鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理問題研究

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為與基層群體聯(lián)系最緊密的組織，其社會(huì)治理狀況直接關(guān)系著廣大基層群體的切身利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的治理要達(dá)到理想的效果和目的，必須要強(qiáng)調(diào)治理的有效性。研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理的必要性出發(fā)，論述現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理中存在的問題，最后就鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府如何優(yōu)化有效治理結(jié)構(gòu)提出建議對策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府；有效治理；有效治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一、問題的提出

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最本質(zhì)目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)有效治理。黨的十九大報(bào)告提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。新時(shí)期下，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的有序?qū)崿F(xiàn)必須以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效治理為保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國最低一級的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其治理成效影響著我國現(xiàn)代化的國家治理體系的形成，關(guān)系著我國“三農(nóng)”問題的有效解決以及我國全面小康社會(huì)的建成。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的有效治理，對于我國基層社會(huì)的發(fā)展具有重大意義。

二、治理與有效治理

治理一詞，在我國古代文學(xué)作品中就已出現(xiàn)，如：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣”、“上曰：‘玄在郡連年，若有治理，迨遷之，若無異効，當(dāng)有召罰。何緣無故徵乎？”等，在我國古代詞義中，“治理”在不同的語境中被賦予不同的含義，并沒有形成現(xiàn)代國家通用的內(nèi)涵。從公共管理學(xué)科領(lǐng)域來探究“治理”一詞，20世紀(jì)80年代全球公共治理危機(jī)對原有的國家管理理論提出挑戰(zhàn)。90年代，“治理理論”在全球范圍內(nèi)廣泛興起，相比于傳統(tǒng)的“管理理論”而言，治理更強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)同。治理有助于規(guī)避由于強(qiáng)制性管理帶來的種種弊端，為社會(huì)事務(wù)的處理提供了一個(gè)新的方向。治理若要達(dá)到理想的效果，必須要實(shí)現(xiàn)有效治理。亨廷頓從政治差距的角度提出了有效性的問題，認(rèn)為各國之間最重要的政治分野在于政府的有效程度。馮留建（2007）認(rèn)為有效治理是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種社會(huì)管理。[]羅許成（2009）認(rèn)為有效治理是國家權(quán)力和國家治理實(shí)踐逐漸回歸社會(huì)的過程。[]胡元梓（2010）提出有效治理是政府與公民對公共生活的合作管理。[]陳霞，王彩波（2015）認(rèn)為有效治理是以國家為核心的多元治理體系推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的治理績效體現(xiàn)?？偨Y(jié)學(xué)者已有的研究，本研究將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理理解為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理是指一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主導(dǎo)，以制度規(guī)定為依據(jù)，以基層群體的全面發(fā)展為前提，重視合作與協(xié)商，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的參與與監(jiān)督，以推動(dòng)基層社會(huì)的全面振興發(fā)展為根本目的治理實(shí)踐活動(dòng)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理的問題

改革開放將近40年的時(shí)間里，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理狀況整體發(fā)展態(tài)勢良好。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的有效治理還存在非正式制度“越位”、治理主體參與不足等一些問題。

（一）非正式制度“越位”

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的有效治理中，存在正式制度與非正式制度兩種制度約束范式。以成文規(guī)定的法律等作為國家正式制度而存在，對基層權(quán)力執(zhí)行者與一定地域內(nèi)的鄉(xiāng)民有“硬性”約束作用。正式制度觸及不到的地方，只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)中基層群體在長期不斷交往的過程中形成的約定俗成的“鄉(xiāng)規(guī)民約”約束。在“鄉(xiāng)規(guī)民約”的規(guī)制下，農(nóng)村成員相互之間的關(guān)系、利益、秩序才能得到更好的保障。非正式的“鄉(xiāng)規(guī)民約”對于維持鄉(xiāng)村道德秩序，矯正村民行為，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)穩(wěn)定起到了巨大作用。在幾千年的鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中，村莊群體在共同居住與共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系密集的“人情社會(huì)”，村民與村民之間講“面子”、“情分”，面對鄰里、村莊之間的糾紛或沖突，往往礙于情面，坐下來協(xié)商私了成為大多數(shù)村民的解決糾紛最佳的選擇，而這種最佳的選擇往往可能是以犧牲一方的利益為代價(jià)的，這種不平衡的委曲求全的讓步，極不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)人際關(guān)系的良性發(fā)展。

（二）傳統(tǒng)的地方性集體主義精神淡化

在費(fèi)孝通先生的認(rèn)識(shí)中，我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)以村落為單位，人口流動(dòng)僵化，靠鄉(xiāng)土社會(huì)的地方性“規(guī)矩”來維持鄉(xiāng)村社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定意義上我們可以這種地方性“規(guī)矩”看成“熟人社會(huì)”背景下培育出的地方性集體主義精神。改革開放政策對于我國社會(huì)的發(fā)展具有里程碑式的意義，在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了我國鄉(xiāng)村社會(huì)的巨大變遷。20世紀(jì)90年代后我國城市化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的勞動(dòng)力大量涌入城市，老人和兒童成為留守人口?，F(xiàn)代性因素不斷由城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)滲透，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部村民的就業(yè)、收入、社會(huì)交往等呈現(xiàn)出多元化的需求，加速瓦解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“差序格局”的人際關(guān)系，變革著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人口的思想和生活方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村莊的異質(zhì)性不斷強(qiáng)化，傳統(tǒng)的以“規(guī)矩”為代表的地方性共識(shí)受到?jīng)_擊，“熟人社會(huì)”的特征逐漸被變異、被沖淡，“半熟人的鄉(xiāng)村社會(huì)”建構(gòu)起來，村民之間即熟悉又陌生，村民個(gè)體對于自身利益的追求，約束個(gè)人行為的“規(guī)矩”不斷被僭越，鄉(xiāng)土秩序面臨巨大的挑戰(zhàn)，加大了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理的難度。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理的積極性缺乏

農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有強(qiáng)制性代表國家向村民征稅的權(quán)威，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的強(qiáng)制性權(quán)威被極大削弱，與村民的聯(lián)系紐帶被切斷，財(cái)力收入銳減，為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在財(cái)力上依附于上級政府，這種財(cái)力的依附導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府成為上級政府意志的代表者和執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府日益淪為一個(gè)“懸浮型”的組織。在國家經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)矛盾沖突不斷，鄉(xiāng)村利益群體通過正式和非正式的手段不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府施加壓力，基層群體性對抗事件頻發(fā)，維穩(wěn)成了基層政府的首要工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在治理中，農(nóng)村公共品供給無力、鄉(xiāng)村債務(wù)化解困難、鄉(xiāng)村干部‘不出事邏輯等一系列新的治理困境和危機(jī)，鄉(xiāng)村治理在拋棄‘過度積極后走向了另一個(gè)方向—‘消極不作為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理積極性的缺乏，導(dǎo)致形式主義的工作作風(fēng)嚴(yán)重，為應(yīng)對上級檢查與評估，短期權(quán)宜性措施治標(biāo)不治本，基層社會(huì)治理問題依舊突出。

（四）新媒體的發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理提出新的挑戰(zhàn)

信息化時(shí)代的崛起，不斷沖擊著傳統(tǒng)的信息傳播渠道，新媒體成為信息接收和傳播的主流載體。新媒體環(huán)境下，信息實(shí)現(xiàn)了跨時(shí)空、跨空間的傳遞。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)由于人口流動(dòng)不強(qiáng)，信息在村莊之間相對封閉。改革開放后，隨著掃盲運(yùn)動(dòng)和九年義務(wù)教育在農(nóng)村的推行，農(nóng)村人口知識(shí)水平不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)電子產(chǎn)品使用率和網(wǎng)絡(luò)覆蓋率不斷上漲，這為基層群體通過網(wǎng)絡(luò)獲取大量的信息提供了良好的機(jī)會(huì)。在基層惠農(nóng)政策的執(zhí)行中，上級文件和指示通常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府選擇作為與不作為的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，一旦發(fā)生利益糾葛，基層政府首先會(huì)選擇保護(hù)鄉(xiāng)村有勢力群體的利益群體，普通村民的利益訴求往往得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的重視，游離在政策體制外的普通民眾向基層政府正面表達(dá)利益訴求碰壁后，往往會(huì)選擇新媒體作為平臺(tái)，在網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)布自己的不滿、基層政府的不公和腐敗行為，以引起社會(huì)公眾的注意，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府施加壓力，以實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。新媒體的發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政務(wù)透明提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府優(yōu)化有效治理結(jié)構(gòu)的對策建議

（一）重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理制度

1.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)制度設(shè)計(jì)，摒棄“路徑依賴”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在治理中，應(yīng)不斷完善制度設(shè)計(jì)，規(guī)范政策執(zhí)行流程，確保權(quán)力行為有理有據(jù)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力主體的制度意識(shí)，適應(yīng)制度的變遷過程，走出“路徑依賴”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理的高效率。

2.實(shí)現(xiàn)制度與“鄉(xiāng)規(guī)民約”的良性耦合

制度在一定程度上明確的規(guī)定了人行為的邊界，而“鄉(xiāng)規(guī)民約”中人為因素比較明顯，具有柔性的特點(diǎn)?！班l(xiāng)規(guī)民約”是一群人在一定的共同生活的地域相互交往而形成的一種自發(fā)的民間規(guī)則，對于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的道德秩序起到了積極的作用。但同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，如果僅僅靠“鄉(xiāng)規(guī)民約”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的規(guī)則，由于人為因素的干預(yù)過多，可能會(huì)出現(xiàn)治理失敗或腐敗的現(xiàn)象。反過來說，假若鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在基層治理中只強(qiáng)調(diào)制度的作用，制度的低彈性和強(qiáng)制性會(huì)加速原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)長久以來形成的被基層群眾所廣泛接受的社會(huì)文化生態(tài)消亡，從而導(dǎo)致基層社會(huì)出現(xiàn)不適的狀態(tài)，加劇一些不必要的矛盾的發(fā)生。因此，在這種情況下，強(qiáng)調(diào)制度與“鄉(xiāng)規(guī)民約”的良性耦合顯得尤其重要。在確立地方治理制度時(shí)，以原有的“鄉(xiāng)規(guī)民約”為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)制度與“鄉(xiāng)規(guī)民約”的有效融合，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理在充分考慮“鄉(xiāng)規(guī)民約”的基礎(chǔ)上遵守制度化。

（二）培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)集體主義精神

1.樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的共同價(jià)值目標(biāo)

在基層社會(huì)治理中，要重視集體主義精神的重構(gòu)，整合個(gè)人碎片化的利益訴求，形成應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)群體的公共利益為前提，以制度為保障，以人的全面發(fā)展為宗旨，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的共同價(jià)值目標(biāo)，打造“共建，共治，共享”的基層現(xiàn)代化治理格局，用共同的價(jià)值目標(biāo)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)群體達(dá)成合作，為共同的利益而努力，引領(lǐng)人們朝著共同的方向堅(jiān)定不移地前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)集體利益的最大化。

2.重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)文化，強(qiáng)化基層群體對于集體意識(shí)的心理認(rèn)同

文化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)發(fā)展中的巨大整合作用是顯而易見的。改革開放后，現(xiàn)代化成果不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)蔓延，現(xiàn)代化的價(jià)值觀不斷重塑基層群體的認(rèn)知，原有的在集體生活中形成的傳統(tǒng)文化分崩離析，群體之間關(guān)系不斷疏離，公共的善不斷遭到挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到文化在維持鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮的獨(dú)特作用，重視基層社會(huì)文化的建設(shè)工作，大力挖掘原有的鄉(xiāng)村文化，豐富鄉(xiāng)村社會(huì)文化活動(dòng)，整合基層社會(huì)的文化資本，培育鄉(xiāng)村社會(huì)的互助精神，抑制群體之間“功利化”的過度無序發(fā)展，強(qiáng)化個(gè)體對于集體的認(rèn)同，維護(hù)基層社會(huì)秩序，為基層社會(huì)治理的有序推進(jìn)打下良好的文化基礎(chǔ)。

（三）倡導(dǎo)多元治理主體的參與

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對基層群體角色認(rèn)知的轉(zhuǎn)變

在農(nóng)業(yè)稅未取消前，基層群體作為被管制的對象，需要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府強(qiáng)制征稅的命令。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與基層群體之間更多的由“管制關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)關(guān)系”。在當(dāng)今社會(huì)，單方面的政府管理在解決復(fù)雜的基層事務(wù)時(shí)顯得勢單力薄，影響甚微，因此政府治理應(yīng)運(yùn)而生，強(qiáng)調(diào)多主體參與的治理受到更多人的青睞。在基層治理理論中，更多的提倡將治理主體放在平等的地位。在新時(shí)期的基層治理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要及時(shí)改變對于基層群體角色的認(rèn)知，基層群體不是基層權(quán)威的撼動(dòng)者，基層群體作為基層社會(huì)治理的最終受益者，在基層社會(huì)治理中具有重要地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)高度重視村民群體的參與，轉(zhuǎn)變“機(jī)械性推行政策”的工作方式，防止出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的悶頭努力反而受到基層群體抱怨的現(xiàn)象。

2.有效回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群眾的需求，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府形象

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在政策的執(zhí)行中，往往考慮的是如何更好的完成上級的任務(wù)，而不是考慮如何有效回應(yīng)基層群體的需求，普通基層大眾一直作為一個(gè)邊緣的群體而存在，被動(dòng)的參與基層治理。在長期的發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對于村民群體利益訴求的低回應(yīng)度，導(dǎo)致基層群體對政府失去信心，有時(shí)會(huì)采用極端的方法來表達(dá)自己的意志，如圍堵政府官員、對抗等，加劇了基層社會(huì)的官民沖突。在官民互不信任的背景下，要吸引村民參與政府治理活動(dòng)，政府首先要做的是聽取基層群體意見并積極回應(yīng)群體的需求，緩和官民關(guān)系，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在基層群體中的形象。

（四）正確利用新媒體，強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開

1.正視新媒體對于基層政務(wù)的影響

在信息不發(fā)達(dá)的社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在處理政務(wù)中是“灌輸式”的，基層群體不了解政策程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府單方面推行政策，村民成為不知情的被動(dòng)的政策承受者，基層政務(wù)的非公開狀態(tài)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府濫用自由裁量權(quán)提供了基礎(chǔ)，從而孳生出基層權(quán)力尋租的眾多問題。新媒體環(huán)境下，使得信息隱瞞無處遁形。在新媒體時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)正視新媒體對基層政務(wù)信息傳播的巨大影響，積極搭建政府與民眾的互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的多維互動(dòng)，取得基層群體的諒解與支持，以更好的推行治理政策。

2.信息公開，權(quán)力透明，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公信力

國務(wù)院于2007年4月5日發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，提出政府對于涉及公民切身利益的政府信息公開的要求，自此政府信息公開制度以行政法規(guī)的形式正式確立下來，具有一定的權(quán)威性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在處理基層政務(wù)的過程中，通過電視、官方微博、微信等新媒體來及時(shí)有效的推送政府相關(guān)的政務(wù)信息，建立政務(wù)公開的監(jiān)督體系，不斷完善與政府信息公開制度相配套的相關(guān)法律法規(guī)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn)，著力于打造責(zé)任型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，積極貫徹“以民為本”的治理理念，及時(shí)關(guān)注基層群體的需求，讓農(nóng)民有獲得感和被重視感，不提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在基層群體中的公信力，為基層社會(huì)治理提供一個(gè)優(yōu)良的群體認(rèn)同環(huán)境。

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作者簡介

馬芳（1992-），女，回族，甘肅臨夏人，碩士在讀，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，2017級行政管理專業(yè)研究生。研究方向：基層治理。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）