少為人知的美國政府智庫：國會研究部

繆其浩

據(jù)權(quán)威媒體披露，911事件發(fā)生的兩年前，中央情報局就收到報告，推測本拉登“可能會駕駛裝有炸藥的飛機(jī)撞向五角大樓、中央情報局或白宮”，該報告就是美國國會圖書館研究部完成的。然而這個有點(diǎn)傳奇色彩的故事對于該機(jī)構(gòu)來說絕非典型。實(shí)際上它既不神秘也沒有超能力，在許多方面來看就像是一個平平常常的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，卻被評為美國名列前茅的政府智庫。

自從國家提出建設(shè)高端智庫的戰(zhàn)略任務(wù)以來，出現(xiàn)了不少介紹描述國外智庫的文章，蘭德公司、布魯金斯學(xué)會和英國皇家國際事務(wù)研究所等機(jī)構(gòu)被反復(fù)提及，一些著名咨詢機(jī)構(gòu)也常有聽到，然而美國國會研究部雖然是排名領(lǐng)先的政府所屬智庫，其介紹文字卻相對稀缺，關(guān)注的人士也不多。希望通過本文的介紹和分析，不僅可以揭開這個機(jī)構(gòu)的面紗，也可為我們認(rèn)識智庫的多樣性提供一些思考。

定位于圖書館的政府智庫

20世紀(jì)80年代的一天，筆者任職的上?？茖W(xué)技術(shù)情報研究所接到上海市外辦的通知，說有一位在美國駐上?？傤I(lǐng)事館的實(shí)習(xí)生將要來本單位參觀交流。過幾天來了一位年輕女士，她自我介紹是在美國國會研究部（以下簡稱CRS）工作，此次短期派駐上?？傤I(lǐng)館。參觀之余，我們安排了一個小型報告會，通過她的介紹，我第一次了解到美國還有這樣一個機(jī)構(gòu)，由于該研究部設(shè)置在國會圖書館內(nèi)，作為圖書情報機(jī)構(gòu)我們自然對其特別關(guān)注。從那時起開始跟蹤了解這個機(jī)構(gòu)，2001年3月，本單位派兩位業(yè)務(wù)骨干（后來他們分別擔(dān)任了上海圖書館館長和副館長）專程去華盛頓訪問了CRS。

國內(nèi)外資料在談?wù)撁绹菐鞎r提到CRS的確實(shí)不多，但2D07年3月21日《華盛頓郵報》一篇文章就已把它稱為“思想庫（Think Tank）”。美國賓夕法尼亞大學(xué)的著名智庫排行榜也從一開始就將其納入名單。雖然由于美國民間獨(dú)立智庫力量強(qiáng)大，其最新版報告（2016 Global Go To Think TankIndex Report）上它僅名列綜合榜第77位，但在全球政府所屬智庫中卻排名第四，僅次于世界銀行研究所（WBI），亞洲開發(fā)銀行研究所（ADBI）和挪威國際事務(wù)研究所（NUPI），除去雖然位于美國卻是國際機(jī)構(gòu)的世界銀行研究所，CRS可以算是美國國內(nèi)排名最高的政府智庫。

CRS概況

作為國會圖書館的一個特殊部門，CRS建立于1914年，迄今已有超過百年的歷史。其背景是源于英國創(chuàng)立起來的議會制政治制度（又稱為“威斯特敏斯特體系”），議會或國會擁有立法權(quán)，決定國家重大事務(wù)的議員需要對從政治、外交、經(jīng)濟(jì)到軍事等各方面決議案進(jìn)行討論和立法，背景不一的議員們當(dāng)然不可能是面面俱到的“全能專家”，因此需要得到資料文獻(xiàn)和專業(yè)人員的支持，這是該機(jī)構(gòu)坐落于圖書館的原因之一。1914年該機(jī)構(gòu)以國會圖書館“立法參考服務(wù)”的名義成立，然而由于立法支持的研究性質(zhì)，圖書館傳統(tǒng)的參考服務(wù)顯得勉為其難，1970年“立法參考服務(wù)”改為現(xiàn)名，集中數(shù)百名研究人員，包括律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、參考圖書館員以及社會科學(xué)和自然科學(xué)家。1980年代人數(shù)最多時曾高達(dá)860名，以后逐漸減少至600人左右。2016財(cái)政年度預(yù)算約為1.07億美元。除在編人員外，CRS還聘用名為“訪問學(xué)者”的外部專家撰寫報告。

CRS包括五大研究部門：分別是美國法律、國內(nèi)社會政策、外交防務(wù)與貿(mào)易、政府與財(cái)政以及資源科學(xué)與工業(yè)。

筆者特別關(guān)注與科技和創(chuàng)新相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容，以下的分析以此領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)。其中“資源、科學(xué)與工業(yè)部（TheResources，Sclence and Industry，RSI）”，負(fù)責(zé)國家的自然資源和環(huán)境管理、科學(xué)進(jìn)展、技術(shù)應(yīng)用以及工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。它下設(shè)6個分部（見下表），每個分部有一位研究經(jīng)理負(fù)責(zé)。

CRS的研究與信息服務(wù)

據(jù)2002年“路透社”披露，早在911事件發(fā)生的兩年前，中央情報局就收到一份報告，推測本拉登“可能會駕駛裝有炸藥的飛機(jī)撞向五角大樓、中央情報局或白宮”，該報告就是美國國會圖書館研究部完成的。然而這個有點(diǎn)傳奇色彩的故事對于CRS來說并非典型。它既不神秘也沒有超能力，在許多方面來看就像是一個平平常常的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。

CRS的使命是“為國會提供權(quán)威的、內(nèi)部的、非黨派和客觀的研究和分析”，其具體產(chǎn)出包括定向信息服務(wù)與國會內(nèi)部發(fā)布的報告。2016年度該機(jī)構(gòu)年報稱，前者包括了內(nèi)部備忘錄3126件、為個人提供的簡報、咨詢和證詞4397件，電話和郵件應(yīng)答各2萬多次。而研究報告在2016年新發(fā)布1197份，更新2471份。2016年這些報告和其他公布資料在其內(nèi)部網(wǎng)站上被瀏覽634，329次。CRS還組織研討會和培訓(xùn)項(xiàng)目，2016年有9200人次（包括議員及其助理）參與這些活動。

根據(jù)法律，CRS的報告對外發(fā)布權(quán)在國會，其網(wǎng)站上不設(shè)檢索入口。多年前我們剛剛開始注意它的時候，覺得很難找到署名“國會研究部”的報告，后來在某些公司和大學(xué)網(wǎng)站可以讀到CRS的部分報告。然而現(xiàn)在情況似有了很大變化，盡管其仍然對一部分報告保密，但可公的開報告數(shù)量已經(jīng)很大，集中在“美國科學(xué)家聯(lián)盟（FAS）”網(wǎng)站免費(fèi)發(fā)布。其中CRS報告以下列目錄歸類：國家安全一般議題、中東問題、外交政策與地區(qū)事務(wù)、秘密與信息政策、情報事務(wù)、國土安全、核武器與軍備控制、常規(guī)武器系統(tǒng)、恐怖主義和其他。從這些欄目設(shè)置可以明顯看出其重點(diǎn)關(guān)注的問題和領(lǐng)域，這應(yīng)該是符合其所服務(wù)的國會立法審議需求的。因此，CRS可以看作是“國家要務(wù)”類別的智庫，盡管社會“名氣”不大，被排在美國政府智庫首位卻是名副其實(shí)的。

盡管科技創(chuàng)新并不屬于研究服務(wù)的“主流”，筆者在“美國科學(xué)家聯(lián)盟”網(wǎng)站提供的報告清單中還是找到了一些與科技創(chuàng)新有關(guān)的報告，下面簡要介紹幾份。

2014年1月發(fā)布的R41391號報告，標(biāo)題為“創(chuàng)新政策中商業(yè)秘密的作用”，作者JOhn R.Thomas是喬治敦大學(xué)法學(xué)教授，專長于技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)等法律事務(wù)。在報告上他的身份是“訪問學(xué)者”，他擔(dān)任CRS訪問學(xué)者可能有10年之久。在該報告中作者先是“科普”式地介紹了專利、公開與商業(yè)秘密這樣屬于知識資產(chǎn)的三種不同法律狀態(tài)，主要分析了目前直接影響商業(yè)秘密的僅是州法律，聯(lián)邦法只是間接地產(chǎn)生作用，國會需要考慮是不是應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)給予商業(yè)秘密更多干預(yù)。

編號R43061的報告，“美國科學(xué)與工程勞動力：過去和當(dāng)前，以及預(yù)計(jì)的就業(yè)、工資和事業(yè)問題”，發(fā)表日期為2017年11月2日。作者是頭銜為科技政策專家的CRS工作人員。該報告匯集大量圖表、數(shù)據(jù)，很少有解讀分析之類的報告，但是詳細(xì)說明了職業(yè)的分類體系、數(shù)據(jù)來源和調(diào)查方法及其局限等，該報告屬于基本情況的概覽一類。

由另一位CRS科技政策專家署名的R45009號報告“全國科學(xué)基金會：2018年度的撥款與資助歷史”，有一定數(shù)量的表格數(shù)據(jù)，也有一些分析，在最后簡要提出了“政策關(guān)注點(diǎn)（PolicyConsiderations）”，指出目前政策在資助評估和接續(xù)方面、因美元貶值引起的購買力下降等方面存在問題，提請議員們在立法時注意。

有些報告涉及更為專業(yè)的議題，例如2017年10月27日發(fā)表的報告“生物制劑和生物仿制藥：背景和關(guān)鍵事件”（R44620）。作者是“生物醫(yī)藥政策專家”。報告在簡要介紹基本概念的基礎(chǔ)上，主要提供了相關(guān)對象的法律狀況，還涉及其中立法中有關(guān)的議題，如歐盟已經(jīng)批準(zhǔn)35種生物仿制品投放市場，使其價格降低了三分之一；而美國因法律阻礙，F(xiàn)DA在批準(zhǔn)相關(guān)產(chǎn)品上市方面仍然很困難，因而在降低藥物價格上效果還不明顯等等。

僅從這樣少數(shù)例子可以看到，對于涉及各方面專業(yè)知識的立法議題，CRS報告一般只限于提供背景情況，還有一些經(jīng)過整理的數(shù)據(jù)和一定的問題提醒。盡管科技創(chuàng)新在其服務(wù)范圍中僅占一小部分，但它也設(shè)立了一些專業(yè)政策分析專家的崗位，還聘用外部專家。與一些大牌智庫，如蘭德公司1775名工作人員相比，CRS的全職人員600多人并不算太多，但考慮到其坐落于國會圖書館，得益于后者龐大的專業(yè)和輔助人力資源的支持，其立法決策得到了具有極其強(qiáng)大的知識支持。

由于CRS的特殊性質(zhì)，其研究報告不但不是唯一的、甚至可能不一定是其主要的服務(wù)形式；那些內(nèi)部備忘錄、個別提供的簡報，研討會和培訓(xùn)，以及數(shù)以萬計(jì)的電話和郵件也應(yīng)該是重要的服務(wù)，筆者估計(jì)甚至可能起到更大的決策支持功能。當(dāng)然由于信息可獲得性的問題，對于這部分的活動我們難以進(jìn)行具體分析。

與眾不同的智庫

作為為國會及其議員提供“獨(dú)家”和“貼身”服務(wù)的智庫，CRS與其他大多數(shù)著名智庫存在明顯的不同。

大多數(shù)著名智庫都會希望擴(kuò)大自己的影響，除了合同規(guī)定的情況外，都盡可能公開自己的研究報告（至少是觀點(diǎn)、摘要等有關(guān)研究的信息），智庫研究人員還會主動或被動的在媒體上發(fā)表自己的觀點(diǎn)。CRS與眾不同，它沒有明星研究人員，“旋轉(zhuǎn)門”對他們也只是傳說而已。以筆者多年來對國外文獻(xiàn)的瀏覽和閱讀經(jīng)驗(yàn)，從未看到過以CRS人員名義在外發(fā)表的任何報告和期刊文章，僅在極個別情況下提到作者在CRS工作過的經(jīng)歷。這些說明CRS作用于決策幾乎完全是通過內(nèi)循環(huán)實(shí)現(xiàn)的，而其他大多數(shù)智庫則至少部分依靠媒體和社會輿論等外循環(huán)來影響決策。

自從我們開始關(guān)注CRS以來，如何獲得其研究報告全文就一直是個問題。其網(wǎng)站本身并不提供研究報告的信息，后來知道通過一些渠道可以獲得部分報告全文。如有一家叫PennyHill Press的無名小公司自稱擁有2萬份CRS報告（CRS2016年報稱其可獲得的報告才10315種），可向律師、大學(xué)學(xué)者、游說者和企業(yè)出售，不清楚它是如何得到授權(quán)的。

很可能由于一些民間“壓力集團(tuán)”不斷努力要求其向社會公布研究成果，現(xiàn)在其可公開報告發(fā)布的越來越規(guī)范。但于此相反的，在發(fā)布其機(jī)構(gòu)本身的信息方面，表現(xiàn)出來的趨勢似乎越來越保守。早年的CRS年報都公布人員數(shù)量和預(yù)算，但最新版（2016年）年報完全缺乏這兩方面的信息。另一個美國智庫布魯金斯學(xué)會每年都會編制《國會統(tǒng)計(jì)》，但是2017年查到的版本中，有關(guān)于CRS信息最近的年份僅為2012年（報道當(dāng)年CRS全職人員622名）。

作為一個不同于社會智庫的立法機(jī)構(gòu)所屬部門，它還會遇到一些特別的問題，比如秘密來源信息的使用。盡管其發(fā)言人曾經(jīng)說CRS報告不包含秘密來源信息，但這可能僅限于可公開報告。2D09年2月“維基揭秘”公開了到1990年為止的CRS報告6780份。該事件發(fā)生后2010年12月6日國會研究部主任特別發(fā)出備忘錄，重申了保密資料不得用于公開發(fā)布的報告中，即使該信息已在其他載體披露。

作為立法機(jī)構(gòu)“獨(dú)家”的智庫，CRS嚴(yán)格奉行行政和立法分立的原則，并不對行政當(dāng)局（國務(wù)院）服務(wù)。前面提到的那篇關(guān)于本拉登的報告提交給中央情報局，應(yīng)該不屬于其“本分”（但根據(jù)法律國會議員有權(quán)這樣做）。即使在“議會民主”的其他國家也并不是絕對的，如模仿CRS建立起來的日本國會圖書館“調(diào)查與立法參考局”的情況就不一樣，它主要為國會服務(wù)，但也為政府服務(wù)。

研究CRS：認(rèn)識智庫的多樣性

我們研究國外著名智庫有的可參考其人才策略（如旋轉(zhuǎn)門制度、研究生學(xué)院），有的可學(xué)習(xí)其方法（如蘭德公司是許多決策支持研究方法的發(fā)明者），也可借鑒其成果的形式和組織機(jī)構(gòu)上的某些特點(diǎn)。但是對于CRS這樣的智庫，在這幾方面都恐怕很難有特別價值，這可能正是目前國內(nèi)對其關(guān)注較少的原因之一。筆者認(rèn)為盡管由于政治體制的巨大差異，CRS本身可以直接拿來參考借鑒的地方可能很少。但作為一種特殊形式的國家高層決策支持系統(tǒng)，它能讓我們更好地理解智庫這一類機(jī)構(gòu)的全貌。具體來說：

第一，重視智庫的多樣化性質(zhì)。

國內(nèi)關(guān)于智庫的研究可能比較偏重認(rèn)識智庫的共性，一些匆忙提出的“指標(biāo)體系”則是把所有智庫作為同一性質(zhì)的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評價。實(shí)際上，決策支持需要多樣性的研究服務(wù)?，F(xiàn)階段可能更加需要對其差異特征進(jìn)行研究和分析。這里說的多樣性，不僅指需要決策的問題，如國際關(guān)系、“一帶一路”或科技創(chuàng)新各個領(lǐng)域的差異，更是指決策切入角度的差別，例如大學(xué)和社會科學(xué)院的智庫與政府內(nèi)部的政策研究部門就必然在各方面發(fā)揮不同的優(yōu)勢。即使同樣在政府內(nèi)部，不同層級和隸屬的智庫也會體現(xiàn)出不同特征，領(lǐng)導(dǎo)身邊的智庫可能更加容易領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖、獲悉更多內(nèi)部信息，但距離遠(yuǎn)一點(diǎn)的，則可能在一定程度上有“冷思考”的價值和綜合外部信息的優(yōu)勢?？萍急尘暗闹菐鞈?yīng)該在提供具有科學(xué)和實(shí)證基礎(chǔ)的可靠證據(jù)方面發(fā)揮更大作用，而政策研究類智庫或許就需要在社會公平和利益平衡方面為領(lǐng)導(dǎo)決策多做考慮。

能做出決策支持的末端產(chǎn)品，如提出的具體的政策和方案建議，有可能得到高層領(lǐng)導(dǎo)采納，這當(dāng)然非常好；或者某個信息的驗(yàn)證，填補(bǔ)了決策拼圖的關(guān)鍵空缺，從而改變了決策者判斷的天平或者一個內(nèi)部提交的研究成果，阻止了本來可能執(zhí)行的某個錯誤決策，其作用具有同樣價值。在美國政府決策支持體系中，CRS是相對“另類”的一種。認(rèn)識到不同角色分工和協(xié)同作戰(zhàn)的重要性，對塑造良好的決策支持生態(tài)是非常重要的。

第二，政府決策支持的橫向價值鏈。

自從國家有關(guān)建設(shè)高端智庫的文件下達(dá)以來，對于智庫的縱向結(jié)構(gòu)就引起了很大關(guān)注，各類智庫都力爭“高端”，但又未必明白高端指向是什么。在研究水平的高低難以明確判斷的情況下，一個常見的認(rèn)識就是以所服務(wù)政府的層級、甚至延攬到曾任高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者等等來論“高低”，據(jù)說有些智庫負(fù)責(zé)人甚至聲稱不做那些沒有可能得到高層批示的研究。

實(shí)際上智庫不僅有縱向結(jié)構(gòu)，更應(yīng)該具有橫向結(jié)構(gòu)。決策科學(xué)家赫爾伯特·塞蒙（Herbert Simon）曾經(jīng)提出從情報到反饋的決策多階段論，每個階段的信息需求及其服務(wù)側(cè)重點(diǎn)都有不同。CRS以數(shù)百專業(yè)人員的隊(duì)伍加上國會圖書館強(qiáng)大的專家和文獻(xiàn)資料服務(wù)為后盾，其主要功能定位是為立法決策提供全面準(zhǔn)確的信息，而且大部分是基礎(chǔ)性的信息，重點(diǎn)并不在于拿出可供選擇的政策或建議方案。

與產(chǎn)業(yè)部門上下游的價值鏈有相似之處，決策支持實(shí)際上也有一個橫向分工。需要指出的是，在價值鏈中的位置并不能決定其屬于高端或是低端，中國有個說法叫做“店大欺客、客大欺店”，就看你能不能做到對決策發(fā)揮最大的影響力。

第三，高質(zhì)量的智庫體系需要先進(jìn)的知識服務(wù)基礎(chǔ)構(gòu)架。

長期關(guān)注CRS就一定會感覺到其智庫服務(wù)背后堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。首先就是國會圖書館，它不僅是美國國家圖書館（許多國家這二者是不同的），而且也是世界上最大的圖書館。國會圖書館對于CRS研究服務(wù)的支撐是巨大的，而且不限于在文獻(xiàn)資料層面上。1987-2015年間擔(dān)任館長的是比林頓博士，他不僅是著名學(xué)者（這與絕大多數(shù)國家的國家圖書館館長類似），還是一位研究俄羅斯問題的智庫專家，在擔(dān)任館長前曾經(jīng)有過負(fù)責(zé)編寫俄羅斯國家分析報告“NationalEstimate”的經(jīng)歷。作為館長，他直接領(lǐng)導(dǎo)CRS工作，而傳統(tǒng)意義上的圖書館業(yè)務(wù)則是由一位副館長兼首席圖書館員（Chief Librarian）負(fù)責(zé)。

另外一個重要的是其基礎(chǔ)技術(shù)結(jié)構(gòu)。它不僅借助于國會圖書館先進(jìn)的信息基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字圖書館技術(shù)，而且在成果表現(xiàn)方式上采納了互動地圖和不需文字輔助的可視化表達(dá)方法信息圖（jnfograDhics）等技術(shù)。為了保證運(yùn)行的連續(xù)與安全，其計(jì)算機(jī)系統(tǒng)在2016年實(shí)現(xiàn)了斷電時全系統(tǒng)成功切換的failover測試。

在智庫研究中目前可能還較少談及這些基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)對研究質(zhì)量與表達(dá)傳遞的關(guān)鍵性作用，而對于高質(zhì)量的智庫研究來說，技術(shù)支撐將越來越成為競爭的制勝因素。

（作者系上海科學(xué)技術(shù)情報研究所研究員）