論土地流轉(zhuǎn)視角下宅基地退出機(jī)制之利弊

劉安迪

摘要為解決農(nóng)村土地問題，宅基地退出機(jī)制與土地流轉(zhuǎn)改革應(yīng)運(yùn)而生。在黨中央和地方的大力推進(jìn)下，宅基地退出機(jī)制的試點(diǎn)工作不斷深入開展。與此同時，土地流轉(zhuǎn)改革也取得顯著成效。據(jù)此，在全局觀下，分析宅基地退出機(jī)制于土地流轉(zhuǎn)的雙面影響，反思改革成果，從而完善相關(guān)制度的契合度與兼容性是必要且急迫的。

關(guān)鍵詞農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 宅基地退出機(jī)制 利弊分析

一、引言

十九大報告中指出，“必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！痹撜撌雒鞔_了三農(nóng)問題的工作地位并提供旗幟性指引。除此之外，其仍強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)村土地制度改革對農(nóng)村發(fā)展的核心作用以及全局發(fā)展的關(guān)鍵作用。

在新形勢下，深入推進(jìn)農(nóng)村土地改革是解決農(nóng)民與土地問題的關(guān)鍵。農(nóng)民與土地之關(guān)系主要分為農(nóng)民與承包地、農(nóng)民與宅基地之關(guān)系。針對農(nóng)民與承包地的關(guān)系，黨中央提出了土地流轉(zhuǎn)改革；針對農(nóng)民與農(nóng)民與宅基地的關(guān)系，中央和地方進(jìn)行宅基地退出機(jī)制試點(diǎn)工作。該機(jī)制在影響宅基地的分配與使用的同時還直接或間接地影響農(nóng)民與承包地之間的關(guān)系。基于此，本文將結(jié)合相關(guān)試點(diǎn)工作與政策法規(guī)，從利弊兩角度出發(fā)，分析宅基地退出機(jī)制對土地流轉(zhuǎn)的主要影響，為政策的完善和立法供以參考。

二、宅基地退出機(jī)制之概述

近年，針對宅基地閑置與其面積不斷增長之間的矛盾，學(xué)界與政府部門從不同角度進(jìn)行了深入地探索。在此過程中，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制尤為引起關(guān)注。學(xué)界從多重視角分析了宅基地退出可性；政府則從實踐角度，對農(nóng)村宅基地如何退出進(jìn)行了試點(diǎn)工作的探索。據(jù)此，下文將從學(xué)理和政策實踐角度對宅基地退出機(jī)制進(jìn)行分析。

（一）宅基地退出機(jī)制的基本介紹

宅基地退出指的是宅基地使用權(quán)人以主動有償退出、流轉(zhuǎn)宅基地等方式，基于用益物權(quán)對宅基地所作的處分，最終將使用權(quán)與權(quán)利人相分離的一種土地流轉(zhuǎn)的方式?；诖烁拍睿赝顺鰴C(jī)制是指與農(nóng)民宅基地退出相關(guān)的規(guī)定制度以及設(shè)計構(gòu)想，其中包括了有償退出宅基地制度，宅基地三權(quán)分置等等。宅基地退出機(jī)制是一種特殊的土地流轉(zhuǎn)形式，是一種更為完全的宅基地流轉(zhuǎn)形式，宅基地使用者通過徹底交出使用權(quán)退出宅基地。

退出宅基地關(guān)乎農(nóng)民基本的權(quán)利與土地的分配等問題。因此，在制度設(shè)計以及實施方面都需要慎重考慮，并通過試點(diǎn)工作不斷地對此進(jìn)行完善改進(jìn)，最終方可通過立法加以明確。

（二）我國宅基地退出的相關(guān)政策與試點(diǎn)工作

2017年2月，中央發(fā)布關(guān)于三農(nóng)問題的中央一號文件，其中指出要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革試點(diǎn)。該論述明確指出了宅基地改革的重要性以及改革方向與工作內(nèi)容。

2015年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作等意見》正式頒布，各地試點(diǎn)工作開始正式進(jìn)行。但早從2005年開始，天津等地先后展開了宅基地退出試點(diǎn)工作。天津以宅基地?fù)Q房為模式改革，重慶以城市住房換農(nóng)村宅基地為模式進(jìn)行創(chuàng)新。安徽省則以有償退出和復(fù)墾土地承包權(quán)等模式改革。試點(diǎn)工作進(jìn)行至今，以江西余江縣1040個自然村為例，已累計退出宅基地27530宗、3788畝，消除了農(nóng)村空心化現(xiàn)象，釋放了大部分村莊10年-15年的農(nóng)民建房用地。

宅基地退出制度試點(diǎn)工作有效地清理了部分歷史遺留問題，如一宅多戶、宅基地面積超標(biāo)等問題。還實現(xiàn)宅基地等合理有效利用，促進(jìn)集體成員間住房權(quán)益公平化。但改革中仍存在著一些不足仍然需要加以完善和改良，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定等。

三、宅基地退出制度于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響

宅基地退出制度試行至今，從改革成果來看，宅基地退出制度利弊兼具。蔡國立認(rèn)為宅基地退出制度有利于緩解土地自愿的緊張狀況，但存在但問題仍很嚴(yán)重，如政府財政負(fù)擔(dān)較重；農(nóng)民生活成本增加；復(fù)墾成本過高。宋戈等人從發(fā)展權(quán)角度出發(fā)認(rèn)為退出但宅基地整理復(fù)墾為耕地，使得宅基地增值為負(fù)。下文將從土地流轉(zhuǎn)角度視角切入，分析宅基地制制度的影響，探討其存在之價值與土地流轉(zhuǎn)的聯(lián)系。

（一）宅基地退出制度于土地流轉(zhuǎn)之利

宅基地退出制度設(shè)立的直接目的是避免農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，收回閑置土地并加以再利用與開發(fā)。根據(jù)對試點(diǎn)工作地區(qū)改革措施總結(jié)分析，可以得出宅基地退出收回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后的用途主要有以下幾種：復(fù)墾重新開發(fā)為耕地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公益性建設(shè)以及流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)以獲取資金?；谡赝顺鲋贫冉⒅康模蟛糠衷圏c(diǎn)地區(qū)普遍將部分退出后的宅基地將其復(fù)墾為耕地。以下將以復(fù)墾耕地模式的宅基地退出制度為主，其他處理模式為輔，分析其對土地流轉(zhuǎn)之利弊。

1.緩解耕地緊張，推動復(fù)墾農(nóng)業(yè)用地再流轉(zhuǎn)

隨著人口的增長，增人不增地、減人不減地的矛盾越發(fā)突出。加之大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村空心化及土地閑置問題日益嚴(yán)重。如何解決人地矛盾、土地問題成為燃眉之急。解決該問題之核心在于堅守18億耕地紅線為不可破之底線，不斷增加耕地面積，減少閑置低效農(nóng)村土地的浪費(fèi)，喚醒沉睡的資本。

宅基地退出機(jī)制為解決這一難題提供了解決之道。政府以建立完善的退出激勵機(jī)制為途徑有效刺激農(nóng)民退出積極性，并通過公平等價、有償?shù)姆绞郊睢耙粦舳嗾钡霓r(nóng)民、閑置土地的農(nóng)民以及進(jìn)城務(wù)工荒廢土地的農(nóng)民利用用益物權(quán)的處分權(quán)能將放棄使用權(quán)或者將使用權(quán)與使用相分離，最終將多余的宅基地退回集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于大量閑置土地資源重新歸于集體組織，使集體組織能夠在依法的基礎(chǔ)上收回宅基地后由其重新統(tǒng)一籌劃并決定用途。通過根據(jù)退回土地多元的性質(zhì)和優(yōu)劣，選擇性地復(fù)墾和重新開發(fā)退回的宅基地以增加農(nóng)村耕地的面積，進(jìn)而緩解人地矛盾和耕地緊張的狀況。除此之外，還有利于退回土地通過流轉(zhuǎn)以本集體組織成員或者企業(yè)（農(nóng)場、農(nóng)村合作社等）進(jìn)行大規(guī)模的土地種植。

2.激勵有償退出，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)資金的積累

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)資金的積累主要從兩個角度而言，一是針對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的資金積累，二是村集體組織流轉(zhuǎn)土地所需資金的積累。

首先，當(dāng)不完全退出宅基的農(nóng)民，如一戶多宅的農(nóng)民、擁有超過法定規(guī)模宅基地的農(nóng)民，將其多余宅基地退回組織后，其獲得的收益可作為其租賃他人承包地之資金。但此益處需在宅基地退出機(jī)制與補(bǔ)償制度相互合作下方可產(chǎn)生。其次，當(dāng)農(nóng)民退出土地后，集體組織依法享有對該土地的所有權(quán)，其通過將退出宅基地土地限期進(jìn)行出租、抵押、與等方式流轉(zhuǎn)土地于城鎮(zhèn)建設(shè)，土地耕種等以獲得資金來源。通過資金的積累，從而作為復(fù)墾開發(fā)宅基地為耕地的技術(shù)資金，供以發(fā)展農(nóng)業(yè)。

綜上，宅基地退出機(jī)制在一定程度上可以促進(jìn)農(nóng)村和城市資金的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而利于農(nóng)村資金的積累，從而帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。

（二）宅基地退出制度于土地流轉(zhuǎn)之弊

毋庸置疑，宅基地的退出在一定程度上有利于實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，有助于提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，間接或者直接的推動土地流轉(zhuǎn)和三權(quán)分置改革的進(jìn)程。然而，隨著宅基地退出模式的推進(jìn)和深化，農(nóng)民的權(quán)益在宅基地退出過程中的受損現(xiàn)象以及與其他配套改革之間的矛盾也日益突出。

1.宅基地退出制度不利于土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性

基于村集體成員的身份而獲得的相關(guān)權(quán)利，稱為成員權(quán)。宅基地與承包地均是以農(nóng)民的成員權(quán)為基礎(chǔ)而后依法申請，并按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配無償取得的。

在實踐工作中，宅基地退出制度鼓勵農(nóng)民放棄己享有使用權(quán)的宅基地，將土地重新收回所有者手上，從而使成員權(quán)中對宅基地所享有的使用權(quán)落空，甚至因為完全退出宅基地而使承包經(jīng)營權(quán)同時消失，導(dǎo)致權(quán)利主體喪失成員主體地位，即不再是農(nóng)民。主體地位發(fā)生改變極大程度的影響正在進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，給土地流轉(zhuǎn)帶來了極大的不穩(wěn)定性。綜上，宅基地退出制度在一定程度上對“成員權(quán)”的完整性是一種破壞，而這種破壞導(dǎo)致農(nóng)民主體身份的變化，從而影響正在進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，危及其穩(wěn)定性。

2.宅基地退出改革與土地流轉(zhuǎn)改革之間不具有強(qiáng)兼容性

制度變遷理論認(rèn)為，整體制度的變遷是單個制度變遷的加總。單個制度前邊在影響整體變遷的同時也影響統(tǒng)一制度體系下其他單獨(dú)制度的變遷。具體到農(nóng)村土地制度改革而言，宅基地退出改革是整個改革中的一環(huán)，其與土地流轉(zhuǎn)改革等共同構(gòu)成完整的制度改革。作為改革的重要兩環(huán)，宅基地退出改革應(yīng)與土地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)行同時調(diào)整兩者之間具有關(guān)聯(lián)性的部分。

若農(nóng)民退出宅基地，但仍然對承包地享有承包經(jīng)營權(quán)，是否意味著該農(nóng)民的成員權(quán)失去了對宅基地享有使用權(quán)的權(quán)能，而僅具有對承包地的使用權(quán)？若農(nóng)民非出于自愿退出宅基地，除了是對其宅基地使用權(quán)的侵害，是否還構(gòu)成對成員權(quán)的侵害？若農(nóng)民完全退出宅基地，其是否仍享有承包權(quán)？是否仍然具有農(nóng)民身份？筆者的觀點(diǎn)均是肯定的。而在實踐工作中，宅基地退出工作往往忽視了農(nóng)村承包地和宅基地產(chǎn)權(quán)制度交叉的部分——成員權(quán)。兩個改革均未對成員權(quán)作出明確的制度安排，導(dǎo)致出現(xiàn)“只退出宅基地，不退出承包經(jīng)營權(quán)”、“只退出承包經(jīng)營權(quán)，不退出宅基地”的情況。使得兩者改革在其關(guān)聯(lián)點(diǎn)上不能夠相兼容。

四、總結(jié)

宅基地退出機(jī)制的試行，對土地流轉(zhuǎn)具有諸多影響。一方面，宅基地退出有利于增加耕地面積、積累土地流轉(zhuǎn)資金、給予農(nóng)民更多選擇、推動城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展一體化。另一方面，宅基地退出機(jī)制難以保障農(nóng)民的權(quán)益、破壞“成員權(quán)”的完整性、不利于土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定以及難以與土地流轉(zhuǎn)改革相兼容。因此，應(yīng)在制度變遷理論和全局觀的指引下，完善退出機(jī)制以最大化發(fā)揮其益處解決土地問題并推動土地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置的進(jìn)程。