新時代基層人大建設(shè)存在的問題及思考

段曉黎

摘要人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。本文認為應(yīng)正確認識和研究基層人大建設(shè)中存在的問題，積極探索進一步加強和完善基層人大工作和建設(shè)的優(yōu)化途徑，不斷提升和夯實新時代特色社會主義民主政治的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞人民代表大會制度 人大建設(shè) 基層

一、引言

人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨探索馬克思主義中國化道路上過程中的偉大創(chuàng)造。加強和改進新時代新形勢下基層人大工作和建設(shè)，是完善人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強基層民主政治建設(shè)的必然要求。

二、基層人大建設(shè)中存在的問題

（一）基層人大行使監(jiān)督權(quán)方面存在的主要問題

1.人大與黨委的關(guān)系不順暢

全國人民代表大會是我國最高的權(quán)利機關(guān)，代表人民的利益行使國家權(quán)力，基層人大與全國人大之間不是上下級關(guān)系，而是法律監(jiān)督關(guān)系，基層人大具有一定的自主權(quán)，從而不僅保證全國人大的領(lǐng)導(dǎo)，又有利于發(fā)揮基層人大的積極性。在此背景下，黨如何實現(xiàn)對國家最高權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，即黨組織與全國人大、基層人大的關(guān)系如何劃分、調(diào)整的問題，未能進一步明確和解決。

2.人大監(jiān)督的法制還不夠完善

我國憲法規(guī)定，人大監(jiān)督在本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)的難以實施，究其根本就是監(jiān)督的法治還不完善。我國憲法針對人民代表大會及其常委會的監(jiān)督權(quán)力只做了一些原則性的規(guī)定，未能為人民代表大會開展工作提供有效的依據(jù)，導(dǎo)致人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)力時較難把握。

人大行使職權(quán)緊密相關(guān)的《中華人民共和國代表法》和《中國人民共和國選舉法》等對如何加強對人大代表的監(jiān)督權(quán)力進行了明確，但仍存在一些不足，尤其是在某些關(guān)鍵問題上仍存在模糊不清的問題。

（二）基層人大自身建設(shè)方面存在的主要問題

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，具有鮮明的中國特色。然而，“在廣泛意義上，任何一套制度體系在其運行過程中，都會表現(xiàn)出自身的‘問題”。新時代基層人大自身建設(shè)存在以下幾方面的不足：

1.基層人大常務(wù)委員會的結(jié)構(gòu)不合理

從年齡結(jié)構(gòu)上來說，人大常委會的平均年齡過高，從專業(yè)結(jié)構(gòu)上來說，基層人大工作人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員太少?；鶎尤舜笾泻苌倬哂蟹芍R、財政知識、經(jīng)濟知識以及政治知識等專業(yè)方面的工作人員，難以適應(yīng)人大常委會工作需要。年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理直接導(dǎo)致基層人大常委會在工作中缺乏積極性，很難提出高質(zhì)量的審議意見，提出關(guān)乎民生的熱點問題，這直接影響了人大工作的開展。

2.基層人大專業(yè)委員會數(shù)量相對較少，委員會設(shè)置滯后，與時代發(fā)展脫節(jié)

全國人民代表大會專業(yè)委員會是全國人大的常設(shè)機構(gòu)，其設(shè)置目的是為了滿足國家事務(wù)日益專業(yè)化、復(fù)雜化的需求，進一步加強人民代表大會的作用。各級地方人大也會根據(jù)工作需要設(shè)置專業(yè)委員會。

基層人大中現(xiàn)有的工作委員會已經(jīng)很難滿足實際工作的需要，存在一個委員會面對好幾個部門的工作，監(jiān)督好幾個行業(yè)的情況，人大工作出現(xiàn)管不過來、心有余而力不足的情況。緊缺的編制又導(dǎo)致基層人大根本無法根據(jù)工作需要新增設(shè)工作委員會。而編制問題基層人大自己是無法解決的，這又涉及到基層人民政府、編制委員會等部門，又進入了死循環(huán)。

3.基層人大對整改意見監(jiān)督檢查不力

人民代表大會及其常委會的一個重要職責(zé)就是提出審議議案，辦理有關(guān)的人民群眾的申訴、意見和來信來訪，聽取各行各業(yè)人大代表對政府工作提出的建議、批評和意見，并認真研究和解決。在實際工作中，人大無論是對人民群眾的意見、來信來訪還是對人大代表提出的建議和意見的答復(fù)都僅限于文來文往，書面答復(fù)。不管建議有無價值，往往是答復(fù)一完畢，“辦理”也就完結(jié)，建議成了泡影。到底人民群眾或人民代表的建議、意見是否落實到實處，問題是否徹底解決，人大很難去繼續(xù)跟蹤督查。同樣，大部分承辦單位接到人大的整改意見也是文來文往的答復(fù)。部分承辦單位未能真正履行職責(zé)，對于人大代表的意見和建議未能認真落實和解決，而是“走形式”、“走過場”，甚至要求人大代表本人或所在單位去落實，導(dǎo)致很多好的建議停留在紙面上，未能得到有效落實。

（三）基層人大人才建設(shè)方面存在的主要問題

人大在建設(shè)中的人才問題，一是對人大代表中人才的理解過于片面。二是人大的權(quán)威性比較低，在人大機構(gòu)內(nèi)部專業(yè)性的人才比較少很難提出高質(zhì)量審議意見。即使對人大代表提出的建議，由于沒有專業(yè)性的人才，建議也很難解決很難給予滿意的答復(fù)。人大建設(shè)中的人才問題，大大的阻礙了人大制度的發(fā)展。關(guān)鍵性的民眾關(guān)心的民意無法有效的傳達到人大，而傳達來的部分專業(yè)性強的民意人大又無法解決。

三、推進基層人大建設(shè)的優(yōu)化思考

中國特色社會主義進入新時代，新時代要有新氣象、新作為，我們不僅要堅定不移地堅持人民代表大會制度同時也要結(jié)合時代發(fā)展形勢，不斷健全、完善人民代表大會制度。

（一）進一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會的關(guān)系

如何正確理解、處理中國共產(chǎn)黨與人民代表大會的關(guān)系？“其實，把最大和最高的關(guān)系處理好了，國家的政治生活就能健康發(fā)展”。因此，應(yīng)進一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會關(guān)系，在人大工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在二者關(guān)系中的重要作用。

1.堅持黨領(lǐng)導(dǎo)人大，人大接受黨的領(lǐng)導(dǎo)

十九大報告明確指出“堅持黨對一切的工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，是我國人民當家作主的根本性制度，是我黨對國家事務(wù)進行實施的重要特色，也是我國經(jīng)濟快速發(fā)展的獨特優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位就是以全國人大及其常委會的形式實現(xiàn)的，之所以要通過人大實現(xiàn)執(zhí)政，是黨組織與人大的關(guān)系決定的，即全國人大是我國最高權(quán)力機關(guān)，共產(chǎn)黨是我國執(zhí)政黨，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨組織與人大之間不存在法律上隸屬關(guān)系。

2.明確人大監(jiān)督黨，黨接受人大的監(jiān)督

各級人民代表大會代表都來自于社會各個行業(yè)，因此，人大具有十分深厚的群眾基礎(chǔ)，是人民群眾意志和需求的集中體現(xiàn)，因此，黨組織應(yīng)自覺接受人大的監(jiān)督，同時，黨也應(yīng)與時俱進，不斷調(diào)整和改善與人大的關(guān)系，加強對人大的領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨組織必須尊重和支持人大的工作。黨組織在領(lǐng)導(dǎo)人大工作過程中，應(yīng)正確處理與人大的關(guān)系，規(guī)范自身的行為，不應(yīng)包辦人大的工作事宜，更不應(yīng)未經(jīng)人大審議通過直接發(fā)號施令，各級黨組織應(yīng)在我國憲法和法律的框架范圍內(nèi)活動，善于通過引導(dǎo)把自己的主張通過合法的程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?。通過這種方式，一方面是尊重人大的地位，同時也是支持人大及常委會的工作，促進人大及常委會依法行使其職權(quán)。

（二）進一步完備人大監(jiān)督法律制度，提高依法履職能力

黨的十九報告明確指出“全面推進依法治國總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”。人大行使職權(quán)的全過程和各方面也必須貫徹落實到依法治國上來，但前提是有法可依，而且是符合我國國情和時代特色的良法。隨著時代發(fā)展，社會形勢不斷變化，我國應(yīng)不斷健全、完善法律體系，為切實解決人大監(jiān)督缺乏法律依據(jù)問題提供解決途徑，加速人大監(jiān)督工作相關(guān)法律的立法工作，根據(jù)形勢發(fā)展需求，適時修訂《選舉法》、《監(jiān)督法》、《代表法》等法律，提高立法質(zhì)量，深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，真正使每一部法律都符合憲法精神，真正反映人民意愿，才能真正得到人民擁護。

（三）進一步增強人大自身建設(shè)，樹立人大良好形象

1.優(yōu)化基層人大常務(wù)委會年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)

黨的十八大報告中明確提出“健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。為了有效解決基層人大及常委會老齡化問題，保持常委會工作的連續(xù)性、高效性，為人大工作注入新鮮的血液和不竭的動力，在人大常委會中應(yīng)適當增加年輕委員的比例，并結(jié)合時代發(fā)展需求，增加財政、經(jīng)濟、法律、科技等方面人才的比例，不斷優(yōu)化人大和常委會人員結(jié)構(gòu)，提高常委會專業(yè)性，以適應(yīng)新時期人大工作的需要，提高人大自身的履職能力。

2.逐步提升社會公眾對基層人大的認同感

公眾心目中的人大地位如何是衡量人大自主性狀況的一個重要指標。提高對基層人大的認識，是加強基層人大制度建設(shè)的重要前提?；鶎尤舜笠鸩礁淖冏陨淼娜藛T年齡結(jié)構(gòu)和工作人員的知識結(jié)構(gòu)，提高工作人員的能力素質(zhì)，塑造人大的履職形象。

同時，基層人大也要與政府以及編制委員會進行溝通協(xié)商，根據(jù)實際工作需要增設(shè)相匹配的工作委員會來細化監(jiān)督工作，逐步實現(xiàn)對各行業(yè)的充分監(jiān)督，對人民群眾的意見、來信來訪和人大代表的建議給予充分有效的答復(fù)。只有基層人大自身的工作能力水平不斷提高，基層人大在社會公眾的認同度才能逐步提升。