)缺點(diǎn)：

1.它不符合我國《物權(quán)法》第149條第1款的法理邏輯，從文理上看，“自動(dòng)”所表現(xiàn)出的意思是既不用辦手續(xù)也不用繳納費(fèi)用。

2.城市土地國家所有權(quán)的本質(zhì)決定了自動(dòng)續(xù)期就是應(yīng)當(dāng)具有無償性，《物權(quán)法》第118條指出，城市土地的真正所有權(quán)人是全體人民群眾，那么人民群眾對(duì)城市土地就享有絕對(duì)的、排他的、使用、收益、處分權(quán)，而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期有償?shù)倪@一觀點(diǎn)有違這一本質(zhì)。

3.有償續(xù)期不利于公民財(cái)產(chǎn)安全和整體社會(huì)穩(wěn)定，在中國，大多數(shù)人都是用一輩子的積蓄買來一套住房，有房子才能有歸屬感，安居才能樂業(yè)。

4.有償續(xù)期的觀點(diǎn)不利于體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民住宅用地的平等性。農(nóng)村的宅基地并未有最高年限及續(xù)期繳費(fèi)的問題，現(xiàn)實(shí)中宅基地往往是世世代代傳下去的，可能一片宅基地上會(huì)生活好幾代的人，而對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說，如果按照住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后有償續(xù)期這種做法，房子到年限后都需要續(xù)期，那么一輩子積蓄也就只能住一代人，這將難以體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民房屋使用土地的平等性。

綜合兩種觀點(diǎn)的缺點(diǎn)，較為恰當(dāng)續(xù)期原則的應(yīng)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)不足70年最高時(shí)限的應(yīng)延續(xù)至70年，住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限達(dá)到后，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)（無償）續(xù)期并將取得永久使用權(quán)。

三、對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的初步設(shè)想

（一）住宅建設(shè)用地使用權(quán)不足70年期間的應(yīng)當(dāng)續(xù)期至70年

《物權(quán)法》規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期，也就意味著自動(dòng)續(xù)期的權(quán)利是每個(gè)購買房屋的業(yè)主都是應(yīng)當(dāng)享有的，那么應(yīng)當(dāng)如何處理溫州地區(qū)所出現(xiàn)的這種問題？

1.一旦住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆至，就將進(jìn)行自動(dòng)延續(xù)，這是無可爭辯的，任何人都沒有權(quán)利去違背它。

2.我國《物權(quán)法》劃定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限是70年，購房時(shí)所商定期限不足70年的，都應(yīng)該主動(dòng)續(xù)期到70年。

3.對(duì)于沒有達(dá)到70年的使用權(quán)的房屋應(yīng)當(dāng)如何處理續(xù)期這一難題，繳納出讓金又是不是必要的呢？應(yīng)當(dāng)考慮到以下幾點(diǎn)：一是住房使用期限不同出讓的金額是不一樣的，一般來說20年年限的住房，購房時(shí)所繳的費(fèi)用要少于70年期限的住房；二是對(duì)于出讓時(shí)規(guī)定不足最高年限的土地使用權(quán)，續(xù)期時(shí)如果不補(bǔ)交出讓金，這將有損于出讓房屋一方的利益；三是從公平角度而言，如果住宅使用期限為20年的業(yè)主不繳納差額出讓金，對(duì)于住宅期限為70年的業(yè)主來說是不公平的。因此，購房時(shí)約定為20年期間的業(yè)主在屆滿后申請自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交上20年與70年土地使用權(quán)期間所差的出讓金的差價(jià)。

（二）確定自動(dòng)續(xù)期一次取得永久使用核心價(jià)值的意義

習(xí)近平總書記在第十九次全國人民代表大會(huì)中在對(duì)構(gòu)成新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略中的第八條提到要堅(jiān)持建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安，人民安居樂業(yè)。其中安居樂業(yè)將如何體現(xiàn)？把住宅建設(shè)用地使用權(quán)定性為永久性的用益物權(quán)是基于人民大眾的根本利益出發(fā)。無論是蓋房子還是買房子，我們所追求的目標(biāo)始終都是社會(huì)和諧，人民幸福，如果我們每天自居的房屋是有期限的，是沒有恒久的保障的，那又怎能安居樂業(yè)，不能安居樂業(yè)也就會(huì)因無恒產(chǎn)從而對(duì)自己所生活的社會(huì)沒有恒心，如果在自己的土地上取得了永久性的用益物權(quán)作為心理保障，即便是自己沒有所有權(quán)，也可以讓自己安心的生活、愉悅的工作。因而，住宅建設(shè)用地使用權(quán)確立的永久性是極其有必要的。除此之外，確定自動(dòng)續(xù)期一次取得永久使用是與我國農(nóng)村土地權(quán)利狀況相適應(yīng)的。在我國城鎮(zhèn)，土地歸屬于全民，基于此，城鎮(zhèn)居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與農(nóng)民的宅基地使用權(quán)相一致，也應(yīng)該是永久的用益物權(quán)。這有利于體現(xiàn)人人平等，以及調(diào)整不同住房群體的矛盾，更有助于我國建立更加完善和諧的土地使用體系，從而也使我國的物權(quán)法體系更加完美。

注釋：

王利明.保障財(cái)產(chǎn)權(quán)是最大的民生.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào).2016年5月21日，第A4版.

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