依法治教的困境與實(shí)現(xiàn)路徑研究

馮俊波

摘要依法治國(guó)反映了黨在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本特征，作為依法治國(guó)的重要組成部分，依法治教既是依法治國(guó)的根基，也是依法行政的必然要求。雖然依法治教已取得一定的成就，但是仍然存在著教育立法比較薄弱、教育管理者法治理念相對(duì)淡薄、教育管理行為漠視正當(dāng)程序等問(wèn)題。在大力推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略和社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變革的背景下，依法治教也面臨著新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。本文認(rèn)為探討實(shí)現(xiàn)依法治教的途徑和出路，對(duì)于促進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革，運(yùn)用法治思維和法治方式管理教育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力的現(xiàn)代化，都具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞依法治教 困境 實(shí)現(xiàn)路徑

一、“依法治教”的提出背景與過(guò)程

依法治教是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的必然要求，也是依法治國(guó)和依法行政在教育領(lǐng)域的貫徹和體現(xiàn)，因此，依法治教是伴隨著依法治國(guó)和依法行政的提出而出現(xiàn)的。

依法治教是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)和貫徹，也正是在依法治國(guó)和依法行政方興未艾的大背景下系統(tǒng)提出的。一方面，“改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育法制建設(shè)取得了巨大的成就，先后制定并頒布實(shí)施了《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律以及《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)的決定》等文件，為依法治教的提出奠定了法律基礎(chǔ)。1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確提出了‘加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法治教軌道的目標(biāo)和任務(wù)。2012年發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)師生在參與學(xué)校管理、行使監(jiān)督權(quán)力、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展等方面的權(quán)益給予制度保障”。

二、“依法治教”目前存在的主要問(wèn)題

（一）教育立法相對(duì)薄弱，教育法律法規(guī)的“立、改、廢”嚴(yán)重滯后

教育立法相對(duì)薄弱，一方面是指國(guó)家的教育法律法規(guī)。雖然目前中國(guó)特色教育法律體系逐步形成，但是在依法治國(guó)理念逐步深入、社會(huì)法治意識(shí)不斷提高、我國(guó)教育領(lǐng)域改革不斷深化的背景下，教育法律法規(guī)的立法還相對(duì)薄弱，現(xiàn)有教育法律法規(guī)的修訂工作嚴(yán)重滯后，某些領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題仍然較為突出。比如大學(xué)的法律地位包括大學(xué)與政府、大學(xué)社會(huì)的法律關(guān)系問(wèn)題等需要法律加以明確；家庭教育、學(xué)前教育、國(guó)防教育、終身教育等方面還無(wú)法可依；法律法規(guī)的適應(yīng)性、針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，不同的教育法律法規(guī)之間存在規(guī)定不一、相互矛盾的現(xiàn)象；一些明顯滯后教育實(shí)踐的法律法規(guī)，沒(méi)有及時(shí)清理修訂等等，導(dǎo)致教育領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在一些實(shí)踐問(wèn)題“無(wú)法可依”。

（二）教育行政行為漠視正當(dāng)程序，教育法律關(guān)系主體尤其是教師和學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺位

正當(dāng)程序是英美法系一條重要的憲法原則：“指作出影響相對(duì)人權(quán)益的行為時(shí)，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等，以保證所作出的行為的公開(kāi)、公正、公平。正當(dāng)程序是依法行政的必然要求”。教育行政行為作為行政行為的一種，必須要遵照正當(dāng)程序。

但在實(shí)踐中，教育管理行為經(jīng)常缺乏程序意識(shí)，比如在對(duì)學(xué)生違紀(jì)處分時(shí)，沒(méi)有告知處分的理由和依據(jù)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的聽(tīng)證、申訴環(huán)節(jié)，也沒(méi)有告知救濟(jì)途徑等等。

另一方面，教育法律關(guān)系主體尤其是教師和學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)途徑比較單一，不具有操作性，經(jīng)常出現(xiàn)師生的正當(dāng)權(quán)益受到損害后不能得到法律救濟(jì)的現(xiàn)象，比如2005年教育部修訂的21號(hào)令雖然對(duì)學(xué)生受到處分后的申訴制度作了規(guī)定，但是缺乏必要的操作性，沒(méi)有從根本上改變學(xué)生申訴難的問(wèn)題。

三、新形勢(shì)下“依法治教”面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

（一）依法治國(guó)理念的深入和社會(huì)法治環(huán)境的變革，為依法治教提供了新背景

2014年召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)首次以全面依法治國(guó)為主題，全面勾畫了“法治中國(guó)建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，深入系統(tǒng)地提出了全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則和重大任務(wù)，深刻回答了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，是指導(dǎo)新形勢(shì)下全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！蓖瑫r(shí)，依法治國(guó)的理念已經(jīng)運(yùn)用到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，全社會(huì)已經(jīng)形成濃厚的法治氛圍，社會(huì)法治環(huán)境較之以前也發(fā)生了根本性的變革。

教育作為國(guó)家的基礎(chǔ)性事業(yè)，為實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興培養(yǎng)人才和智力支持，迫切需要運(yùn)用法治理念和法治思維管理教育事業(yè)，全面推進(jìn)依法治教。

（二）全面深化教育領(lǐng)域改革和建立現(xiàn)代大學(xué)制度，對(duì)依法治教提出了新需求

在精英教育已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娊逃?，人口大?guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源大國(guó)的背景下，明確了教育改革的攻堅(jiān)方向和重點(diǎn)舉措，從考試招生制度、推進(jìn)管辦評(píng)分離等環(huán)節(jié)入手，建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

因此，隨著教育領(lǐng)域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以確認(rèn)和保障，出現(xiàn)的新問(wèn)題更多地需要法律來(lái)解決，這就需要在依法治國(guó)的理念下轉(zhuǎn)變政府職能，賦予學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力的現(xiàn)代化，也需要各個(gè)辦學(xué)主體在國(guó)家法律法規(guī)的框架內(nèi)實(shí)施內(nèi)部管理，依法治校。

（三）教育管理者法律意識(shí)的淡薄和師生權(quán)利意識(shí)的崛起之間矛盾的加劇，對(duì)依法治教提出了新任務(wù)

教育管理者尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法律意識(shí)，漠視教育管理行為的正當(dāng)程序，在管理中缺少法治思維、違反法律規(guī)范、缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更多地依靠行政命令、主觀經(jīng)驗(yàn)來(lái)管理教育事業(yè)，導(dǎo)致人治化現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，隨著依法治國(guó)方略的推進(jìn)和依法治教理念的深入，廣大師生員工的法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)顯著增強(qiáng)，在自身權(quán)益受到損害時(shí)，經(jīng)常通過(guò)復(fù)議、訴訟等法律渠道實(shí)行權(quán)利救濟(jì)。比如，在處理學(xué)生考試違紀(jì)問(wèn)題上，不注重保存學(xué)生違紀(jì)的證據(jù)，不告知處理的事實(shí)理由和法律依據(jù)，甚至不經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序。當(dāng)學(xué)生不服向教育行政部門提出復(fù)議或者向法院提出行政訴訟，學(xué)校將處于被動(dòng)的局面甚至承擔(dān)不利的法律后果。近幾年，教育領(lǐng)域涉訴案件的大量增加，正是教育管理者法律意識(shí)不強(qiáng)和師生權(quán)利意識(shí)崛起之間矛盾加劇的結(jié)果，因此，必須推進(jìn)依法治教，把教育管理活動(dòng)納入到法治化的軌道上來(lái)。

四、“依法治教”的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）大力推進(jìn)依法治國(guó)方略，為依法治教提供良好的外部法治環(huán)境

依法治教是“依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)與貫徹，也是依法治國(guó)的重要組成部分?！睂?shí)現(xiàn)依法治教，政府、社會(huì)、學(xué)校等各司其職，各盡其責(zé)。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)依法行政。按照法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為的法治理念，列出權(quán)力清單，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，依法賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。

其次，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)形成良好的法治氛圍，在尊重學(xué)校自主辦學(xué)的基礎(chǔ)上，依法參與教育事業(yè)的管理和監(jiān)督。

（二）健全完善教育法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)“良法善治”

良法善治，是依法治教的前提和基礎(chǔ)?？v觀教育比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，無(wú)不得益于完備系統(tǒng)的教育法律法規(guī)體系的有力保障。實(shí)現(xiàn)依法治教，不僅要制定一系列新的教育法律法規(guī)，填補(bǔ)教育法律法規(guī)的空白，還要對(duì)已經(jīng)實(shí)施的法律法規(guī)進(jìn)行必要的修訂，以提高教育法律體系的科學(xué)性、一致性和可操作性。比如，應(yīng)該盡快完成教育行政主管部門的提出的“六修五立”計(jì)劃，即按照教育規(guī)劃綱要提出的要求，“修訂教育法、職業(yè)教育法、學(xué)位條例、高等教育法、教師法、民辦教育促進(jìn)法等六部法律，制定考試法、學(xué)校法、家庭教育法、學(xué)前教育法、終身學(xué)習(xí)法等五部法律，逐步形成與教育改革和發(fā)展需要相適應(yīng)的，層次合理、內(nèi)容完備的教育法律法規(guī)體系?！?/p>

（三）提高教育管理者尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，增強(qiáng)其運(yùn)用法治思維和法治方式管理教育事業(yè)的能力

“法律需要被信仰，否則它形同虛設(shè)”。牢固樹(shù)立憲法法律至上、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念。教育管理者尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該積極學(xué)習(xí)依法治教的理論知識(shí)，提升運(yùn)用法治思維和法治方式管理教育事業(yè)的能力。在職稱評(píng)定、崗位聘任、學(xué)生違紀(jì)處分等事關(guān)師生切身利益的各項(xiàng)工作中，牢固樹(shù)立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)則至上、程序優(yōu)先意識(shí)，確保依法治教轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾斫逃聵I(yè)的自覺(jué)行為，在學(xué)校形成依法治教和依法治校良好局面。

（四）以保障各個(gè)利益相關(guān)主體的利益為切入點(diǎn)，建立健全教育領(lǐng)域糾紛解決機(jī)制

法治的應(yīng)然狀態(tài)是充分保障公民的權(quán)利與自由。貫徹依法治教，就必須樹(shù)立人本理念，把維護(hù)各個(gè)利益相關(guān)主體的合法權(quán)益作為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，建立健全完備的制度體系，保障廣大師生在教學(xué)、科研、管理等方面合法權(quán)益，在事關(guān)師生切身利益或者學(xué)校發(fā)展大局的決定出臺(tái)前，要采取多種形式保障師生參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力。保障師生員工的切身利益，就必須依法健全調(diào)解、申訴、仲裁等糾紛解決機(jī)制，把法治作為解決問(wèn)題的基本方式，依法解決學(xué)校發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾糾紛，進(jìn)一步健全教育領(lǐng)域糾紛非訴解決方式與訴訟解決方式的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，多措并舉，綜合治理。