關(guān)于建立完善的國土空間治理體系的幾點思考

國土空間是一個國家和民族賴于生存發(fā)展的寶貴資源，是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。改革開放以來，我國的國土空間開發(fā)利用取得巨大成就，但是，也面臨著開發(fā)失衡失序、資源環(huán)境約束趨緊等突出問題。當(dāng)前，我國空間治理能力相對落后與國土面貌正在發(fā)生的巨大變化不相適應(yīng)，自然資源供給總體短缺、國土開發(fā)利用效率較低，與人民群眾生產(chǎn)生活持續(xù)增長的空間需求之間的矛盾突出。大力推進生態(tài)文明建設(shè)，迫切需要構(gòu)建完善的國土空間治理體系，全面提升國家空間治理能力和效率，加快轉(zhuǎn)變國土資源開發(fā)利用方式。

建立完善的國土空間治理體系，統(tǒng)一調(diào)查是前提，“多規(guī)合一”是基礎(chǔ)，用途管制是規(guī)則，審批監(jiān)管是手段，法律法規(guī)是保障，五者相輔相成，缺一不可。

實行國土資源利用統(tǒng)一分類和統(tǒng)一調(diào)查

改變國土資源利用分類由各自主管部門主導(dǎo)、標準各異的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌整合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等對于土地的分類標準，形成統(tǒng)一銜接的分類體系。將第三次全國土地調(diào)查調(diào)整為自然資源調(diào)查，增強調(diào)查的全面性、系統(tǒng)性，系統(tǒng)查清全國自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、分布等情況，形成各方認同、共享的調(diào)查數(shù)據(jù)，為自然資源的權(quán)屬管理、國土空間規(guī)劃編制、信息平臺的搭建奠定堅實基礎(chǔ)。

建立統(tǒng)一銜接的國土空間規(guī)劃體系

以“多規(guī)合一”為原則和目標，建立“一總多專、四級傳導(dǎo)”的國土空間規(guī)劃體系。

“一總多?！奔匆豁椏傮w規(guī)劃——國土空間規(guī)劃，整合土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，統(tǒng)籌安排國土空間開發(fā)保護的規(guī)模、布局和時序,作為一個地區(qū)統(tǒng)領(lǐng)性的空間總體規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃的管控下，根據(jù)實際需要編制不同種類的專項規(guī)劃，如基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源、能源、重要生態(tài)功能區(qū)、國土綜合整治等。

“四級傳導(dǎo)”，即國家、省級、市縣級國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土利用規(guī)劃，通過指標分解和布局管控，層層傳導(dǎo)國家意志，實現(xiàn)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接。國家和省級國土空間規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、綜合性、政策性，確定空間開發(fā)保護的主要目標、總體格局、地區(qū)差異化發(fā)展引導(dǎo)，將核心指標分解到各?。▍^(qū)、市）。市縣級規(guī)劃突出實施性、管控性，通過土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機融合確定空間布局，落實上位規(guī)劃下達的指標，做到“三線”（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線）在同一張圖上協(xié)同劃定，實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍圖”。其中，市級國土空間規(guī)劃除合理布局市轄區(qū)土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)之外，還要確定所轄各縣（市）的職能等級和功能定位、“三線”及其他空間開發(fā)保護的主要指標。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)編制控制性詳細規(guī)劃，作為實施國土空間規(guī)劃、安排城鎮(zhèn)各項建設(shè)活動的依據(jù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面，編制國土利用規(guī)劃或土地利用規(guī)劃，明確各類土地資源的規(guī)模、用途、強度等控制性要求，形成“三線”管控落地、鄉(xiāng)村建設(shè)落圖、基礎(chǔ)設(shè)施明晰的空間開發(fā)保護“一張藍圖”。符合條件的村莊編制村規(guī)劃，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃的深化、細化，統(tǒng)籌村莊建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護、綜合整治、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游等內(nèi)容，形成“多規(guī)合一”的規(guī)劃設(shè)計成果。

建立分級分類全覆蓋的國土空間用途管制制度

整合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等的空間管控分區(qū)，統(tǒng)籌土地、林地、水域岸線、濕地等用途管制制度，構(gòu)建以“三線多區(qū)”（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間、生態(tài)空間及其他空間）為區(qū)域劃分單元，以允建、限建、禁建及項目準入清單為管理手段，覆蓋全域全類型的國土空間用途管控制度。其中，“三線”是國土空間開發(fā)管控的底線，多區(qū)是不同主體功能的國土空間。

城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的內(nèi)涵及管控。城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活休憩的主體空間、新型城鎮(zhèn)化的主要載體。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是可以進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)和禁止進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的區(qū)域之間的空間界線，即允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地拓展的最大邊界。各地根據(jù)集約緊湊、宜居適度的原則，劃定城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，兩線可以重合，城鎮(zhèn)空間也可以適當(dāng)大于開發(fā)邊界范圍。城鎮(zhèn)空間以城鎮(zhèn)用地為主，也包含部分山水林田湖草等生態(tài)要素。城鎮(zhèn)空間總體上按允許建設(shè)區(qū)管理，集中連片的生態(tài)用地依據(jù)規(guī)劃按限制或禁止建設(shè)區(qū)管理。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間和永久基本農(nóng)田的內(nèi)涵及管控。農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的主體區(qū)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主要載體。鄉(xiāng)村空間可分為鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)?；巨r(nóng)田保護區(qū)是永久基本農(nóng)田紅線圈定的范圍，是維護國家糧食安全的主體，原則上按禁止建設(shè)區(qū)管理，實行項目準入和負面清單；鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)應(yīng)分別作為允許建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)進行管理。

生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵及管控。生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流湖泊、灘涂、岸線、荒地等土地利用類型。生態(tài)保護紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)，具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。對生態(tài)空間實行分級分類用途管制。分級管理是指將生態(tài)空間分為生態(tài)保護紅線區(qū)（一級管制區(qū)）和其他生態(tài)空間（二級管制區(qū)）。生態(tài)保護紅線原則上按禁止建設(shè)區(qū)管理，實行項目準入和負面清單；其他生態(tài)空間按限制建設(shè)區(qū)管理，并對此類空間進行細分，制定相應(yīng)的項目建設(shè)準入條件，確定允許的開發(fā)規(guī)模和強度。分類管理是依據(jù)耕地、林地、草原、濕地等不同土地利用類型特點和相關(guān)法律法規(guī)，實行差別化管控。

建立高效便捷的審批監(jiān)管體系

在建立空間規(guī)劃體系和用途管制制度的同時，結(jié)合政府機構(gòu)職能改革，對現(xiàn)行國土空間管控的政策法規(guī)、制度規(guī)范等進行梳理，整合國土空間轉(zhuǎn)用審批事項，明晰審批權(quán)限，重構(gòu)空間轉(zhuǎn)用審批流程。將建設(shè)項目占用耕地、林地、濕地等土地類型的審批職責(zé)歸并到自然資源管理部門，辦理國土空間用途審批或許可，落實國家統(tǒng)一國土空間用途管制的要求。搭建統(tǒng)一共享、上下銜接的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，將基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃、政務(wù)管理等納入平臺，自然資源部門及相關(guān)部門在共同的平臺上，依據(jù)國土空間用途管制要求和項目準入條件，對不同類型空間的轉(zhuǎn)用實行信息化審批管理，提升國土空間治理能力。在不影響用途管制效果的前提下，按照“放、管、服”改革要求，合并精簡現(xiàn)行的審批手續(xù)或許可管理，提高行政效能。如將項目建設(shè)合規(guī)性審查涉及的建設(shè)項目用地預(yù)審、項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證合并為國土空間規(guī)劃許可證，將項目建設(shè)占用耕地、林地、濕地等轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理統(tǒng)一為國土空間用途轉(zhuǎn)用許可證，推進“多證合一”。

健全完善國土空間開發(fā)保護的法律法規(guī)

做好空間治理上位法、政府管治職能、空間戰(zhàn)略布局、國土關(guān)鍵指標等頂層設(shè)計。出臺《空間規(guī)劃法》，作為空間規(guī)劃法律體系的主干法，解決國土空間規(guī)劃的法律地位以及空間規(guī)劃體系的構(gòu)成，空間規(guī)劃之間、空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的關(guān)系等問題，從根本上破解空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題；制定《國土空間用途管制法》，明確用途管制的依據(jù)、主體、內(nèi)容、程序、實施保障等內(nèi)容，確立用途管制的法律地位；修訂《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，制定或修訂相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等，構(gòu)建全面、系統(tǒng)的國土空間開發(fā)保護制度體系，為建立完善空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制提供法律支撐和保障。落實自然資源資產(chǎn)負債、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、資源環(huán)境承載力預(yù)警等管理制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部損害和浪費自然資源的失職行為實行終身追究問責(zé)，強化空間管制的剛性約束力。充分運用市場機制，加強稅費調(diào)節(jié)，推行負面清單式管理，體現(xiàn)資源節(jié)約與消耗、生態(tài)環(huán)境正負效應(yīng)的經(jīng)濟損益，約束和引導(dǎo)作為公共資源的國土空間，使之在滿足全社會利益最大化和人民美好生活需要的目標下，得以合理開發(fā)和有效保護。