少數(shù)民族地區(qū)河長制的落實(shí)狀況

程浩 周羿宏

摘要：河長制是以各級(jí)黨代表及領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任其所管理轄區(qū)的某條河流河長，履行治理與保護(hù)河流的責(zé)任，該制度的建立推動(dòng)了對(duì)轄區(qū)河流環(huán)境綜合管理及水質(zhì)改善，文章概述了河長制制度從興起到全面展開落實(shí)的基本情況，針對(duì)我國黔南、西北、西部邊疆地區(qū)這三個(gè)少數(shù)民族聚集地進(jìn)行調(diào)查，通過調(diào)查，歸納總結(jié)，指出該項(xiàng)制度在少數(shù)民族地區(qū)落實(shí)過程中所存在的問題，包括少數(shù)民族地區(qū)自身環(huán)境以及文化條件的約束。就如何在少數(shù)民族地區(qū)更好的展開落實(shí)河長制制度的問題進(jìn)行思考，文章認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由整體到局部進(jìn)行治理，并發(fā)掘、弘揚(yáng)少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)綠色文化，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的特殊性如少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題等對(duì)河長制的落實(shí)過程提出修改意見，為全國少數(shù)民族地區(qū)全面推行“河長制”，改善水環(huán)境提供相關(guān)參考。

關(guān)鍵字：少數(shù)民族，河長制，環(huán)境保護(hù)

一、研究背景

河流是聯(lián)系城市與自然生態(tài)的紐帶，但日益發(fā)展的城市建設(shè)對(duì)河流的以及生態(tài)環(huán)境造成了諸多影響。

2016年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。“河長制”起源于太湖藍(lán)藻事件，先由無錫市首創(chuàng)，之后淮河流域、滇池流域的一些省市紛紛效仿，到目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)開展實(shí)施。

我國是一個(gè)由多民族組成的國家，少數(shù)民族地區(qū)的水環(huán)境治理對(duì)于整個(gè)政策的實(shí)施必然也會(huì)起到舉足輕重的作用；在這次河長制的實(shí)踐過程中，河道水質(zhì)水環(huán)境有了明顯改善、政府執(zhí)政能力得到提升，群眾對(duì)該制度滿意度也不斷提升，但“河長制”在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)踐中也暴露出一些問題，比如在統(tǒng)籌規(guī)劃方面存在一些問題，其長效性、和與少數(shù)民族地區(qū)協(xié)調(diào)工作方面也受到一些質(zhì)疑。本文將結(jié)合對(duì)幾個(gè)少數(shù)民族區(qū)域的調(diào)查，總結(jié)“河長制”在少數(shù)民族地區(qū)施行過程中普遍存在的問題，分析其實(shí)施過程中遇到的困難和少數(shù)民族地區(qū)的內(nèi)在缺陷，探索將如何進(jìn)一步創(chuàng)新和完善該制度，使少數(shù)民族地區(qū)水環(huán)境得到更好的治理。

二、部分少數(shù)民族集聚地河長制落實(shí)情況

（一）西南地區(qū)

以貴州省黔南布依族苗族自治州，清水江流域?yàn)槔?。由于近年來，一些工廠不規(guī)范地排放污水，旅游景區(qū)不規(guī)范地管理等原因，造成水質(zhì)污染日益加重，環(huán)境監(jiān)測中心站在清水江干流和清水江重要支流重安江設(shè)立的 5 個(gè)水質(zhì)監(jiān)測斷面的監(jiān)測結(jié)果顯示：5 個(gè)斷面水質(zhì)幾乎月月為劣V類水質(zhì)，重安江大橋斷面水質(zhì)總磷濃度最大超標(biāo)倍數(shù)更是高達(dá)213倍，水污染問題十分嚴(yán)重。貴州省通過落實(shí)河長制，集中了資源和資金，制定新的治理措施，取得了一定的實(shí)效。監(jiān)測結(jié)果表明，在2016年里12個(gè)月中，清水江源頭水保護(hù)區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅱ類，達(dá)標(biāo)次數(shù)為11次；都勻清苔坡飲用、工業(yè)用水區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅲ類，達(dá)標(biāo)次數(shù)為9次；都勻城區(qū)段景觀、工業(yè)用水區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅲ類，達(dá)標(biāo)次數(shù)為9次；都勻小圍寨排污控制區(qū)，無水質(zhì)目標(biāo)，達(dá)標(biāo)次數(shù)為12次；都勻小圍寨下游過渡區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅱ類，達(dá)標(biāo)次數(shù)為12次；清水江都勻凱里保留區(qū)監(jiān)測斷面為下司，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅱ類，達(dá)標(biāo)次數(shù)為12次。1

（二）西北地區(qū)

西北地區(qū)地處黃土高原，因?yàn)闅夂蛟颍亮魇鄬?duì)嚴(yán)重。如寧夏回族自治區(qū)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，出現(xiàn)了水資源過度開發(fā)利用的問題，大部分河流利用率甚至超過80%；隨著水污染日趨嚴(yán)重，一些重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為75%；使得水生態(tài)系統(tǒng)失衡，一些山區(qū)大部分中小河流常年斷流、其水土保持治理率僅為 46%；該地區(qū)出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)全面推行河長制工作方案》2，對(duì)監(jiān)測水文體系的建設(shè)提出了明確要求：“合理設(shè)定交接斷面水質(zhì)、水量等指標(biāo)，完善河流省界、市界、縣界斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測設(shè)施，建立交接斷面水質(zhì)、水量超標(biāo)預(yù)警機(jī)制”；“提升水資源保護(hù)監(jiān)控的能力，開展水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警，實(shí)現(xiàn)跨縣河流縣界斷面水量、水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測全覆蓋。與此同時(shí)，政府設(shè)立目標(biāo)：力爭在“十三五”末，全自治區(qū)的濕地面積占國土面積3.9%以上，主要的水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上，主要河流、湖泊水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)以上，地表水達(dá)標(biāo)率達(dá)到 90%以上，水土流失治理率達(dá)56%以上，縣級(jí)以上的城市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

（三）西部邊疆地區(qū)

西部邊疆地區(qū)的自然條件嚴(yán)酷、生態(tài)環(huán)境脆弱、災(zāi)害頻繁， 導(dǎo)致長期以來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展滯后，如新疆地區(qū)，新疆的年平均降水量、單位面積產(chǎn)水量，都排名靠后，更需要加強(qiáng)對(duì)水環(huán)境合理的治理，目前，新疆已經(jīng)建立了自治區(qū)和兵團(tuán)，地州（市）和兵團(tuán)師、縣（區(qū)市）和兵團(tuán)團(tuán)場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和兵團(tuán)連隊(duì)的四級(jí)河長制組織體系，設(shè)立河長3；將于2018 年 6 月起全面推行河長制，全疆絕大多數(shù)的河湖實(shí)現(xiàn)了有人管、有制度管。河長已經(jīng)開始履行職責(zé)，很多地方的河長進(jìn)行了巡河，同時(shí)組織開展了專項(xiàng)整治等有關(guān)活動(dòng)。先行推行河長制的地區(qū)，已經(jīng)取得了一些較為明顯的成效。如伊犁哈薩克自治州、巴音郭楞蒙古自治州、昌吉回族自治州等地州，河長制工作進(jìn)展較快，河長們已經(jīng)可以越過傳統(tǒng)的行政邊界，科學(xué)管理，按照生態(tài)規(guī)律來維護(hù)流域生態(tài)。

三、少數(shù)民族地區(qū)河流治理普遍存在的問題

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足

少數(shù)民族地區(qū)大部分交通不便，信息滯后， 文化教育落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，有的地方至今還保留原始耕作方式和相對(duì)傳統(tǒng)的生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，生態(tài)環(huán)境意識(shí)嚴(yán)重滯后于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。同時(shí)，不容忽視的還有一些基層領(lǐng)導(dǎo)或部門對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性、緊迫性的不夠重視； 生態(tài)河流建設(shè)的主流輿論宣傳缺乏力度，宣傳渠道單一，缺乏應(yīng)有的宣傳氛圍和輿論環(huán)境； 現(xiàn)有的環(huán)境建設(shè)存在有想低水平徘徊，規(guī)模性不足等問題。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，缺乏可持續(xù)性發(fā)展觀念， 基于過去錯(cuò)誤的政績觀或著對(duì)眼前利益的熱衷，追求本地區(qū)、本部門的短期的經(jīng)濟(jì)利益和GDP的盲目上長，缺乏生態(tài)環(huán)境長久的發(fā)展觀念意識(shí)。

（二）地理環(huán)境因素

少數(shù)民族地區(qū)因?yàn)榈乩矸矫娴牟町悾钟捎跉v史上長時(shí)期缺乏科學(xué)合理的開發(fā)導(dǎo)致森林植被嚴(yán)重破壞，水土流失問題十分嚴(yán)重，比如像西北地區(qū)沙漠化和戈壁化情況較為嚴(yán)重，而南方地區(qū)由于雨水豐沛，在雨季內(nèi)澇災(zāi)害又比較嚴(yán)重，都對(duì)河流的治理得難度有不同程度的加大。

（三）少數(shù)民族眾多、民族成分復(fù)雜

由于少數(shù)民族地區(qū)歷史進(jìn)程和所處地理環(huán)境的差異， 各民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡， 形成了多元的民族風(fēng)俗習(xí)慣，因少數(shù)民族地區(qū)普遍都具有特殊的地理位置和不同民族、宗教、風(fēng)俗文化傳統(tǒng)等原因，產(chǎn)生了其對(duì)河流保護(hù)需求上有著自身的特殊性，增加了河流治理的難度，所以需要綜合考慮各民族所處的地理環(huán)境、知識(shí)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、文化風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、宗族規(guī)范等因素。相對(duì)于非少數(shù)民族地區(qū)工作開展難度增大

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題比較突出，貧困的產(chǎn)生與滋長往往和不良的生態(tài)環(huán)境相伴而生。生態(tài)環(huán)境的惡劣，使人們的生產(chǎn)和生活資料不能滿足其需要。貧窮與落后又加劇了對(duì)生態(tài)環(huán)境的依賴，加重了生態(tài)環(huán)境的惡化，為了生存，而又忽略了環(huán)境的保護(hù)，其產(chǎn)生的環(huán)境壓力往往超出環(huán)境的承載能力，使有限的資源面臨著更大的壓力，導(dǎo)致原本就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，形成了一種惡性循環(huán)。

四、少數(shù)民族地區(qū)河長制落實(shí)的建議

（一）由整體到局部進(jìn)行治理

由于少數(shù)民族地區(qū)的天然自然資源豐富，很多地方還建有自然保護(hù)區(qū)等，河流治理應(yīng)該放在整個(gè)生態(tài)建設(shè)的層面上。水污染的表面在水中，源頭在岸上，其根源在于依賴資源環(huán)境消耗的粗放發(fā)展模式。因此，在河流的治理和保護(hù)問題上，應(yīng)當(dāng)從整體出發(fā)，不能治標(biāo)不治本，要將山水林湖田作為一個(gè)生命共同體，突出防止水污染、保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境等重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)河湖空間用途管理，維護(hù)河湖生命的健康。

（二）發(fā)掘、弘揚(yáng)少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)綠色文化

在少數(shù)民族生產(chǎn)生活傳統(tǒng)里蘊(yùn)藏著豐富的保護(hù)生態(tài)環(huán)境、珍惜水資源的寶貴思想，比如彝族傳統(tǒng)文化中就有著豐富的保護(hù)水資源的意識(shí)；比如藏族人敬仰大自然，他們認(rèn)為天空、湖泊、高山都居住著神靈，因此不能隨意在藏區(qū)焚燒垃圾，不能隨意在山神居住的地方破壞草木，不能在河流湖泊大小便或者亂扔垃圾。彝族認(rèn)為干凈的水源是吉祥水、福祿水和祖源水，把水視為獻(xiàn)給祖先的珍貴禮物，認(rèn)為水和水蒸氣可以用來凈化污穢，把污染水體和過度捕撈水生生物視為一種罪惡，在節(jié)日、祭祀、嫁娶、喪葬等很多文化活動(dòng)中都融入了愛護(hù)水、尊敬水的思想4。這些少數(shù)民族中的傳統(tǒng)綠色文化需要在城市化過程中加以繼承和發(fā)揚(yáng)。我們應(yīng)對(duì)其進(jìn)行發(fā)掘、繼承和弘揚(yáng)， 同時(shí)對(duì)少數(shù)民族人民進(jìn)行自身綠色傳統(tǒng)文化的再教育。這樣， 才能使少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)綠色文化得到發(fā)揚(yáng)與光大， 才能尋找回丟失的綠色文化傳統(tǒng)， 從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、河湖系統(tǒng)的重建、保護(hù)和可持續(xù)利用。

（三）解決貧困問題是根本

像貴州省大多數(shù)的少數(shù)民族都居住在經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)較為落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)， 那里地域較為寬闊，人煙相對(duì)稀少。但不容忽視的是，在生產(chǎn)力水平相對(duì)較低的情況下，人們的生存與可持續(xù)發(fā)展之間有著尖銳的矛盾。人們砍伐樹木、破壞植被，致使出現(xiàn)了水土流失等問題；為了在日漸發(fā)展的旅游業(yè)中分一杯羹，在河邊大肆開起了魚莊、農(nóng)家樂，破壞了水環(huán)境。我們支持有效利用資源從而創(chuàng)造財(cái)富，但是這些產(chǎn)業(yè)的大肆發(fā)展卻也導(dǎo)致了河流污染問題的日益嚴(yán)重，這是我們所不愿看到的。所以針對(duì)這種情況，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)扶貧力度，通過多種投資方式、渠道， 達(dá)到增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)扶貧力度的目的， 幫助這些地區(qū)的居民脫離貧困。實(shí)踐證明， 只有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展， 生態(tài)環(huán)境才能夠得到有效的保護(hù)，才能建立建全環(huán)境補(bǔ)償制度、構(gòu)造生存需要與可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

（四）合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排

政府要根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的自然、社會(huì)條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的合理布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，構(gòu)建成良好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。在水環(huán)境方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水功能區(qū)設(shè)置納污紅線，從不同污染源的排污量及其遷移、轉(zhuǎn)化、入河的全過程進(jìn)行治理，加強(qiáng)點(diǎn)源和面源污染的攔截凈化，通過蓄滯雨洪、岸邊小型濕地和植物過濾等措施，發(fā)揮凈化水質(zhì)、減輕水土流失和美化環(huán)境的作用，減少城鎮(zhèn)地表徑流污染以及農(nóng)業(yè)面源污染。建立河流垃圾清理和保潔機(jī)制。在水文化方面，水文化是城市河流治理的靈魂所在，少數(shù)民族地區(qū)的河流往往有著豐富的歷史文化和民族文化資源，并且這些河流受到商業(yè)化和城市化的干擾相對(duì)較少，所以需要在河流的規(guī)劃治理中加以重視。通過充分挖掘和保護(hù)與河流相關(guān)的文化遺跡、歷史典故和少數(shù)民族風(fēng)俗，將其融入到城市河流的景觀建設(shè)當(dāng)中去。同時(shí)，宣傳節(jié)約與高效利用水資源、保護(hù)水環(huán)境的理念，提高公眾用水文明水平5。

五、結(jié)語

隨著當(dāng)今河長制的全國性范圍推廣，少數(shù)民族地區(qū)河長制的落實(shí)問題就顯得格外重要，如何解決少數(shù)民族地區(qū)河長制落實(shí)所遇到的困難，便成為了當(dāng)今河長制推行的重中之重。本論文通過對(duì)黔南地區(qū)、西北地區(qū)和西部地區(qū)河長制的落實(shí)情況加以分析，對(duì)其存在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、地理環(huán)境因素、少數(shù)民族民族成分復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等問題給出相應(yīng)的解決方案。

提高其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，應(yīng)該大力宣傳少數(shù)民族的綠色文化，以當(dāng)?shù)孛褡逦幕砟钪卫砀纳粕贁?shù)民族地區(qū)的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，因地制宜。把丟失的民族綠色文化找回來。

地理環(huán)境的因素方面，我們應(yīng)該從整體到局部，從源頭到河流，不能采用指標(biāo)不治本的策略，全面整體地落實(shí)河長制。突出保護(hù)水資源、防止水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，少數(shù)民族地區(qū)人們的生產(chǎn)生活與可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)理念存在著尖銳的矛盾，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)扶貧力度利用多種投資方式，多種投資渠道。幫助人們擺脫貧困，解決這一根本問題。建立生存需要與可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]【全推行河長制，助力美麗寧夏建設(shè)i】

[3]【摘自新疆日?qǐng)?bào)，作者，劉東萊】

[4]【開發(fā)利用少數(shù)民族水文化。。?！筷慀櫍瑥埣兊?/p>

[5]基于水功能區(qū)納污能力的攀枝花限制排污總量研究