新時(shí)期上海歷史風(fēng)貌保護(hù)地方立法初探*
——《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》修訂導(dǎo)向研究

陳 鵬 CHEN Peng

上海是國(guó)家第二批歷史文化名城，有著豐富的歷史文化資源。作為歷史保護(hù)的地方立法，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《保護(hù)條例》”）已經(jīng)實(shí)施了將近15年。雖然《保護(hù)條例》對(duì)于當(dāng)時(shí)我國(guó)的歷史文化保護(hù)工作具有重要的引導(dǎo)性和先進(jìn)性，但為鞏固近年來(lái)工作成績(jī)，體現(xiàn)最新理念，應(yīng)對(duì)未來(lái)新時(shí)期上海城市更新的新要求，需要對(duì)《保護(hù)條例》進(jìn)行修訂。

1 研究背景

1.1 《保護(hù)條例》實(shí)施概況

早在1991年，上海就頒布了當(dāng)時(shí)我國(guó)第一部有關(guān)近代建筑保護(hù)的地方性政府規(guī)章——《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》。之后隨著“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”概念的提出，市人大頒布了《保護(hù)條例》，并于2003年正式實(shí)施。

《保護(hù)條例》共分為6個(gè)章節(jié)，包括總則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)管理、優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)管理、罰則和附則。市、區(qū)、（縣）各有關(guān)職能部門依據(jù)其要求，積極落實(shí)，已完成中心城、郊區(qū)的44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃的編制和審批工作。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序，相關(guān)部門積極開展了第四批和第五批優(yōu)秀歷史建筑的申報(bào)和保護(hù)技術(shù)規(guī)定的編制工作，建筑數(shù)量也從條例實(shí)施前的三批398處增加到現(xiàn)在的五批共1058處。《保護(hù)條例》同時(shí)增強(qiáng)了公眾參與歷史文化保護(hù)的意識(shí)和熱情，每次文化遺產(chǎn)日對(duì)外開放的優(yōu)秀歷史建筑現(xiàn)場(chǎng)都會(huì)人頭攢動(dòng)。

《保護(hù)條例》當(dāng)時(shí)在歷史文化保護(hù)的地方立法中具有開創(chuàng)性和引導(dǎo)性。首先，條例提出了體現(xiàn)地方特色的“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”的概念，將保護(hù)范圍由單個(gè)歷史建筑或歷史建筑群擴(kuò)展至成片的歷史文化風(fēng)貌區(qū)。其次，優(yōu)秀歷史建筑定義體現(xiàn)了對(duì)近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)類型的關(guān)注。最后，條例為優(yōu)秀歷史建筑相關(guān)的建設(shè)活動(dòng)管理提供了法律依據(jù)，例如條例中對(duì)歷史保護(hù)建設(shè)活動(dòng)和消防規(guī)范可能存在沖突的問(wèn)題預(yù)留了接口。

1.2 新時(shí)期外部立法環(huán)境的變化

1.2.1 全球歷史保護(hù)的新思潮

近年來(lái)，城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)是國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域探討的重點(diǎn)，其中聯(lián)合國(guó)教科文組織提出的“歷史性城市景觀”更是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了保護(hù)的全面性。

2005年，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布了《維也納備忘錄：世界遺產(chǎn)與當(dāng)代建筑——?dú)v史性城市景觀的管理》，首次提出通過(guò)保護(hù)“歷史性城市景觀”（Historic Urban Landscape）來(lái)應(yīng)對(duì)歷史城市面臨的開發(fā)壓力，其定義為“植根于當(dāng)代和歷史上在這個(gè)地點(diǎn)上出現(xiàn)的各種社會(huì)表現(xiàn)形式和發(fā)展過(guò)程，涉及自然和生態(tài)環(huán)境中的任何建、構(gòu)筑物（群）和開放空間的集合體；這些具有歷史意義的城市景觀塑造了當(dāng)代社會(huì)，并有助于我們理解當(dāng)今的生活”。

2011年，聯(lián)合國(guó)教科文組織又發(fā)布了《關(guān)于歷史性城市景觀的建議》，強(qiáng)調(diào)城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的體系，歷史性城市景觀是將城市地區(qū)作為具有文化價(jià)值和自然價(jià)值的歷史性層級(jí)，這一概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“歷史中心區(qū)”和“建筑群”的范疇?！皻v史性城市根植于特定場(chǎng)所的歷史和其在當(dāng)代的社會(huì)表現(xiàn)形式和發(fā)展過(guò)程，其核心理念是將歷史城市視為歷史和當(dāng)前發(fā)展的動(dòng)態(tài)層級(jí)，將持續(xù)變化的歷史性城市景觀視為城市文化傳統(tǒng)的一部分。在保護(hù)歷史城市的過(guò)程中，無(wú)論如何絕不能危及由多種因素所確定的歷史城市的原真性和完整性[1]?！?/p>

為了應(yīng)對(duì)理念變化，各個(gè)國(guó)家也相應(yīng)調(diào)整了保護(hù)對(duì)象和相關(guān)立法，其中英國(guó)和日本最為突出。英國(guó)多年一直堅(jiān)持在規(guī)劃管理中實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。2005年，在《規(guī)劃政策陳述5：歷史環(huán)境保護(hù)》中就已將保護(hù)對(duì)象從過(guò)去的單體拓展到歷史環(huán)境的整體保護(hù)，并提出未來(lái)英國(guó)歷史文化保護(hù)的主要對(duì)象為“歷史環(huán)境”和“遺產(chǎn)財(cái)富”，將“對(duì)規(guī)劃決策制定產(chǎn)生重要影響的建筑物、紀(jì)念物、場(chǎng)所、遺址、區(qū)域或者景觀[2-4]”納入保護(hù)范圍。

2008年5月，日本正式頒布實(shí)施了《歷史風(fēng)致法》，其第一條中明確“位于城鄉(xiāng)各地域范圍內(nèi)，反映該地域固有歷史和傳統(tǒng)的人的活動(dòng)，以及這些活動(dòng)所發(fā)生的、有較高歷史價(jià)值的建造物和周邊街區(qū)，這兩者融為一體形成了良好的街區(qū)環(huán)境，稱為歷史風(fēng)致”。歷史風(fēng)致一詞的概念就反映了法律關(guān)注的對(duì)象從自然環(huán)境到整體環(huán)境的延伸，從保護(hù)具體事物到維持歷史環(huán)境運(yùn)作機(jī)制及活力的擴(kuò)充。 “歷史風(fēng)致”強(qiáng)調(diào)了對(duì)歷史環(huán)境的整體性保護(hù)，不僅要保護(hù)“城郭、神社、佛閣等具有較高歷史價(jià)值的建造物，也要保護(hù)周邊傳統(tǒng)建筑形成的歷史街區(qū)等硬件環(huán)境和傳統(tǒng)行事、日常生活活動(dòng)等軟環(huán)境及氛圍[5]”。

綜上，歷史風(fēng)貌保護(hù)更注重整體性，保護(hù)對(duì)象從歷史建筑向歷史環(huán)境拓展。保護(hù)措施上從過(guò)去對(duì)歷史單體的保護(hù)控制提升到對(duì)歷史環(huán)境的整體引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和更新利用的有機(jī)結(jié)合。這些新理念變化都為未來(lái)《保護(hù)條例》修訂提出了新導(dǎo)向。

1.2.2 國(guó)家立法層面

在《保護(hù)條例》實(shí)施后，國(guó)家相關(guān)立法層面最大的變化是國(guó)務(wù)院于2008年公布實(shí)施的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，該條例的出臺(tái)為我國(guó)歷史文化保護(hù)管理提供了重要的法律依據(jù)，明確了保護(hù)規(guī)劃的編制要求、內(nèi)容和法律責(zé)任。條例提出了“歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村—?dú)v史文化街區(qū)—?dú)v史建筑”的對(duì)象體系，明確了整體性保護(hù)的要求和原則、強(qiáng)調(diào)了科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格保護(hù)。其他包括2007年修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》 《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等，都對(duì)《保護(hù)條例》的修訂調(diào)整提出了新要求。

1.2.3 其他地方立法層面

《保護(hù)條例》出臺(tái)后的15年間，全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)了地方性歷史文化保護(hù)法規(guī)。

從時(shí)間維度來(lái)看，2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》公布前，國(guó)內(nèi)城市多采用自己特色要素作為保護(hù)對(duì)象，例如天津、武漢、哈爾濱、南京等城市。在2008年后，北京、廣州、南京都采用《歷史文化名城保護(hù)條例》的形式。在2013年后，尤其是歷史性城市景觀概念在我國(guó)廣泛應(yīng)用后，廈門、青島和威海開始以城市風(fēng)貌或歷史風(fēng)貌為對(duì)象開展保護(hù)條例的編制。

從管理方式來(lái)看，現(xiàn)在許多歷史文化名城都是采用兩個(gè)法規(guī)同時(shí)管理的模式，即編制《名城保護(hù)條例》應(yīng)對(duì)國(guó)家要求，同時(shí)保留體現(xiàn)地區(qū)特色的地方立法，最為典型的是廣州的《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》（2015）和《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》（2013）（表1）。

1.3 修訂的必要性

2015年頒布的《上海城市更新辦法》和2017年的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）等一系列文件更是標(biāo)志著上海已經(jīng)進(jìn)入“內(nèi)涵發(fā)展、逆向生長(zhǎng)”的新階段。在2017年初，上海更是開展了全市外環(huán)線范圍內(nèi)50年以上歷史文化資源整體普查的工作，市主要領(lǐng)導(dǎo)提出“下決心采取最嚴(yán)格的措施” “中心城區(qū)以保護(hù)保留為主，拆除為例外”的工作要求，從 “拆、改、留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲?、改、拆”，以保護(hù)保留為主。隨著城市有機(jī)更新理念的不斷深化，上海將會(huì)有更多的歷史建筑和區(qū)域納入保護(hù)體系，從而保護(hù)城市記憶，更好地實(shí)現(xiàn) “上海文化”的建設(shè)目標(biāo)。

《保護(hù)條例》從實(shí)施至今，有效加強(qiáng)了本市歷史文化保護(hù)的力度，積極推動(dòng)了相關(guān)保護(hù)工作的開展，取得了較好的社會(huì)效益。隨著上海歷史保護(hù)工作的逐步推進(jìn)和深入、最新國(guó)際保護(hù)理念的出現(xiàn)、更新實(shí)施項(xiàng)目試點(diǎn)的探索，《保護(hù)條例》的對(duì)象體系、管理措施和支撐體系都出現(xiàn)了問(wèn)題，亟待通過(guò)修訂進(jìn)行完善。

表1 部分地方性歷史文化保護(hù)法規(guī)

2 《保護(hù)條例》現(xiàn)有問(wèn)題剖析

2.1 保護(hù)對(duì)象的問(wèn)題

2.1.1 保護(hù)對(duì)象需要拓展

《保護(hù)條例》以“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”作為上海歷史文化保護(hù)的主要對(duì)象?，F(xiàn)在上海已經(jīng)建構(gòu)了“點(diǎn)（文物、優(yōu)秀歷史建筑）——線（風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道）——面（歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊）”的保護(hù)對(duì)象體系，其中雖然風(fēng)貌保護(hù)道路有《上海市人民政府轉(zhuǎn)市規(guī)劃局關(guān)于本市風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）管理若干意見的通知》作為依據(jù)，但是其法律效率遠(yuǎn)不如《保護(hù)條例》，而風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)河道等新增保護(hù)對(duì)象的定義和管理尚無(wú)法律依據(jù)，急需通過(guò)地方立法納入保護(hù)對(duì)象體系。

在《歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》中提出“優(yōu)秀歷史建筑、保留歷史建筑、一般歷史建筑、其他建筑和應(yīng)當(dāng)拆除建筑”的分級(jí)保護(hù)措施，而“保留歷史建筑、一般歷史建筑”作為城市歷史風(fēng)貌的景觀基底，也缺乏相應(yīng)的法律管理。

2.1.2 保護(hù)對(duì)象的關(guān)系需要梳理

由于《保護(hù)條例》出臺(tái)早于國(guó)家層面的相關(guān)法規(guī)，因此上海特色的“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和國(guó)家的“歷史文化街區(qū)”“、優(yōu)秀歷史建筑”和“歷史建筑”在定義和具體管理措施上存在差異，亟待通過(guò)地方立法加強(qiáng)銜接。

另外，優(yōu)秀歷史建筑和文物建筑一直存在著“雙重身份”的情況，在保護(hù)中容易造成責(zé)權(quán)利的不清晰。在2014年新制定的《上海市文物保護(hù)條例》的第四十三條中已經(jīng)在“既是不可移動(dòng)文物又是優(yōu)秀歷史建筑的，由市人民政府相關(guān)行政管理部門依照文物保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)和本市有關(guān)法規(guī)規(guī)定，共同做好保護(hù)工作[6-7]”預(yù)留了接口。因此在《保護(hù)條例》修訂中也應(yīng)增加相關(guān)內(nèi)容。

2.1.3 搶救性保護(hù)機(jī)制需要加強(qiáng)

在《保護(hù)條例》中對(duì)保護(hù)對(duì)象的定義、申報(bào)、遴選、公布和公眾參與都有系統(tǒng)的要求，但是在面對(duì)突發(fā)情況的搶救性保護(hù)機(jī)制上仍有完善空間。在條文中對(duì)舉報(bào)保護(hù)、處理措施、后續(xù)流程和監(jiān)管保障都缺乏規(guī)定，影響了實(shí)施和操作性。

2.2 保護(hù)體系的問(wèn)題

2.2.1 管理體系有待梳理

參與歷史風(fēng)貌保護(hù)的管理部門類型需要拓展。規(guī)土局、房管局和文物局是上海歷史文化保護(hù)的三架馬車。歷史風(fēng)貌保護(hù)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的工作，文化、綠化、財(cái)政、水務(wù)等其他部門都會(huì)有所涉及，在《保護(hù)條例》的修訂中應(yīng)拓展參與部門的類型。

管理部門的層級(jí)需要下沉。過(guò)去歷史保護(hù)管理工作主要由市級(jí)和區(qū)級(jí)部門承擔(dān)，但是隨著對(duì)象數(shù)量、類型的增加，區(qū)級(jí)部門在日常管理、巡查的壓力與日俱增。近年來(lái)，街道層面網(wǎng)格化管理在城市建設(shè)的作用中逐步凸顯。因此在未來(lái)保護(hù)中應(yīng)進(jìn)一步增加街道、鎮(zhèn)村層面的參與。

工作協(xié)調(diào)平臺(tái)需要構(gòu)建。2004年《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的通知》提出“市政府決定成立上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“歷保辦”），以加強(qiáng)對(duì)全市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[8]”。隨著機(jī)構(gòu)部門設(shè)置的調(diào)整，這兩年歷保辦的平臺(tái)作用有所削弱。在2017年市政府頒布的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》也提出“區(qū)政府是推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的實(shí)施主體，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng)部門作為專門的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織、落實(shí)、督促和管理歷史風(fēng)貌保護(hù)工作[9]”，現(xiàn)在中心城黃浦、楊浦、靜安等區(qū)都已經(jīng)相繼設(shè)立區(qū)級(jí)歷保辦，作為推進(jìn)歷史保護(hù)工作的機(jī)構(gòu)，普陀等區(qū)也在籌備當(dāng)中。因此《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)納入歷保辦的相關(guān)內(nèi)容。

2.2.2 保護(hù)控制體系有待拓展

《保護(hù)條例》中對(duì)保護(hù)對(duì)象的控制管理都提出了相應(yīng)的規(guī)定，但近年來(lái)新增保護(hù)對(duì)象的管控主體、程序和要求都亟需通過(guò)《保護(hù)條例》修訂進(jìn)行明確。尤其是上海從2016年開始公布的兩批共250處風(fēng)貌保護(hù)街坊，其中大部分和原規(guī)劃指標(biāo)存在沖突，保護(hù)工作面臨壓力，為后續(xù)保護(hù)和實(shí)施帶來(lái)了難度。

其次，《保護(hù)條例》中對(duì)建筑單體強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格的分級(jí)分類管控，但是對(duì)于區(qū)域歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)、空間肌理格局的規(guī)劃引導(dǎo)手段仍有待探索。

最后，《保護(hù)條例》中對(duì)保護(hù)對(duì)象的更新利用和人居環(huán)境改善的內(nèi)容有待進(jìn)一步拓展。雖然在總則部分明確“歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理、有效保護(hù)、合理利用、利用服從保護(hù)的原則”[10]，但是缺乏具體的措施和激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)在超負(fù)荷使用嚴(yán)重的里弄類住宅、花園洋房等特色建筑類型，也需要探索提升人居環(huán)境品質(zhì)的保護(hù)措施。

2.2.3 配套支撐體系有待豐富

在《保護(hù)條例》總則中提出設(shè)立風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金，但是相關(guān)條文沒(méi)有明確具體使用方式，缺乏具體操作性，至今專項(xiàng)資金帳戶尚未落實(shí)。如何拓展資金來(lái)源，更好地吸引社會(huì)資本參與歷史風(fēng)貌保護(hù)，通過(guò)歷史建筑出租和轉(zhuǎn)讓利用后的收益形成良性互動(dòng)機(jī)制，這些都是《保護(hù)條例》修訂的重點(diǎn)。

《保護(hù)條例》第五章明確了破壞保護(hù)對(duì)象建設(shè)活動(dòng)的罰則，但是在條例中缺乏對(duì)促進(jìn)積極保護(hù)、活化利用的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)政策。近年來(lái)廣州、廈門等城市在地方立法中都已經(jīng)在地方立法中加入了獎(jiǎng)勵(lì)的法條，因此《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)考慮增加相關(guān)內(nèi)容。其他諸如公眾參與、物業(yè)管理等內(nèi)容，隨著外部立法環(huán)境的變化，也應(yīng)在地方立法中予以體現(xiàn)。

2.3 處罰力度的問(wèn)題

上海一直踐行著“最嚴(yán)格的保護(hù)體系”，但是這兩年巨鹿路888號(hào)優(yōu)秀歷史建筑被拆除、外灘優(yōu)秀歷史建筑被粗暴刷粉、外白渡橋遭受土方車撞擊等事件，不得不引起我們對(duì)《保護(hù)條例》中罰則內(nèi)容震懾和處理力度的反思。

在罰則中對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)違反保護(hù)要求的建設(shè)活動(dòng)，優(yōu)秀歷史建筑的違法改性、遷移、拆除、修繕等行為提供了處罰依據(jù)。但是近年來(lái)破壞行為的類型呈現(xiàn)多樣化，例如裝修、改建、過(guò)度修繕等行為都需要進(jìn)行控制，因此應(yīng)增加涉及處罰的行為種類。

罰則中違法主體和處罰力度也應(yīng)相應(yīng)增強(qiáng)，在上述案例中追責(zé)的對(duì)象不僅應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)人（單位），相關(guān)建設(shè)行為的設(shè)計(jì)單位、施工單位包括監(jiān)理單位都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。作為地方條例，《保護(hù)條例》也需要盡可能地加大處罰力度，加強(qiáng)對(duì)破壞行為的震懾和處罰。

3 《保護(hù)條例》修訂的導(dǎo)向

外部條件的變化和上海自身歷史保護(hù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都為修訂創(chuàng)造了良好的條件，結(jié)合對(duì)問(wèn)題的剖析，未來(lái)修訂應(yīng)體現(xiàn)以下導(dǎo)向：

3.1 踐行理念、增強(qiáng)銜接

（1）強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)、成片保護(hù)”的理念

《保護(hù)條例》在修訂中應(yīng)充分聚焦“嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)、成片保護(hù)”的核心理念，堅(jiān)持分類分級(jí)的保護(hù)措施，保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的原真性與完整性，加強(qiáng)對(duì)城市歷史文脈的保育。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)上海歷史性城市景觀整體、動(dòng)態(tài)和全面的保護(hù)，充分借鑒最新的國(guó)際先進(jìn)保護(hù)理念，研究建議將《保護(hù)條例》的管控對(duì)象從過(guò)去的歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑拓展成更復(fù)合、多元，能體現(xiàn)不同時(shí)期發(fā)展脈絡(luò)特征的“歷史風(fēng)貌”。

（2）加強(qiáng)橫向、縱向的概念銜接

和2003年的立法環(huán)境相比，國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，因此地方立法應(yīng)與縱向國(guó)家法律法規(guī)銜接，梳理“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”與“歷史文化街區(qū)”的關(guān)系，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)基本可以等同于歷史文化街區(qū)，在管理操作上仍以地方立法為依據(jù)，實(shí)施保護(hù)管理?，F(xiàn)在上海的優(yōu)秀歷史建筑在對(duì)象內(nèi)涵和保護(hù)要求上，與國(guó)家法規(guī)的“歷史建筑”存在較大差異，而上海的“保留歷史建筑”“一般歷史建筑”又與國(guó)家的“傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑”在定義上存在相似性，因此在建筑層面，概念的銜接將會(huì)是條例后續(xù)修訂的研究重點(diǎn)。其他諸如歷史文化名鎮(zhèn)、名村的概念，則可以通過(guò)編制中的《上海歷史文化名城保護(hù)條例》進(jìn)行對(duì)接，明確控制要求。

在《保護(hù)條例》的修訂中，厘清優(yōu)秀歷史建筑和文物的關(guān)系，明確區(qū)級(jí)及以上文物保護(hù)單位和優(yōu)秀歷史建筑存在重疊時(shí)，由文物部門主要管理，同時(shí)需要滿足優(yōu)秀歷史建筑的規(guī)定征詢房管部門的意見，并在《保護(hù)條例》修訂中對(duì)保留歷史建筑和文物的關(guān)系預(yù)留操作接口。

（3）以《保護(hù)條例》修訂為基礎(chǔ)，形成頂層設(shè)計(jì)

《保護(hù)條例》是上海歷史文化保護(hù)最為重要的地方立法和頂層設(shè)計(jì)，綜合性強(qiáng)，涉及部門較多，單憑一部條例很難窮盡各方面的控制要求。應(yīng)以《保護(hù)條例》修訂為基礎(chǔ)，構(gòu)建由一系列、橫跨多部門的標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)性文件，共同構(gòu)成的歷史保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)。

同時(shí)上海近年來(lái)已經(jīng)出臺(tái)的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》 《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》等涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)的文件和法規(guī)進(jìn)行梳理，在《保護(hù)條例》中修訂應(yīng)予以充分銜接或形成法規(guī)支撐。

對(duì)在《保護(hù)條例》修訂中無(wú)法完全闡釋和覆蓋，需要后續(xù)新增揮或補(bǔ)充完善其他法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，并預(yù)留接口，指導(dǎo)例如歷史風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金的使用管理辦法、保護(hù)規(guī)劃編制的技術(shù)準(zhǔn)則、歷保辦的設(shè)置和議事辦法等操作性文件制定。

3.2 拓展對(duì)象、完善體系

（1）拓展完善保護(hù)對(duì)象體系

作為地方立法，在《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)拓展保護(hù)對(duì)象，將風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道和保留歷史建筑等近年來(lái)歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐中所取得的成績(jī)納入保護(hù)對(duì)象體系。

在修訂中確定這些新增保護(hù)對(duì)象的定義、認(rèn)定流程、管理部門、管控要求、政策機(jī)制以及相應(yīng)的懲罰，為后續(xù)的保護(hù)工作的推進(jìn)提供法律依據(jù)和支撐。

（2）增加參與管理的部門體系

增加管理部門層級(jí)，從過(guò)去的市級(jí)和區(qū)級(jí)部門，逐步延續(xù)到街道和鎮(zhèn)、村，充分發(fā)揮其在網(wǎng)格化管理和日常巡查的作用。同時(shí)規(guī)土、房地和文物等相關(guān)部門應(yīng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，或者幫助他們聯(lián)系專業(yè)機(jī)構(gòu)，提升工作專業(yè)度。

明確歷保辦的功能和職責(zé)，充分發(fā)揮作為上海歷史風(fēng)貌保護(hù)議事和協(xié)調(diào)平臺(tái)的地位，拓展其職責(zé)，納入涉及風(fēng)貌保護(hù)的宣傳、教育、培訓(xùn)、研究等功能。地方立法也應(yīng)對(duì)區(qū)級(jí)歷保辦的構(gòu)建提供支撐。

拓展部門，增加歷史風(fēng)貌保護(hù)的參與度，將城管執(zhí)法、財(cái)政、住建委包括物業(yè)管理機(jī)構(gòu)納入保護(hù)工作，共同開展“最全面”的保護(hù)。

（3）完善保護(hù)流程體系

《保護(hù)條例》應(yīng)進(jìn)一步完善管理流程，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)有所突破，特別是對(duì)各類保護(hù)對(duì)象的普查、申報(bào)、認(rèn)定、公布、調(diào)整、撤銷、先予保護(hù)、標(biāo)志設(shè)立、建檔管理、保護(hù)要求的明確、告知、保護(hù)利用的監(jiān)管，建立全生命周期的管理流程。

先予保護(hù)是需要完善的重點(diǎn)環(huán)節(jié)之一，首先保護(hù)對(duì)象應(yīng)逐步向建筑物、構(gòu)筑物、建筑群逐步拓展。其次應(yīng)明確先予保護(hù)實(shí)施的主體，重點(diǎn)明確舉報(bào)人可以向誰(shuí)舉報(bào)、接報(bào)部門如何開展后續(xù)操作等關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)后續(xù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)或懲處等配套措施也應(yīng)通過(guò)修訂完善。

3.3 嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)

（1）完善保護(hù)規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理

在《保護(hù)條例》中對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)提出了保護(hù)規(guī)劃編制的具體要求，隨著對(duì)象拓展，在地方立法中應(yīng)結(jié)合國(guó)家要求和上海地方特色，構(gòu)建“歷史文化名城——?dú)v史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊——風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道保護(hù)——優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)技術(shù)規(guī)定”的保護(hù)規(guī)劃層級(jí)體系。

在修訂中還應(yīng)明確保護(hù)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃即地區(qū)所在的控制性詳細(xì)規(guī)劃?，F(xiàn)在中心城實(shí)現(xiàn)了控詳?shù)娜采w，而近年來(lái)新增的風(fēng)貌保護(hù)街坊地區(qū)之前已經(jīng)有控詳覆蓋，并且基本未考慮風(fēng)貌保護(hù)的要求。因此在修訂中明確風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)規(guī)劃的定位和規(guī)劃要求，對(duì)街坊內(nèi)因歷史保護(hù)而確需調(diào)整的開放空間、社區(qū)服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)教育設(shè)施，也應(yīng)在街坊所在的社區(qū)單元或是全區(qū)范圍內(nèi)予以平衡并保障實(shí)施。

（2）更嚴(yán)格的保護(hù)、更積極的保護(hù)

在《保護(hù)條例》修訂時(shí)應(yīng)秉承“嚴(yán)格保護(hù)”的理念，針對(duì)現(xiàn)在保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題提出更為嚴(yán)格的控制要求。首先對(duì)保護(hù)對(duì)象的核心保護(hù)范圍內(nèi)應(yīng)采取更為嚴(yán)格的管控措施，在原條例中“不得擅自改變街區(qū)空間格局和建筑原有的立面、色彩”基礎(chǔ)上，對(duì)建筑的高度、體量進(jìn)行控制，并對(duì)地塊未來(lái)的建設(shè)容量進(jìn)行嚴(yán)控。其次在明確優(yōu)秀歷史建筑和保留歷史建筑不得擅自拆除的要求上，對(duì)保護(hù)范圍內(nèi)各類構(gòu)成歷史風(fēng)貌基底的一般歷史建筑和其他建筑的拆除行為也應(yīng)加強(qiáng)管理。在建筑層面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歷史建筑及其周邊歷史環(huán)境的整體保護(hù)要求。

修訂中也開展“積極保護(hù)”的探索。在保護(hù)歷史環(huán)境物質(zhì)形態(tài)上，加強(qiáng)對(duì)歷史地區(qū)空間肌理的成片保護(hù)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過(guò)城市設(shè)計(jì)研究，對(duì)歷史地區(qū)空間肌理保護(hù)提出要求。針對(duì)歷史地區(qū)空間格局保護(hù)可能與現(xiàn)有規(guī)劃、建設(shè)、消防等指標(biāo)和規(guī)范的沖突，在修訂中也應(yīng)對(duì)未來(lái)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的修改預(yù)留接口和銜接程序。

地方立法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歷史地區(qū)和歷史建筑功能業(yè)態(tài)更新和品質(zhì)提升的內(nèi)容。功能更新的合理性和可持續(xù)性更多是市場(chǎng)行為的結(jié)果，但是在修訂中應(yīng)對(duì)地區(qū)和建筑的更新利用，結(jié)合價(jià)值評(píng)估，依據(jù)保護(hù)要求，提出功能層面的導(dǎo)向和負(fù)面清單，杜絕不合理的使用現(xiàn)象。對(duì)歷史建筑的利用設(shè)立可操作路徑，完善監(jiān)督、管理等控制要求。對(duì)里弄住宅為主的居住類歷史建筑和區(qū)域應(yīng)開展專題研究，提出歷史保護(hù)和人居環(huán)境提升的具體要求。

3.4 探索創(chuàng)新、增加處罰

（1）保護(hù)制度的創(chuàng)新探索

創(chuàng)新保護(hù)專項(xiàng)資金制度。保護(hù)專項(xiàng)資金一直是歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的制肘，在修訂中應(yīng)對(duì)保護(hù)資金的來(lái)源、投入渠道、使用方式進(jìn)行創(chuàng)新、探索，強(qiáng)調(diào)市區(qū)兩級(jí)專項(xiàng)資金是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與歷史風(fēng)貌保護(hù)的撬桿，鼓勵(lì)多元化、多途徑的保護(hù)資金投入形式。在修訂中應(yīng)為后續(xù)會(huì)同財(cái)政部們編制專門的規(guī)范性文件明確保護(hù)專項(xiàng)資金使用的具體流程和管理措施預(yù)留接口，探索吸引民間資本投入的激勵(lì)政策，如稅收減免、資金補(bǔ)助、容積率轉(zhuǎn)移和建立周轉(zhuǎn)資金等。

創(chuàng)新風(fēng)貌保護(hù)土地供給制度。在《實(shí)施意見》中已經(jīng)明確對(duì)涉及風(fēng)貌保護(hù)的項(xiàng)目可以采取差異化的土地供應(yīng)模式，為后續(xù)土地捆綁開發(fā)和容積率轉(zhuǎn)移提供了可操作的路徑，因此地方立法應(yīng)納入相關(guān)內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際開發(fā)中的同步實(shí)施開展監(jiān)督管理。

創(chuàng)新保護(hù)征收制度。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直是困擾歷史風(fēng)貌保護(hù)的重點(diǎn)，大部分居住類歷史建筑都存在著使用者責(zé)權(quán)利不對(duì)應(yīng)、使用權(quán)人不具備保護(hù)修繕意識(shí)和能力的問(wèn)題。在《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)探索將歷史建筑納入舊改征收范圍的可能性，通過(guò)征收、置換、轉(zhuǎn)讓以及租賃權(quán)調(diào)整、解除等措施，尋求解決困擾保護(hù)利用的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

（2）增加條例的處罰力度

針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作中出現(xiàn)的違法行為種類多樣、涉事主體繁多、保護(hù)責(zé)任人權(quán)責(zé)不明晰等現(xiàn)象，首先應(yīng)增加涉及處罰的對(duì)象類型，從過(guò)去主要對(duì)優(yōu)秀歷史建筑有關(guān)的處罰拓展到對(duì)涉及保留歷史建筑、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路和風(fēng)貌保護(hù)河道等對(duì)象的建設(shè)活動(dòng)。其次，擴(kuò)大處罰行為類型，從違法改性、遷移、拆除等行為擴(kuò)大到違法裝修、外立面隨意涂抹和過(guò)度修繕等活動(dòng)，通過(guò)街道層面日常巡查對(duì)這些活動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)管。再次，追加處罰主體類型，不僅要處罰違法建設(shè)和破壞行為的產(chǎn)權(quán)人、使用人，更要對(duì)相關(guān)的設(shè)計(jì)單位和施工單位進(jìn)行追責(zé)。最后，處罰力度應(yīng)進(jìn)一步加大，增加處罰款項(xiàng)的具體金額和處罰方式，在地方立法范疇下對(duì)違法活動(dòng)進(jìn)行最嚴(yán)格處罰。

4 對(duì)上海地方歷史風(fēng)貌保護(hù)立法的思考

4.1 以地方立法推動(dòng)上海歷史風(fēng)貌保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

作為上海歷史風(fēng)貌保護(hù)最重要的地方立法，《保護(hù)條例》的修訂工作須體現(xiàn)最先進(jìn)的保護(hù)理念，加強(qiáng)與國(guó)家概念的銜接，為后續(xù)保護(hù)工作提出導(dǎo)向?！侗Ｗo(hù)條例》不僅是法律依據(jù)，也是城市歷史風(fēng)貌保護(hù)工作頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南，更需要城市其他的法律法規(guī)、部門規(guī)章和各類技術(shù)準(zhǔn)則的配套銜接，形成政策法規(guī)合力，實(shí)現(xiàn)全面的保護(hù)。建議以條例修訂為基礎(chǔ)，深化研究并出臺(tái)保護(hù)規(guī)劃的編制方法、歷史風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金使用、相關(guān)部門職責(zé)、搶救性保護(hù)、涉及風(fēng)貌保護(hù)的產(chǎn)權(quán)、土地和規(guī)劃指標(biāo)銜接等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建體系完善、管理周期全覆蓋的“法規(guī)政策和技術(shù)準(zhǔn)則包”。

4.2 從“歷史文化風(fēng)貌區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑”保護(hù)到“歷史風(fēng)貌”保護(hù)

通過(guò)地方立法將體現(xiàn)上海城市歷史風(fēng)貌特色的要素納入法定保護(hù)對(duì)象體系，通過(guò)保護(hù)對(duì)象內(nèi)涵拓展，從過(guò)去保護(hù)單體向區(qū)域保護(hù)、歷史性城市景觀的整體保護(hù)逐步轉(zhuǎn)化。

近年來(lái)從風(fēng)貌保護(hù)街坊到外環(huán)內(nèi)50年歷史建筑的全面普查，上海開展了一系列風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象的拓展工作，這些對(duì)象是構(gòu)成上海歷史風(fēng)貌的重要元素。這些元素在保護(hù)價(jià)值、對(duì)更新利用的適應(yīng)性、保存狀況等方面差異性較大。因此在地方立法時(shí)應(yīng)充分考慮這些情況，對(duì)各類要素分級(jí)分類的管理，特別是對(duì)價(jià)值較高的要素應(yīng)通過(guò)地方立法予以保護(hù)。而對(duì)價(jià)值相對(duì)一般，僅達(dá)到50年年限的建筑，則應(yīng)制定相應(yīng)的管理流程，對(duì)改建、拆除等建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行快速管理處置。

4.3 探索“格局保護(hù)”，營(yíng)造“承載記憶、有溫度”的場(chǎng)所

歷史風(fēng)貌保護(hù)和上海作為全球城市的文化競(jìng)爭(zhēng)力息息相關(guān)，在地方立法中應(yīng)提出未來(lái)在嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，探索更多的格局保護(hù)，營(yíng)造傳承歷史地區(qū)空間特色，有溫度的城市空間。在上海劃定的兩批共250個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊中，許多街坊建筑本體價(jià)值雖相對(duì)一般，但空間肌理、整體格局都體現(xiàn)著城市特色和底蘊(yùn)。未來(lái)一方面可通過(guò)保護(hù)規(guī)劃，明確保護(hù)要素和要求并作為地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的管理依據(jù)，另一方面通過(guò)地方立法或者相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)則進(jìn)一步增加城市設(shè)計(jì)在歷史地區(qū)的重要性，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊內(nèi)新建項(xiàng)目都應(yīng)開展城市設(shè)計(jì)。城市設(shè)計(jì)通過(guò)對(duì)范圍和周邊城市肌理的綜合研究、演繹、提取，提出“格局保護(hù)”的要求，并對(duì)新建項(xiàng)目的高度、容量、體量、色彩等要素進(jìn)行整體控制。針對(duì)加強(qiáng)格局保護(hù)可能需要突破的規(guī)劃、建筑、消防、防汛、綠化等建設(shè)技術(shù)規(guī)范或指標(biāo)，也應(yīng)通過(guò)地方立法調(diào)整預(yù)留接口。

在地方立法中也應(yīng)為歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市更新、歷史文化資源的活化利用提出引導(dǎo)要求，探索積極保護(hù)的措施。通過(guò)地方立法和保護(hù)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)歷史地區(qū)、歷史建筑的整體活化復(fù)興。在滿足保護(hù)要求的同時(shí)應(yīng)對(duì)適應(yīng)性進(jìn)行綜合分析，結(jié)合地區(qū)整體功能定位和地區(qū)發(fā)展訴求明確具體功能。雖然地方立法或保護(hù)規(guī)劃都很難提出最合理的使用方式，但是可以明確地提出鼓勵(lì)更新利用的導(dǎo)向，對(duì)更新的功能提出宏觀導(dǎo)向和負(fù)面清單，而對(duì)利用改造活動(dòng)則是結(jié)合分級(jí)分類提出控制要求。

4.4 為“繡花一樣”的精細(xì)化管理提供政策支撐

上海已經(jīng)進(jìn)入了精細(xì)化管理和存量管理的階段，因此歷史風(fēng)貌保護(hù)的地方立法不僅要從保護(hù)控制向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)化，更要為精細(xì)管理提供支撐平臺(tái)。

首先，地方立法中應(yīng)進(jìn)一步明確參與歷史風(fēng)貌保護(hù)各部門的權(quán)責(zé)，同時(shí)以歷保辦為平臺(tái)構(gòu)建多方參與的管理體系，并配備相應(yīng)的專家委員會(huì)為政府的保護(hù)決策提供支撐。其次，在立法中應(yīng)著重梳理完善管理流程，加強(qiáng)全生命周期管理。最后，在地方立法中應(yīng)為歷史保護(hù)配套的專項(xiàng)資金、公共參與和違法懲處等內(nèi)容提供支撐或是預(yù)留接口，通過(guò)其他規(guī)章進(jìn)一步完善，建立歷史風(fēng)貌保護(hù)的支撐體系。

5 結(jié)語(yǔ)

在上海2035中提出上海將建設(shè)“卓越的全球城市”，歷史風(fēng)貌是全球城市重要文化競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。作為地方立法，《保護(hù)條例》修訂對(duì)未來(lái)上海歷史風(fēng)貌保護(hù)各項(xiàng)工作的開展將起到積極的引導(dǎo)作用，保護(hù)更多可以閱讀的建筑，保護(hù)城市場(chǎng)所的溫度。

（感謝上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局風(fēng)貌處侯斌超處長(zhǎng)、戴明副處長(zhǎng)，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院張帆院長(zhǎng)、趙寶靜副院長(zhǎng)、奚文沁所長(zhǎng)、胡莉莉和同濟(jì)大學(xué)張松教授在修訂研究工作中的指導(dǎo)和幫助，感謝研究項(xiàng)目組遲英楠、李文墨、張鶯、郭丹丹、李俊、應(yīng)孔晉、周雯君、施燕、潘勛、扎博文和石砢的支持和協(xié)作。）