PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設中的應用分析

蘭旭洋

摘 要 特色小鎮(zhèn)投資額巨大，采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的融資模式至關重要。PPP模式是推動特色小鎮(zhèn)建設和發(fā)展的最佳選擇。文章基于此，探討應用PPP模式的必要性和可行性，提出了目前采用PPP模式建設特色小鎮(zhèn)中存在的問題，并就這些問題提出了幾點政策建議。

關鍵詞 特色小鎮(zhèn) PPP模式 問題 建議

0 引言

特色小鎮(zhèn)是一種創(chuàng)新型的城鎮(zhèn)化模式，特色小鎮(zhèn)需要基礎設施的配套建設先行，投資額巨大。[1]采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的融資模式至關重要，而PPP模式能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資本，為特色小鎮(zhèn)建設的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。

目前，特色小鎮(zhèn)各方面的研究和實踐都不成熟。本文基于PPP模式的相關研究，分析研究該模式應用在特色小鎮(zhèn)建設中的必要性和可行性，針對特色小鎮(zhèn)建設中出現(xiàn)的問題，給出幾點政策建議，為我國特色小鎮(zhèn)建設提供一定借鑒和參考。

1 特色小鎮(zhèn)項目建設中應用PPP模式的必要性和可行性

1.1 應用PPP模式的必要性

（1）有利于緩解地方政府財政壓力。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，基礎設施建設遠遠跟不上社會發(fā)展的需求。特色小鎮(zhèn)前期基建投資數(shù)額大、回收周期長，政府財政資金有限，期限錯配導致政府建設特色小鎮(zhèn)面臨資金壓力。PPP模式通過引入社會資本，建立起政府引導、社會資本廣泛參與的體制機制，用少量的財政資金撬動龐大的社會資本，加快特色小鎮(zhèn)建設步伐。[2]

（2）擴大社會資本投資范圍。在特色小鎮(zhèn)建設中引入社會資本，拓寬了社會資本投資范圍。特色小鎮(zhèn)建設能夠帶動咨詢設計、工程技術金融等多領域發(fā)展。政府會提供多方面的優(yōu)惠政策，吸引社會資本參與，為其提供潛在的投資機會和利益。當前國內社會資本投資率低，缺少優(yōu)質資產(chǎn)，特色小鎮(zhèn)為社會資本拓寬了投資范圍，提高了社會資本利用效率，促進經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

（3）提高建設效率，降低和分散投資風險。特色小鎮(zhèn)的建設和運營涉及多個方面，需專業(yè)的團隊運作，以降低風險，保障質量和效益。PPP模式中各方將控制自身風險的能力充分發(fā)揮，起到降低和分散投資風險的目的。另外政府通過公開招標引入的社會資本方，具有雄厚的經(jīng)濟實力和抗風險能力，提高了特色小鎮(zhèn)項目的抗風險能力。PPP模式從項目的開始就引入社會資本，共同參與特色小鎮(zhèn)前期的風險識別、融資、建設、運營等環(huán)節(jié)，保證了項目的可行性，提高了特色小鎮(zhèn)的建設效率，降低了工程造價。

1.2 應用PPP模式的可行性

（1）政策支持力度不斷加強。特色小鎮(zhèn)建設對新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。2016年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于實施“千企千鎮(zhèn)”推進美麗特色小鎮(zhèn)建設的通知》，鼓勵市場資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設。為解決特色小鎮(zhèn)建設過程中融資難的問題，2017年1月，國家發(fā)改委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設促進脫貧攻堅的意見》，指出加大金融支持力度，探索多種類的PPP模式。[3]

（2）良好的運作基礎。截至2017年6月末，全國共有13554個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，總投資額16.3萬億元，全國入庫和落地項目均呈現(xiàn)逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。[4]項目涵蓋國民經(jīng)濟的多個行業(yè)，有多個案例取得了成功。貴州政府根據(jù)貴州山地實際，體現(xiàn)“小而精、小而特”，走“蒸小籠、串珍珠”組團式發(fā)展的新路，采用PPP模式建設了旅游小鎮(zhèn)、白酒小鎮(zhèn)、茶葉小鎮(zhèn)等各具特色的小城鎮(zhèn)，取得成效。浙江的云棲小鎮(zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、海寧皮革時尚小鎮(zhèn)，都抓住了自身特色，實現(xiàn)了轉型升級。

（3）平穩(wěn)的投資回報。特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為基礎，確保了特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)健康發(fā)展，提供了良好的投資回報。特色小鎮(zhèn)PPP模式可以得到政府財政中長期預算的付費保障，具有較穩(wěn)定的投資價值。政府在稅收、土地、信貸等方面提供優(yōu)惠政策，吸引社會資本參與，也滿足了投資回報的要求。同時特色小鎮(zhèn)PPP項目具有明確的特許經(jīng)營權、穩(wěn)定的現(xiàn)金流和政府補貼，項目資產(chǎn)證券化后，項目收益?zhèn)哂羞€款來源穩(wěn)定，風險相對可控，發(fā)行需求巨大。

2 特色小鎮(zhèn)PPP模式組織結構

建立“政府引導，以市場為導向，企業(yè)為主體，社會多方參與”的特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)運營機制，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。政府做好特色小鎮(zhèn)的頂層設計，規(guī)范制度建設，提供良好的社會環(huán)境。企業(yè)通過資源整合，發(fā)揮自身優(yōu)勢，在項目運作方面提供全生命周期的服務。合作期滿將特色小鎮(zhèn)的資產(chǎn)和權力移交政府，合作過程中，政府、貸款方、社會居民等共同參與，實施全程監(jiān)督（組織結構如圖1）。

3 特色小鎮(zhèn)PPP模式運作中存在的問題

PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設中的應用處于起始階段，特色小鎮(zhèn)投資大、回收期長等特點，影響社會資本參與特色小鎮(zhèn)的積極性，特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的發(fā)展仍需破除諸多“瓶頸”。

（1）缺乏完整的PPP法律法規(guī)體系，政策不明確。目前的PPP制度規(guī)定主要是國家部委發(fā)出的“通知”，法律效力不高。一些主管部門依據(jù)各自職責作出的規(guī)定與現(xiàn)行體制不能相互銜接，缺乏系統(tǒng)性。雖然國家啟動了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》和《政府和社會資本合作法》的立法工作，但短期內仍無法出臺。政策不明確，原來基礎設施由政府投資，而PPP融資模式主要由企業(yè)投資，兩者如何銜接沒有明確規(guī)定，存在審批環(huán)節(jié)復雜、周期長和“二次”審批等問題。

（2）認識不統(tǒng)一，契約精神不足。有的地方對特色小鎮(zhèn)PPP模式的認識僅在單純的融資上，沒有認識到其對穩(wěn)增長、惠民生的作用，和提高投資效率、提升服務水平的作用。有些地方政府缺乏契約精神，有推責任、卸包袱的思想，一再強調自身地位，對合作伙伴的權益缺乏考慮。社會資本有對政府失信違約的恐懼，社會資本對特色小鎮(zhèn)的投資回報率要求過高，與其風險承擔不匹配。有的企業(yè)在特色小鎮(zhèn)PPP項目招標中以超低價中標，然后又用各種理由提價，得不到滿足就拖延工期或退出項目相威脅。

（3）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，特色小鎮(zhèn)運營能力弱。特色產(chǎn)業(yè)是小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的根基，有的地方政府缺乏創(chuàng)新，只是簡單的模仿，導致小鎮(zhèn)缺乏具有科技含量和高成長性的產(chǎn)業(yè)，不能占據(jù)未來行業(yè)制高點，影響力不足。其次，忽視產(chǎn)業(yè)運營，PPP融資模式建設特色小鎮(zhèn)，是項目全生命周期的介入，產(chǎn)業(yè)運營能力強弱關系到項目的投資收益，只有強大的產(chǎn)業(yè)支撐和良好的運營服務能力，才能帶來穩(wěn)定的項目投資收益，保證特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。[5]

（4）人才儲備不足。特色小鎮(zhèn)PPP項目涉及前期復雜產(chǎn)權結構、PPP項目管理等專業(yè)知識，也涉及后期特色小鎮(zhèn)PPP模式運營的服務，需要大量專業(yè)人才。我國特色小鎮(zhèn)PPP發(fā)展尚處于起步期，各級政府缺少特色小鎮(zhèn)PPP專門管理機構，導致政府和社會資本對特色小鎮(zhèn)PPP模式的各項事務缺乏經(jīng)驗，第三方咨詢機構也因人才缺乏對特色小鎮(zhèn)PPP項目的評估缺乏合理性。同時特色小鎮(zhèn)的建設一般不在中心城區(qū)，區(qū)位劣勢有時很難吸引到人才流入。

4 發(fā)展特色小鎮(zhèn)PPP模式的政策建議

（1）完善PPP相關法律法規(guī)，提供政策支持。一是政府應該制定并完善適合特色小鎮(zhèn)PPP項目發(fā)展的政策，以法律的形式保證政策的連續(xù)和穩(wěn)定，推動特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。[6]如政府應積極協(xié)調各個部門，盡快出臺《政府和社會資本合作法》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，從法律角度明確各級政府在PPP項目應承擔的責任和義務。二是政策要明確規(guī)定財政如何對特色小鎮(zhèn)融資的支持問題，國家稅務部門要對社會資本投資特色小鎮(zhèn)PPP項目，可享受哪些稅收優(yōu)惠予以指引和明確，主管部門要明確PPP融資模式建設特色小鎮(zhèn)項目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡化審批流程，提高辦事效率。

（2）強化合同精神，提高契約意識。一要加大宣傳力度，利用互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，大力宣傳特色小鎮(zhèn)PPP模式的經(jīng)典案例，提高社會對PPP模式建設的認識和認可。二是政府要轉變工作理念，樹立平等觀念。政府要從過去的包攬者變成今后的監(jiān)督者、引導者，注重制度和政策創(chuàng)新以及（下轉第188頁）（上接第163頁）工作方式創(chuàng)新，為企業(yè)營造一個良好的政務生態(tài)環(huán)境，吸引社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)的建設。三是企業(yè)要嚴格履約。特色小鎮(zhèn)項目是民生工程，特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中要注意環(huán)境保護和資源節(jié)約，保障廣大人民群眾的利益。四是設立專門的監(jiān)管機制，對特色小鎮(zhèn)PPP項目中合作雙方進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目進程和績效評定。[6]

（3）積極培育小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)運營能力管理。特色小鎮(zhèn)建設的主流方向是產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，要去占領產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，而不是按照傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的分工，給中心城市做配套，承接落后產(chǎn)能，而是要在智能制造、新材料等戰(zhàn)略新興行業(yè)要有所布局，促進小鎮(zhèn)做專、做精、做強。其次，產(chǎn)業(yè)運營是特色小鎮(zhèn)PPP項目形成穩(wěn)定收益回報的關鍵環(huán)節(jié)，直接影響到社會資本的投資信心。要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)運營方式方法，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與時俱進，使特色小鎮(zhèn)建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎之上。

（4）加大人才培養(yǎng)和引進，營造良好的小鎮(zhèn)環(huán)境。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，系統(tǒng)學習特色小鎮(zhèn)PPP模式全流程知識，培養(yǎng)一批懂政策、熟業(yè)務的精英團隊。人才聚集是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的力量之源，政府一方面要通過住房補貼、人才引進等方式吸引海內外高端人才到特色小鎮(zhèn)就業(yè)，解決高端人才家屬的就業(yè)、就學等后顧之憂，另一方面要為高素質人才營造綠色環(huán)保、優(yōu)美舒適、服務周到的小鎮(zhèn)環(huán)境，增強企業(yè)和人才的認同感和歸屬感。

5 結語

特色小鎮(zhèn)為我們提供了新型城鎮(zhèn)化建設的新載體，引入PPP模式是突破特色小鎮(zhèn)建設障礙的最佳選擇。PPP模式建設特色小鎮(zhèn)，能夠緩解政府財政壓力，拓寬融資渠道，降低和分散特色小鎮(zhèn)建設的風險。從政策支持的力度和項目運作的基礎來看，PPP模式建設特色小鎮(zhèn)是最佳選擇。PPP模式建設特色小鎮(zhèn)要求政府轉變政府職能，營造良好環(huán)境。企業(yè)要緊抓機遇、不斷提高自身實力，參與到特色小鎮(zhèn)的建設中去，推動特色小鎮(zhèn)的建設向更好方向發(fā)展。

參考文獻

[1] 馬光德，王騰輝，鄭生欽.PPP模式在特色小鎮(zhèn)項目的應用研究[J].建筑經(jīng)濟，2017.38（8）：55-58.

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[3] 宋喜鋒.PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設中的應用分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2017（23）：169-170.

[4] 魏蓉蓉，鄒曉勇.特色小鎮(zhèn)發(fā)展的PPP創(chuàng)新支持模式研究[J].技術經(jīng)濟與管理研究，2017（10）：125-128.

[5] 朱瑩瑩.浙江省特色小鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀與對策研究——以嘉興市為例[J].嘉興學院學報，2016.28（2）：49-56.

[6] 王艷輝，曹文莉.PPP模式運用存在問題及對策研究——以西安市為例[J].西部財會，2017（1）：4-7.