上海城市設(shè)計管控方法的演進與優(yōu)化*

周 偲 ZHOU Cai

1 城市設(shè)計管控的兩種類型

各國家和城市一般通過兩種方式賦予城市設(shè)計法定地位[1]：一是通過法律法規(guī)指導(dǎo)約束規(guī)劃編制，城市設(shè)計成果應(yīng)用和體現(xiàn)在相應(yīng)法律條文中，如美國的區(qū)劃法規(guī)和德國的建造規(guī)劃；二是法律（規(guī)劃法）明確城市設(shè)計法律地位，并通過法定程序保證工作的開展，如英國的城市設(shè)計導(dǎo)則。

1.1 條文約定式的管控方法

一般在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范下，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)，通過城市設(shè)計手段，確定具體控制指標(biāo)，如確定建筑高度、貼線路、退界距離等。管理者因為明確的審查依據(jù)，能更好的予以執(zhí)行[2]。但同時，不可避免的，會在一定程度上影響到建筑師的創(chuàng)造發(fā)揮。總體而言，此類管控更注重設(shè)計內(nèi)容的法律地位。

美國各城市采用的方式不同[3]。紐約的城市設(shè)計控制是將城市設(shè)計要求納入法定規(guī)劃區(qū)劃法規(guī)[4]中，在建設(shè)項目管理階段予以核查，屬于條文約定型。城市設(shè)計的內(nèi)容以城市設(shè)計條例的方式納入?yún)^(qū)劃法規(guī)中。條例具體包括標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)、特殊目的區(qū)、一般性設(shè)計規(guī)范3個層面的內(nèi)容[5]。標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)以不同的建筑形式為單位，圍繞特定建筑形式設(shè)定城市設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，按類型整體管控。特殊目的區(qū)的城市設(shè)計更加有針對性，往往以幾個街區(qū)、某個街區(qū)或每條街道作為單位，對其具體區(qū)域進行細(xì)分（Sub-district），提出更細(xì)的設(shè)計要求。一般性設(shè)計規(guī)范，針對特定空間與特定功能物品的城市設(shè)計規(guī)范以其細(xì)節(jié)性的要求，為公共空間的實用性及公共使用權(quán)提供了保障，并設(shè)定了空間品質(zhì)及相應(yīng)產(chǎn)品的最低標(biāo)準(zhǔn)。實際上，紐約的城市設(shè)計管控深度在一般地區(qū)與特殊目的區(qū)是不同的。一般地區(qū)是通則式的管控，它受到區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)中的要求及一般性設(shè)計規(guī)范的要求約束。而特殊目的區(qū)是方案式的管控，是在城市設(shè)計方案的基礎(chǔ)上，增加有針對性的設(shè)計要求。

德國城市設(shè)計管控體系與城市規(guī)劃體系相一致[6]，城市設(shè)計的控制要素及具體控制要求納入法定規(guī)劃建造規(guī)劃[7]。建造規(guī)劃是建設(shè)項目審批的依據(jù)，依據(jù)城市設(shè)計形態(tài)規(guī)劃，規(guī)劃師將用地之上的規(guī)劃建筑抽除，再抽象化為建造窗口和相關(guān)控制指標(biāo)[8]，屬于條文約定型。具體涉及到城市設(shè)計要素的包括：樓層數(shù)、容積率、建造方式（開放、封閉、偏離）、屋頂形式/屋頂意向、屋脊方向、建筑高度等[9]。

1.2 程序保障式的管控方法

在法定文件中表述的是發(fā)展目標(biāo)與政策，設(shè)計必須達到的特征與效果，一般沒有詳細(xì)的管控圖則，用定性或示意圖的方式表達。鼓勵使用多種途徑達到設(shè)計目的，不限定采用的手段。此種管控方式給設(shè)計留有較大的彈性空間，但也有很大的不確定性，在建設(shè)項目管理階段，管理者的執(zhí)行彈性較大，判斷方案是否符合定性的目標(biāo)，管理者需要依據(jù)專業(yè)的知識和判斷，同時通過規(guī)范化的程序來確保其公平合理?？傮w而言，更注重決策時設(shè)計程序的法律地位。

英國無論是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、地方發(fā)展規(guī)劃還是鄰里規(guī)劃，其中涉及的城市設(shè)計內(nèi)容均通過明確目標(biāo)政策的方式進行控制[10]，而非明確具體的指標(biāo)管控要求，亦沒有管控圖則，屬于程序保障型。設(shè)計控制的主要手段是設(shè)計評審，這一環(huán)節(jié)包含在建設(shè)項目許可審批的過程中[11]。當(dāng)審批過程中遇到規(guī)劃相關(guān)政策文件未涉及的問題時，開發(fā)控制則有賴于規(guī)劃官員的個人專業(yè)能力。這形成了英國規(guī)劃系統(tǒng)自由裁量的特征。也正是這一點，使得英國的規(guī)劃審批需要與各利益團體進行咨詢和協(xié)調(diào)。因此，英國的規(guī)劃決策是一個協(xié)商式的談判過程，政治屬性高于技術(shù)屬性。

荷蘭主要是通過指導(dǎo)性的規(guī)劃，在具體項目建設(shè)管理階段，由具有自由裁量權(quán)的委員會進行管理，一些城市會通過指定城鎮(zhèn)建筑師的方式來進行設(shè)計管控，屬于程序保障型。各個城市通過編制形象設(shè)計規(guī)劃（Image quality plan）來對城市的未來空間形態(tài)和空間質(zhì)量提出引導(dǎo)和建議，這個規(guī)劃并非強制編制，其中包含的內(nèi)容深度也不盡相同，主要取決于市政府的需求。在進行具體的項目建設(shè)管理時，會由專門的空間質(zhì)量委員會來把控項目中涉及到空間形態(tài)的部分。該委員會屬于市政府的一個組成部分，成員通過社會招募構(gòu)成。對大多數(shù)項目而言，獲得空間質(zhì)量委員會的同意是得到建筑許可的必經(jīng)程序，設(shè)計單位必須對空間質(zhì)量委員會匯報自己的項目，該委員會成員就建筑外觀、建筑與周圍環(huán)境關(guān)系等方面提出修改意見，并決定是否同意該項目，具有較大的自由裁量權(quán)。

1.3 城市設(shè)計管控類型的影響因素

各國選擇了不同的法定化類型，形成管控方式上的差異。影響因素主要包括法律體系、發(fā)展階段等各個方面。

法律體系方面，各國可分為大陸法系與海洋法系兩種類型，兩者的法律條文內(nèi)容形式、形成過程和執(zhí)行程序均存在較大差異，這種差異進而會影響到各專項法律條文內(nèi)容形式和執(zhí)行方式。大陸法系旨在以明確的法典條文來保障法律的有效執(zhí)行，因此大陸法系國家往往采用條文約定型的管控方法，將管控要素與具體要求在法定規(guī)劃中予以明確，在建設(shè)項目階段進行審核，符合要求即通過，不符合則退回。海洋法系是“遵循先例”的司法審判原則，以往的判例對其后案件的審判具有法律約束力，因此海洋法系國家往往采用程序保障型的管控方式，當(dāng)審批過程中遇到規(guī)劃相關(guān)政策文件未涉及的問題時，審批部門具有自由裁量權(quán)。

發(fā)展階段方面，規(guī)劃需適應(yīng)不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段、政治環(huán)境和管理體制，通過不斷調(diào)整來平衡經(jīng)濟利益和公共利益的博弈。追求高速發(fā)展的階段，管控為發(fā)展放行，以提高審批效率為出發(fā)點，選擇相應(yīng)的管控方式與管控深度。平穩(wěn)發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展不是優(yōu)先的目標(biāo)，為了達到更好的城市空間品質(zhì)，管控傾向選擇更為嚴(yán)格的方式。同時，發(fā)展階段關(guān)系到管控方式的可行性，可行性中包括對應(yīng)發(fā)展要求的審批效率以及對應(yīng)行政管理的廉潔要求。英國2009年以來，經(jīng)濟持續(xù)低迷，產(chǎn)業(yè)發(fā)展疲軟，保守黨與自民黨組成的聯(lián)合政府上任，提出復(fù)蘇經(jīng)濟、授權(quán)于民等執(zhí)政宣言[12]。規(guī)劃方面的具體手段包括簡化規(guī)劃審批程序，削弱規(guī)劃控制。以發(fā)展為要務(wù)，進一步強化權(quán)力的地方化，重視地方自主性，社區(qū)有權(quán)自主制定鄰里規(guī)劃。限制公眾參與的條件，縮小公眾參與范圍，以提高項目落實的效率等[13]。

2 上海城市設(shè)計管控的演進歷程

上海的城市設(shè)計工作始于20世紀(jì)改革開放初期，在國內(nèi)率先引入城市設(shè)計概念，并在80年代至90年代進行了大量的城市設(shè)計方面的探索工作。政府部門對于城市設(shè)計的管控分為自發(fā)應(yīng)對、自覺修正與法定化管控3個階段。

2.1 改革開放后城市設(shè)計管控的自發(fā)應(yīng)對

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，土地出讓方式由劃撥向出讓進行轉(zhuǎn)變。城市設(shè)計的概念相應(yīng)地被引入上海，以應(yīng)對土地出讓時核提出讓條件的要求。1982年，虹橋新區(qū)為解決涉外使領(lǐng)館的需求進行了規(guī)劃編制，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院首次運用了城市設(shè)計的手法，明確了用地性質(zhì)、地塊面積、建筑后退、建筑密度、建筑限高、出入口方位、停車車位數(shù)等要素的管控要求，并落到規(guī)劃圖則中，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，要求出讓地塊在實施方案中嚴(yán)格執(zhí)行（圖1）。

圖1 上海虹橋新區(qū)詳細(xì)規(guī)劃圖

圖2 陸家嘴中心區(qū)規(guī)劃總平面圖

在應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的時期，城市設(shè)計管控方式以二維規(guī)劃指標(biāo)為主，考慮的空間要素較少，并且，當(dāng)時控規(guī)編制并非土地出讓的必要條件，因此規(guī)劃階段對后續(xù)建筑設(shè)計引導(dǎo)不足。為應(yīng)對以上問題，20世紀(jì)80年代末，上海研究制定了《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（以下簡稱“《技術(shù)規(guī)定》”），具體規(guī)定了規(guī)劃編制和建設(shè)管理中關(guān)于土地使用、建筑管理等方面的各項指標(biāo)要求，并隨著城市的建設(shè)發(fā)展進行了多次修訂與更新[14]?！都夹g(shù)規(guī)定》是全市層面普適性的要求，建管部門的專業(yè)人員可依據(jù)《技術(shù)規(guī)定》和方案的實際情況，重點考慮地塊開發(fā)的相關(guān)控制指標(biāo)，對地塊核提出讓條件，管理工作的重點在單一項目管理。

總體而言，改革開放后到1980年代末期，上海城市設(shè)計的管控具有程序保障型的自由裁量特征，但尚無明確程序保障城市設(shè)計的法定地位。

2.2 高速發(fā)展時期城市設(shè)計管控的自覺修正

20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初，上海進入兩位數(shù)經(jīng)濟增長率的高速發(fā)展階段。上海城市設(shè)計管控做了以下4方面的修正。一是在《技術(shù)規(guī)定》的普適性要求基礎(chǔ)上，針對重要的地區(qū)，開始進行大量城市設(shè)計，增加個性化要求。二是以城市設(shè)計的手段推進二維規(guī)劃指標(biāo)管控向三維空間指標(biāo)轉(zhuǎn)變。1990年，陸家嘴地區(qū)中心區(qū)開啟整體的城市設(shè)計工作，運用國際方案征集的方式，邀請法、意、日、英、中5國設(shè)計公司參與國際設(shè)計競賽，增加了“韻律界面”、“開敞界面”、“標(biāo)記重點處理的入口與轉(zhuǎn)角”等空間管控要素（圖2）。三是增加建設(shè)方案階段專家的決策咨詢環(huán)節(jié)，為審批者提供技術(shù)力量。2004年，對于上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)，建設(shè)項目審批程序中明確要求增加專家特別論證環(huán)節(jié)。四是探索城市設(shè)計導(dǎo)則的管控方式，設(shè)計師嘗試將城市設(shè)計方案進行理性梳理，制定獨立且系統(tǒng)性的設(shè)計導(dǎo)則，并將其作為建設(shè)項目實施階段管理和落實城市設(shè)計的方法。2003年，瑞安集團對創(chuàng)智天地進行概念性總體設(shè)計，并針對大學(xué)路及周邊地塊單獨編制了設(shè)計導(dǎo)則，包括城市設(shè)計導(dǎo)則、建設(shè)設(shè)計導(dǎo)則和分地塊控制導(dǎo)則。大學(xué)路地區(qū)設(shè)計導(dǎo)則明確了道路斷面、人行道空間尺度、外擺位位置等控制要素，對影響街道空間的多個要素提出建議，包括連續(xù)街墻貼線率、地塊建筑體量及高度、建筑立面等。同時，強調(diào)大學(xué)路兩側(cè)建筑的功能混合，對沿街商鋪進行規(guī)范指引，并取得了富有成效的建設(shè)成果（圖3）。實際上，城市設(shè)計導(dǎo)則并無法定地位，尤其對于多元開發(fā)主體的建設(shè)區(qū)域，無法強制要求開發(fā)主體后續(xù)照此實施。如何能在有眾多開發(fā)主體共同參與城市建設(shè)的過程中，滿足城市設(shè)計中提出的系統(tǒng)性空間目標(biāo)，是城市設(shè)計管控中的關(guān)鍵問題。

總體而言，在城市高速發(fā)展時期，上海在城市設(shè)計管控方面做了修正與創(chuàng)新，增加三維管控內(nèi)容，通過設(shè)計導(dǎo)則，逐漸向條文約定型的管控方式轉(zhuǎn)變。

圖3 大學(xué)路規(guī)劃總平面圖

2.3 轉(zhuǎn)型發(fā)展時期城市設(shè)計的法定化管控

十八大后，上海提出守住人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境和城市安全4條底線。如今，上海的城市發(fā)展已進入以存量規(guī)劃為主的轉(zhuǎn)型期，本市的城市發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向以底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、以存量空間的更新利用來滿足城市發(fā)展需求的階段，不斷提高精細(xì)化程度成為城市規(guī)劃的必然選擇。因此，為創(chuàng)造更好的城市空間，上海市在城市設(shè)計管控方面進行深入研究，在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面將城市設(shè)計法定化，以較為嚴(yán)格的方式提升城市公共空間的品質(zhì)。

2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃作為土地出讓的必要依據(jù)，具有法定地位。2011年，上海開始推行附加圖則的設(shè)計管控制度。在頒布的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中，首次提出將附加圖則作為法定圖則的組成部分，明確重點地區(qū)除形成普適圖則外，還需要通過城市設(shè)計或?qū)ｍ椦芯刻岢龈郊拥囊?guī)劃控制要求，使空間管理進一步精細(xì)化，滿足城市設(shè)計、歷史風(fēng)貌保護等特殊規(guī)劃控制要求，形成附加圖則。在《上海市控制型詳細(xì)規(guī)劃附加圖則成果規(guī)范》（以下簡稱“《附加圖則成果規(guī)范》”）中將城市公共空間歸納提煉為包括建筑形態(tài)、開放空間、交通空間、功能空間和歷史風(fēng)貌5種類型，共約50個要素，作為城市設(shè)計重點關(guān)注和管控的內(nèi)容。另外，在《技術(shù)準(zhǔn)則》中明確了重點地區(qū)分級分類的要求。針對地區(qū)差異性問題，將重點地區(qū)分為“五類三級”，通過功能類型和重點管控級別兩個維度，鎖定不同重點地區(qū)的城市設(shè)計管控要素。

經(jīng)過不斷優(yōu)化，上海詳規(guī)層面城市設(shè)計管控逐步形成了兩大特點：一是依托控詳確立了城市設(shè)計的法定地位，包括本市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例和控詳編制辦法，明確城市設(shè)計以附加圖則的形式納入控詳法定圖則，成果內(nèi)容納入土地合同等方式，確保了城市設(shè)計成果的應(yīng)用及實施；二是建立了管控體系，依托控詳?shù)墓芾磙k法、審批流程、技術(shù)導(dǎo)則和成果規(guī)范等“四位一體”的規(guī)范性文件，確保了城市設(shè)計成果的轉(zhuǎn)化以及法定文件的嚴(yán)肅規(guī)范性。

城市設(shè)計方案是附加圖則的基礎(chǔ)，附加圖則是城市設(shè)計成果的提煉以及法定化的成果。附加圖則作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的組成部分，是控制性詳細(xì)規(guī)劃普適圖則的一種補充[15]。《附加圖則成果規(guī)范》中提供了一整套“工具箱”，從附加圖則控制要素的選取、概念定義以及表達方式研究各方面貫穿系統(tǒng)性、規(guī)范性和直觀性的工作原則，形成一套控制要素概念界定及圖例表達系統(tǒng)，便于設(shè)計者和管理者理解和使用。

總體而言，上海附加圖則的設(shè)計管控制度已是較為典型的條文約定型管控方法。

3 上海城市設(shè)計管控的優(yōu)化方向

無論采取條文約定型或程序保障型的管控方式，均需兼顧管控條款的客觀性、確定性、針對性和靈活性。在前文分析的各國案例中，美國與德國屬于條文約定型的設(shè)計管控方式，英國與荷蘭采用的是程序保障型的設(shè)計管控方式。但這些國家在近期也都在探索著兼顧控制與開發(fā)的第三條管控路徑。例如，美國在區(qū)劃法規(guī)的管控基礎(chǔ)上，增加了“特殊許可（Special permit）”程序，是規(guī)劃委員會擁有自由裁量權(quán)去改變現(xiàn)有區(qū)劃法規(guī)中建筑功能、體量與停車規(guī)范的法律程序，經(jīng)過統(tǒng)一土地使用審議程序（ULURP），增加了管控的靈活性，為單個項目的特殊性與獨特性提供法律上的窗口與可執(zhí)行性。英國雖然整體屬于程序保障型的管控方式，但在部分地區(qū)編制了城市設(shè)計導(dǎo)則，并在規(guī)劃法中確定了城市設(shè)計導(dǎo)則的法律地位，作為建設(shè)管理階段的審核指導(dǎo)文件，確保部分管控指標(biāo)的落實。

6年來，上海已進行了百余項附加圖則的編制。雖然在條文約定型的城市設(shè)計管控方式中，包含著各種彈性控制的方法，但在實踐中，仍面臨著不得不思考的問題，包括附加圖則的編制水平在很大程度上依賴城市設(shè)計師對城市空間風(fēng)貌體系的認(rèn)知，以及對空間發(fā)展意圖的理解和判讀。目前城市設(shè)計的整體質(zhì)量仍處于尚待提高的階段。如果將不完善的城市設(shè)計落到附加圖則中進行管控，容易被詬病。部分城市設(shè)計受到研究范圍的尺度限制，對地區(qū)發(fā)展理念目標(biāo)在宏、中觀層面不能開展統(tǒng)籌和富有前瞻性的解讀、應(yīng)用及創(chuàng)新，過于注重細(xì)節(jié)和要素管控。反之，當(dāng)開展較大范圍的城市設(shè)計時，開發(fā)主體往往尚未明確，方案缺乏自下而上的訴求反映，在項目實施階段，附加圖則中的管控內(nèi)容不被接受而引起修改。

對此，上海正開展相關(guān)研究工作，在新的規(guī)劃體系中引入單元規(guī)劃層面的城市設(shè)計，有條件在宏、中觀層面指出地區(qū)城市設(shè)計的總體目標(biāo)，并為街坊間的空間關(guān)系處理提出了管控要求，因此，各街坊的附加圖則編制可單獨開展，使得控詳層面將具備適應(yīng)開發(fā)訴求的條件。為使城市設(shè)計能體現(xiàn)實際的建設(shè)發(fā)展需求，研究提出可通過土地出讓前開展城市設(shè)計方案遴選的方式，選出符合城市設(shè)計要求的開發(fā)主體，基于獲勝的方案編制控詳層面的城市設(shè)計附加圖則，并以此作為出讓條件納入土地出讓合同，從而實現(xiàn)精細(xì)化的管理。

上海將進一步理清政府與市場的關(guān)系，以公共空間為城市設(shè)計的關(guān)鍵管控對象，在附加圖則條文約定型管控的基礎(chǔ)上，增加原則和目標(biāo)類的內(nèi)容，通過增加專家的裁量機制，實現(xiàn)從“指標(biāo)管控”向“目標(biāo)管控”的轉(zhuǎn)變。

（感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院張帆院長對本文的悉心指導(dǎo)。）