多中心治理視角下異地搬遷扶貧模式研究

摘 要：隨著我國精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段，異地搬遷扶貧模式是精準(zhǔn)扶貧下開創(chuàng)的新模式，該模式在加快完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的進(jìn)程中起到了中堅(jiān)作用。隨著異地搬遷扶貧模式實(shí)施，這一過程也出現(xiàn)了一系列問題，當(dāng)前完善該模式成為一項(xiàng)重要任務(wù)。本文以涼山州為例，基于實(shí)地調(diào)研資料，從多中心治理視角出發(fā)，避開以政府為中心傳統(tǒng)模式，提出在政府，市場(chǎng)和社會(huì)的三維框架下建立一個(gè)多中心治理體系。

關(guān)鍵詞：異地搬遷扶貧模式；多中心治理

一、引言

中國精準(zhǔn)扶貧工作正處在攻堅(jiān)克難關(guān)鍵時(shí)期，結(jié)果成效顯著但過程出現(xiàn)很多問題。在精準(zhǔn)扶貧政策指導(dǎo)下各基層政府針對(duì)當(dāng)?shù)胤鲐殞?shí)施情況投入大量資金啟動(dòng)異地扶貧搬遷工作，扶貧模式的重新定位是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，戰(zhàn)勝貧困的關(guān)鍵措施。加快實(shí)施遷地扶貧項(xiàng)目，可以從根本上解決扶貧開發(fā)和貧困人口發(fā)展問題。

二、是實(shí)施扶貧模式的現(xiàn)狀

（一）異地搬遷扶貧模式背景

2016年國家扶貧開發(fā)“十三五”規(guī)劃，指出移民安置方法及扶貧土地的遷移的對(duì)象主要是位于深山，落基山脈，高山，荒漠化和地方病等生活條件差，處在貧困人口的發(fā)展中，生態(tài)脆弱，限制或禁止農(nóng)村地區(qū)，所謂的沒有基本的發(fā)展條件。這清楚地指出，異地搬遷扶貧模式具有典型的山地特征。異地搬遷扶貧政策目的在于，讓貧困戶有好房住、有創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)、子女有好環(huán)境讀書，是解決邊緣地區(qū)貧困人口根本政策之一，讓邊緣地區(qū)人口脫離“受災(zāi)—貧困—扶貧—再受災(zāi)—再貧困—再扶貧”的惡性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)徹底改善搬遷貧困群眾生活居住環(huán)境和生產(chǎn)發(fā)展條件，并在在2020年前實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

（二）涼山州扶貧方式的重新定位

2016年6月3日，全州移民扶貧搬遷工作推進(jìn)會(huì)議召開，標(biāo)志著遷地扶貧搬遷工程的正式啟動(dòng)，是國家扶貧的重要任務(wù)之一。在大涼山的深處，許多地方環(huán)境惡劣，沒有基本的發(fā)展條件?！耙环剿琉B(yǎng)活不了一方人”對(duì)于這些地區(qū)的貧困人口，國家將遷地扶貧與搬遷與生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民收入緊密結(jié)合起來。通過培養(yǎng)專業(yè)合作社，建立家庭農(nóng)業(yè)（放牧）等新型農(nóng)村合作組織，我們將積極引導(dǎo)人們搬遷，改變生產(chǎn)生活方式，盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。真的讓搬遷的人過上好房子，過上好日子。

三、異地搬遷扶貧模式面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）政府角度

1、扶貧資金有限

目前涼山州的安置和扶貧資金主要來自各級(jí)各部門發(fā)放的扶貧資金中的專項(xiàng)資金，但當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出。這樣的專項(xiàng)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)資金缺口，異地搬遷扶貧資金需求量太大，在異地搬遷扶貧模式中，不僅要給貧困戶修建房屋，還包括建設(shè)各類配套基礎(chǔ)性設(shè)施、創(chuàng)業(yè)就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)、安排工作等一系列工作，專項(xiàng)資金分配給異地搬遷扶貧工作的資金總額嚴(yán)重不足以負(fù)擔(dān)，異地搬遷扶貧仍面臨十分艱巨的任務(wù)。

2、政策與地方不匹配

由于搬遷區(qū)主要分布在集中的連片區(qū)和國家扶貧重點(diǎn)縣，農(nóng)村許多農(nóng)村貧困人口生活在相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，水土資源嚴(yán)重錯(cuò)配，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，水，干旱，泥石流等自然災(zāi)害較多。導(dǎo)致易地扶貧搬遷工作因各地實(shí)際情況不同，在國家統(tǒng)一政策指導(dǎo)下還需要制定因地制宜的配套政策，這都存在許多困難和問題。首先，不同地方的貧困家庭搬遷已成為一個(gè)主要問題。一些被拆遷人繼續(xù)耕種原有的承包地，成為住在“老房子”并住在“新房”的“兩棲”農(nóng)民，他們一般希望保留原有的承包地。還林還草的，遷人地與用地政策及稅費(fèi)政策如何給予優(yōu)惠支持；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制如何建立；農(nóng)戶進(jìn)人城鎮(zhèn)，子女入學(xué)、戶口遷移、治安管理、用電用水、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的實(shí)際問題究竟怎樣解決，需要有配套政策予以引導(dǎo)和規(guī)范。當(dāng)?shù)匾椎胤鲐毎徇w模式是否與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相匹配，是否可以可持續(xù)發(fā)展下去才是最為關(guān)鍵的。

3、扶貧工作責(zé)任分配

異地搬遷扶貧工作中的許多難點(diǎn)、重點(diǎn)、熱點(diǎn)，沒有清晰具體政策來解決。各地扶貧開發(fā)定位模糊；其次異地搬遷扶貧專項(xiàng)資金由哪一部門管理及負(fù)責(zé)，或者幾個(gè)相關(guān)部門之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，扶貧工作部門的地位不高導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不一問題。比如涼山州在完善搬遷項(xiàng)目中前置與后續(xù)的程序申報(bào)、考核、驗(yàn)收未一一對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致易地搬遷用地從申報(bào)到獲批一般需要半年以上時(shí)間，如果搬遷地項(xiàng)目工程規(guī)模較大就有可能需要一年以上時(shí)間才可能完成，在這過程當(dāng)中需要不同部門審批、考核等，這些程序有時(shí)候需要幾個(gè)部門共同完成，就會(huì)花費(fèi)大量時(shí)間和精力，讓異地搬遷扶貧工作完成率難上加難。

（二）市場(chǎng)角度

1、房屋建材價(jià)格高昂

貧困地區(qū)的異地搬遷模式修建新房屋是做好減貧工作的重要組成部分，而搬遷安置房的修建更是扶貧工作的重中之重，建筑材料價(jià)格沒有得到合理控制，花費(fèi)更多的資金投入，讓扶貧安置房建設(shè)的失去根本保障。實(shí)施異地搬遷政策地區(qū)企業(yè)與商戶很多背離市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，紛紛提高修建房屋必需品鋼鐵，水泥等一些建筑材料價(jià)格，導(dǎo)致政府花費(fèi)巨大資金在搬遷房屋上，專項(xiàng)資金建設(shè)成本大大增加增加。比如單個(gè)地區(qū)建房的成本超過了控制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致扶貧搬遷工作難以完成，政府壓力巨大。

2、運(yùn)輸成本

在貧困地區(qū)，搬遷是擺脫貧困的重要途徑之一。中國計(jì)劃在“十三五”期間實(shí)施已登記的1000萬貧困人口的扶貧和搬遷。在實(shí)施過程中，會(huì)有一些同步搬遷人員，因此總規(guī)模將超過1000萬。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前異地搬遷成本核算下來一個(gè)人平均就要花費(fèi)6萬元。其中一半用于住房建設(shè)和建筑材料運(yùn)輸費(fèi)用。許多農(nóng)村貧困人口生活在相對(duì)偏遠(yuǎn)，相對(duì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施，水，干旱和泥石流等自然災(zāi)害程度較高的地區(qū)。這給房屋修建選址與建材運(yùn)輸提出了很大的挑戰(zhàn)，建材的運(yùn)輸不僅耗時(shí)，其次很大可能在運(yùn)輸路上損毀，成本大大提高。

3、人工費(fèi)用

移民搬遷是一個(gè)巨大的項(xiàng)目。這其中分配給人工費(fèi)用能有多少錢，修建房屋項(xiàng)目工程浩大，需要很多建筑工人參與，雖然一般由政府與承包工程企業(yè)簽訂合同，但人工費(fèi)也需要從異地搬遷扶貧專項(xiàng)資金當(dāng)中出，并且現(xiàn)在市場(chǎng)建筑人力資源短缺，需要高價(jià)格才能招攬到承包單位，以招攬到更多建筑工人。

（三）社會(huì)角度

1、貧困戶對(duì)模式認(rèn)識(shí)

要實(shí)現(xiàn)異地扶貧搬遷，首要工作是給在檔貧困戶做思想工作，但在動(dòng)員時(shí)遇到很多貧困戶因不理解政策的具體有哪些好處，而且，貧困家庭成員的意見并不統(tǒng)一，各種流言蜚語都不會(huì)消失?；鶎诱_展扶貧搬遷工作非常不利。其次貧困戶不愿意搬遷還因?yàn)椋軌蜃越o自足的土地沒有了，在檔貧苦戶基本上為農(nóng)民，種地經(jīng)驗(yàn)豐富，靠天吃飯，但要求他們?nèi)コ鞘欣锩婀ぷ麟y度太高。搬遷地多是在城鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中區(qū)，土地珍貴，政府不可能像之前一樣，每人每戶還有土地。異地搬遷過去，就需要讓貧困戶明確放棄他們賴以生存的土地，對(duì)未來生活來源的恐懼感，以及大大增加的生活成本，當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ髦豢紤]到異地搬遷，而沒有給予相配套的工作問題，僅僅讓貧困戶住好房就等同于脫貧，而不考慮后續(xù)生活問題，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者外出務(wù)工解決收入問題，那還不如靠天靠地種地生活加上國家給予生活補(bǔ)助好，并且隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的加快和脫貧時(shí)間的限制，有些地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“強(qiáng)制脫貧”現(xiàn)象，拿出數(shù)據(jù)等就評(píng)判脫貧。這些問題必然導(dǎo)致貧困戶出現(xiàn)“返貧”現(xiàn)象，不得不成為搬遷戶們需要考慮的問題。

2、貧困戶后續(xù)可持續(xù)發(fā)展問題

搞好扶貧搬遷也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。不僅要解決異地搬遷扶貧各項(xiàng)工作，還要考慮到搬遷貧困戶后續(xù)生活發(fā)展問題。首先，許多人不愿意搬遷的原因是搬遷后相應(yīng)的生活安全問題，因?yàn)榘徇w的家庭在文化上更低劣，技術(shù)更少。我找不到一份好工作，但我必須面對(duì)家庭的生計(jì)問題，這使他們害怕搬家。在鄉(xiāng)下，當(dāng)你厭倦了自己時(shí)，你不會(huì)感到饑餓和冰凍。他們自己沒有相應(yīng)穩(wěn)定的收入來源，這種情況給我們的搬遷家庭帶來了不安全感。其次，一些貧困家庭認(rèn)真地“等待，依賴，想要”。寧愿繼續(xù)當(dāng)貧困戶繼續(xù)接受政府幫扶，也不愿實(shí)現(xiàn)自我努力脫貧致富。最后從實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)中，貧困戶的流動(dòng)性過大，很多貧困戶經(jīng)過搬遷并未穩(wěn)定，有些人會(huì)選擇新的地方搬遷，有些人可能會(huì)回到原產(chǎn)地。在重新安置的移民離開后，他們的房屋和土地要么被出售給無計(jì)劃的自發(fā)移民，要么被空置。我們?cè)谠S多移民村發(fā)現(xiàn)，移民村的一些房屋空置，有些房屋空置，因?yàn)橐恍┯?jì)劃中的移民搬走了，有些根本沒有。移民村也有一些家庭沒有戶籍，因?yàn)樗麄儾皇怯杏?jì)劃的移民，而是購買移民住房的自發(fā)移民。這并未取得重新安置扶貧工作的預(yù)期效果。

四、啟示與建議

1.從不同角度增加對(duì)扶貧資金的投入

在貧困戶從不同地方轉(zhuǎn)移資金的支持下，政府應(yīng)該提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大支持力度，針對(duì)不同地區(qū)和不同農(nóng)民的差別化補(bǔ)貼，使貧富農(nóng)民能夠充分分享現(xiàn)代化的成果；其次可以通過制定稅收，土地使用等相關(guān)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)資金參與各地扶貧工作，在引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)積極參與在異地搬遷扶貧資金參與下結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧，為安置點(diǎn)后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展出一份力。

2、制定配套政策

從調(diào)研結(jié)果來看：首先，在資源稟賦，地理?xiàng)l件，生活環(huán)境，公共服務(wù)和支持政策需求方面，全國貧困家庭的搬遷存在明顯差異。所以當(dāng)?shù)卣趯?shí)施異地搬遷扶貧政策時(shí)要制定相應(yīng)的配套政策，依據(jù)貧困戶的實(shí)際狀況確定合理的搬遷地、配套公共服務(wù)等，以達(dá)到異地搬遷能夠經(jīng)受住后期可持續(xù)發(fā)展考驗(yàn)；其次，鑒于被拆遷人口的家庭結(jié)構(gòu)和能力存在問題，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r采取分階段搬遷，為拆遷戶提供更多資源；對(duì)受過教育或能夠適應(yīng)城市工作的貧困戶，可優(yōu)先將這部分人進(jìn)行搬遷；最后，對(duì)于勞動(dòng)能力有限，僅用于農(nóng)業(yè)的貧困戶，他們主要采取集中安置的方式，提供適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)支持。避免導(dǎo)致不可持續(xù)發(fā)展的移民安置方法和簡(jiǎn)單的非現(xiàn)場(chǎng)搬遷，無需工作保障。

3、以市場(chǎng)為導(dǎo)向建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)

由于缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)和高流動(dòng)性，尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)，中國貧困人口的空間流動(dòng)性目前較弱。如果我們能夠建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一和高流動(dòng)性的要素市場(chǎng)，特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)，就要讓窮人實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和有效市場(chǎng)要素的結(jié)合。同時(shí)，政府在扶貧中發(fā)揮積極作用，推動(dòng)建立統(tǒng)一，高流動(dòng)的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)。加強(qiáng)改革的力度有望使扶貧的有效性更加顯著。在移民城市化進(jìn)程中，有必要以社會(huì)政策為指導(dǎo)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要解決現(xiàn)有移民政策不適應(yīng)移民流動(dòng)的問題，有必要考慮移民的社會(huì)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，并將其融為一體。特別是考慮到就業(yè)穩(wěn)定性差，經(jīng)常更換工作的特點(diǎn)，有必要覆蓋流動(dòng)性強(qiáng)的移民社會(huì)保障制度。

4、建立搬遷和扶貧機(jī)制

不同地方的搬遷規(guī)劃需要適應(yīng)移民的流動(dòng)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上建立移民和扶貧的流動(dòng)機(jī)制。增加移民的生態(tài)資產(chǎn)補(bǔ)償。在搬遷的政策框架下，移民在土地，住房，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)等各方面得到了政府的財(cái)政支持。這些支持的提供是基于扶貧，而非生態(tài)補(bǔ)償。移民的原始土地，家園和森林大多被轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用途并提供生態(tài)服務(wù)，但其價(jià)值未計(jì)算。對(duì)移民安置發(fā)展的支持應(yīng)從扶貧轉(zhuǎn)向生態(tài)補(bǔ)償，并在計(jì)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上提供生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償可以增加移民的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，從而幫助他們?cè)谝泼窈蟾玫厝谌氤擎?zhèn)的生產(chǎn)和生活。生態(tài)補(bǔ)償可以覆蓋所有移民，而扶貧只應(yīng)針對(duì)移民中的貧困家庭。通過生態(tài)補(bǔ)償振興原有資產(chǎn)，將對(duì)移民后的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

5、減少移民新村的建設(shè)

大量移民新村的建設(shè)不僅遇到了土地瓶頸，而且消耗了大量資金，增加收入的效果有限，在一些生態(tài)脆弱地區(qū)容易造成生態(tài)退化。應(yīng)最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用，特別是對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)的移民。在移民城市化進(jìn)程中，有必要以社會(huì)政策為指導(dǎo)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如今，移民的扶貧和社會(huì)保障以移民村為基礎(chǔ)。要解決現(xiàn)有移民政策不適應(yīng)移民流動(dòng)的問題，必須考慮移民的社會(huì)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，并將其融入異地。特別是考慮到就業(yè)穩(wěn)定性差，經(jīng)常更換工作的特點(diǎn)，有必要覆蓋流動(dòng)性強(qiáng)的移民社會(huì)保障制度。

6、結(jié)合社會(huì)情況采取更加靈活的搬遷政策

異地搬遷扶貧可與其它扶貧政策相結(jié)合，比如與產(chǎn)業(yè)扶貧政策相結(jié)合。其次，對(duì)于那些沒有受過教育以及沒有能力在城鎮(zhèn)工作的貧困戶，可以采取通過實(shí)施生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，或通過土地轉(zhuǎn)讓增加農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助他們?cè)黾邮杖?。比如?duì)于年紀(jì)較大、體力不足的貧困戶在搬遷后很難承受城鎮(zhèn)性工作，但他們可以參與家鄉(xiāng)的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。創(chuàng)新性的搬遷政策可以為不同的農(nóng)民安排不同的配套政策，同時(shí)更需要準(zhǔn)確到家，實(shí)施“戶到戶、人到人”精準(zhǔn)配套扶貧措施。同時(shí)建議所有地方結(jié)合自身?xiàng)l件的重新定位，廣泛收集就業(yè)意向和市場(chǎng)需求，開展適合提高貧困戶能力的職業(yè)技能培訓(xùn)。

五、小結(jié)

在扶貧實(shí)踐30多年來，中國各地的搬遷模式更加多樣化，這符合國家的發(fā)展和移民的需求。從多中心治理視角下，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理體系，對(duì)創(chuàng)新異地搬遷扶貧模式及有效完成扶貧工作，起著積極作用?！笆濉睍r(shí)期是中國實(shí)現(xiàn)全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的關(guān)鍵時(shí)期。因此，我們必須了解當(dāng)前的搬遷和扶貧形勢(shì)面臨的新情況，不斷完善搬遷安置方式。從而更好地完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介

張黎婷（1993-），女，彝族，四川昭覺人，碩士學(xué)歷，中央民族大學(xué)在讀學(xué)生，研究方向：行政管理。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）