海上溢油事故的國家索賠及民間索賠的現(xiàn)實(shí)沖突與法律調(diào)整

童麗

摘要海上溢油事故頻發(fā)，中國近海海域污染嚴(yán)重。我國已有多部涉及海洋石油污染的法律法規(guī)及規(guī)章，但現(xiàn)實(shí)中損害者的司法救濟(jì)之路卻曲折艱難。國家海洋局出臺(tái)的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》賦權(quán)性規(guī)定，使海洋行政主管部門獲得就海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠的主體資格。值得注意的是：面對海上溢油事故責(zé)任者有限的賠償能力，建立油污損害賠償基金制度，是目前推行的一種辦法，其優(yōu)點(diǎn)是能長期為油污賠償提供資金助力。但是賠償基金卻對事故應(yīng)急階段急迫的損害賠償無力，受償者之間可能出現(xiàn)利益沖突。本文參考破產(chǎn)法中的優(yōu)先賠償制度、“帕累托效率”以及“智豬博弈理論”提出直接受害者優(yōu)先受償順序的確定以調(diào)和國家索賠與民間索賠的現(xiàn)實(shí)利益沖突。

關(guān)鍵詞海上溢油 國家索賠 民間索賠 優(yōu)先受償

一、海洋溢油事故的立法和司法概況

中國海上溢油事故頻發(fā)，近海海域污染嚴(yán)重。針對海洋油污染，我國現(xiàn)己出臺(tái)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》等規(guī)范性文件，并加入了《1990年國際油污防備、響應(yīng)和合作公約》、《1969設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》等國際條約。這些針對海洋石油污染的法律條文依內(nèi)容可分為兩類：防治油污以及油污損害賠償。

我國作為諸多海上環(huán)境保護(hù)國際條約的加入者，有關(guān)海上油污防治的法律規(guī)定在內(nèi)容和法律位階上都較為完備，但針對海上油污損害賠償問題在立法和司法實(shí)踐上都存在問題。以2011年康菲漏油事件為例，河北養(yǎng)殖戶訴康菲石油中國有限公司一案中，一審法院以原告缺乏主要證據(jù)駁回起訴。養(yǎng)殖戶的直接經(jīng)濟(jì)損失，滿足《民事訴訟法》第一百零八條原告資格的法定要件，即便存在“舉證責(zé)任倒置”的有利保護(hù)，養(yǎng)殖戶對于必要證據(jù)的搜集仍然是力不從心。2014年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款、《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》為國家的海洋生態(tài)損害索賠提供了明確的法律依據(jù)。在行政權(quán)力的介入下，康菲漏油事故責(zé)任者因海洋生態(tài)損害向國家海洋局支付了17億元賠償。事故發(fā)生后僅有中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴康菲公司收到青島海事法院立案通知，這是首個(gè)正式立案的環(huán)境公益訴訟。

二、國家索賠及民間索賠沖突與現(xiàn)行解決途徑

《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第十三條規(guī)定：海洋行政主管部門提出的海洋生態(tài)損害索賠要求，不影響公民、法人、其他組織或部門依法提出的索賠要求。其積極意義在于：確定了國家和民間可以就同一海洋生態(tài)損害事故的責(zé)任者提出賠償請求，保護(hù)并鼓勵(lì)了民間索賠，防止責(zé)任者以己向國家支付賠償為由對抗民間損害賠償請求權(quán)。但上述意義只限于理論上，它忽略了責(zé)任者的實(shí)際償付能力。

（一）海洋生態(tài)損害賠償主體之間的利益沖突

首先，是事故責(zé)任者與受害者之間的矛盾。我國污染企業(yè)積重，許多企業(yè)將面臨因巨額損害賠償而破產(chǎn)的局面。例如2010年墨西哥灣漏油事故，英國石油公司因高達(dá)187億美元的賠償而面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)。企業(yè)有限的償付能力與污染的實(shí)際損害的矛盾，將使法院的判決以及受害者的賠償請求流于空文。

其次，是索賠主體之間的利益沖突。如前所述，企業(yè)支付能力有限，因此索賠主體之間會(huì)因有限的賠償金額分配而產(chǎn)生利益沖突。在“分蛋糕”的問題上，國家索賠與民間索賠相比，具有明顯的優(yōu)勢。第一，二者的法律依據(jù)存差距，《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》確定了國家對海洋生態(tài)可以提出索賠，并詳細(xì)規(guī)定了索賠主體、索賠范圍、索賠標(biāo)準(zhǔn)等。反觀民間索賠，相關(guān)規(guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》等法律法規(guī)?，F(xiàn)實(shí)中，民事訴訟主體包含大量臨海漁民，他們法律知識(shí)匱乏，難以正確維權(quán)，而這種分散的規(guī)定將增加漁民的維權(quán)成本。第二，司法實(shí)踐上的差距。國家行政機(jī)關(guān)作為民事主體，其另一層“權(quán)力”身份也較于社會(huì)組織代表民間提起訴訟更具優(yōu)勢。

（二）索賠利益沖突的現(xiàn)行解決途徑

污染事故中責(zé)任者的賠償支付不是一次性的。目前普遍接受的解決途徑是建立污染損害賠償基金制度。在立法上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等都對這一制度進(jìn)行規(guī)定。面對環(huán)境污染損害救濟(jì)主要通過民事和行政救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，將環(huán)境侵權(quán)損害視為社會(huì)損害，其效益要遠(yuǎn)大于侵權(quán)人或受害人獨(dú)自負(fù)擔(dān)。具體機(jī)制是：基金托管人就具體污染事故托管一定數(shù)額的基金，由基金管理人管理和運(yùn)用資金，從事股票、債券等投資，然后將收益用于污染所造成的損失賠償上。筆者認(rèn)為這項(xiàng)制度貌似解決了責(zé)任者賠償能力有限的問題，為彌補(bǔ)損失和恢復(fù)環(huán)境提供了長期的資金助力，卻因基金從設(shè)立到獲利再到補(bǔ)償受損者的周期長，而不能及時(shí)賠償。

三、直接受害者優(yōu)先受償規(guī)則的確立

因?yàn)榄h(huán)境損害賠償在及時(shí)償付上存在短板，所以補(bǔ)充應(yīng)急賠償資金分配機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)實(shí)際損失情況確定直接、間接受害者，并對直接受害者提供優(yōu)先受償?shù)囊?guī)則保障。

（一）應(yīng)急賠償資金的保留

值得強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)急賠償資金分配機(jī)制基于存在環(huán)境損害賠償之上。從時(shí)間順序上說，二者存在先后順序。海上漏油事故的處理分為大體分三個(gè)階段：應(yīng)急止損階段、應(yīng)急處置階段、恢復(fù)治理階段。應(yīng)急止損階段，是指事故發(fā)生初期，為防治損失擴(kuò)大的活動(dòng)，不涉及索賠問題。應(yīng)急賠償資金使用主要適用于應(yīng)急處置階段，對海上溢油事故受損主體予以賠償?；謴?fù)治理階段是一個(gè)長期的過程，需要長期的資金助力，賠償基金是目前唯一的解決途徑；從作用和目的上說，二者互補(bǔ)，互相不可替代。應(yīng)急賠償資金無法解決長期的恢復(fù)治理問題，也不利于社會(huì)的效益最大化；污染損害賠償基金賠償周期長，無法適用于應(yīng)急階段。

（二）優(yōu)先受償規(guī)則的適用

民事優(yōu)先權(quán)制度是對特殊的民事權(quán)利或權(quán)利人予以特別保護(hù)的制度，其中包括優(yōu)先受償權(quán)。根據(jù)《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》，海上漏油事故民間索賠的訴由是破壞環(huán)境的行為損害了相關(guān)利益人人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于特殊的民事侵權(quán)。國家索賠的理論和法律依據(jù)是國家對海洋享有所有權(quán)。海洋漏油事故索賠是因?yàn)槁┯瓦@一破壞環(huán)境的行為損害了國家的所有權(quán)。故海上漏油事故的民間索賠與國家索賠之間可適用優(yōu)先受償規(guī)則來調(diào)整。并且從“智豬博弈理論”來看民間索賠，法賦予其優(yōu)先受償?shù)囊?guī)則有著必要性。

1.優(yōu)先受償規(guī)則對國家與民間索賠的啟示

我國在《民事訴訟法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》中，將優(yōu)先受償作為特殊債權(quán)的清償順序予以規(guī)定。優(yōu)先受償規(guī)則的目的有三：以分配正義實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義；實(shí)現(xiàn)對社會(huì)稀缺資源的有效利用；解決公益和私益平衡問題。應(yīng)急賠償資金十分有限，對于眾多受償者而言，面臨著如何才能使效率最大化以滿足不同個(gè)體的需求，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義的問題。在同一海上溢油事故引起的國家索賠和民間索賠的受償順序問題上，應(yīng)對海上溢油事故民間索賠實(shí)行優(yōu)先受償規(guī)則，主要是基于以下兩條利益衡量標(biāo)準(zhǔn)：

（1）直接利益損害賠償優(yōu)于間接利益損害賠償。根據(jù)帕累托效率，在國家索賠明顯比民間索賠具有優(yōu)勢的情況下，不增加國家索賠的障礙，又保障民間索賠的受償實(shí)現(xiàn)，就己實(shí)現(xiàn)了整體效益最大化。根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況，保障直接利益損害賠償優(yōu)于間接利益損害賠償就是帕累托改進(jìn)。直接利益損害是指損害行為造成的損失是顯而易見的，而間接利益損害是無法直接觀察，卻真實(shí)存在的利益受到損害。首先，民間索賠是針對環(huán)境侵權(quán)損害賠償，其損失是可以具體計(jì)算的。例如海上溢油造成的周圍漁場損失，海水浴場減少的收入，這些損失顯而易見。而國家損失索賠涉及生態(tài)損害賠償，這些是不能直接被觀察，但確有損害存在。因此，民間損害索賠針對直接利益，國家索賠針對間接利益。其次，民間索賠往往是事故海域具體的受損失的居民，海洋石油污染將必然導(dǎo)致他們的純粹經(jīng)濟(jì)損失；國家索賠則是包含的是針對調(diào)查恢復(fù)污染而投入的成本，非溢油事故必然導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)折損。

（2）事故應(yīng)急階段損害賠償先于事故后期恢復(fù)治理賠償。此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是利益衡量合法性原則的拓展。利益衡量合法性原則是強(qiáng)調(diào)司法者在利益衡量時(shí)對法律遵從，限制司法者恣意。該原則將閑置司法部門恣意干預(yù)民間索賠進(jìn)程，甚至是設(shè)置障礙來維護(hù)污染企業(yè)利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。雖然我國并未有污染事故受損利益大小衡量的明確具體標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》以及《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》可推知事故應(yīng)急階段損害賠償先于事故后期恢復(fù)治理賠償。國家的索賠主要目的為后期治理，而民間索賠通常目的為生命健康以及財(cái)產(chǎn)損害的賠償，從緊迫危險(xiǎn)以及“搶救”必要性來看，民間損害賠償應(yīng)優(yōu)先于國家損害賠償。雖然國家也包括應(yīng)急治理的費(fèi)用索賠，但考慮到政府的支付能力遠(yuǎn)大于一般民事索賠主體，政府可以后期從賠償基金中獲得賠償。

2.國家及民間索賠的受償順序的智豬博弈分析

國家索賠和民間索賠受償順序規(guī)制，強(qiáng)調(diào)在有限的應(yīng)急賠償資金上區(qū)分分配先后順序。這一順序的規(guī)定具備指導(dǎo)和激勵(lì)受害者索賠的必要性?，F(xiàn)實(shí)中，針對同一海上漏油事故，提出索賠的多個(gè)主體在否定污染者行為上是一致的。根據(jù)智豬博弈理論，海上溢油事故導(dǎo)致的損害，國家和一般民事索賠主體雖然都是受害者，但卻存在調(diào)查舉證的能力、對責(zé)任者施壓能力和損害承受能力上的“大豬”、“小豬”之分，即強(qiáng)、弱者之分。對于這種情況有兩種決策：一是弱者選擇等待優(yōu)于行動(dòng)。民間索賠的一大障礙就是信息不對稱導(dǎo)致的舉證困難，這時(shí)弱者唯一可以做的就是通過國家公開的損害索賠申請書和官方公布的數(shù)據(jù)來舉證。二是降低交易成本，法律制度領(lǐng)域有降低資格審查等，放在文章中就是受償者的優(yōu)先順序規(guī)制，將天平傾斜到弱者一方，使得弱者在索賠成本不變的情況下獲益，從而達(dá)到利益均衡。