建立中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的適應(yīng)性規(guī)劃模式*

杜焱強(qiáng) 何 佳 包存寬 DU Yanqiang, HE Jia, BAO Cunkuan

0 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深入發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位更加凸顯。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)已成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作乃至整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)工作確實(shí)是取得了歷史性的成就，發(fā)生了歷史性的變革。但不可忽視的是，日前我國(guó)改革尤其是涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革進(jìn)入“深水區(qū)”，一方面不同區(qū)域的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和歷史文化千差萬(wàn)別，生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃需捋順其頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的關(guān)系；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)本身存在多維度、多主體、多環(huán)節(jié)和多要素等復(fù)雜性，建設(shè)過(guò)程中重、大、難等問(wèn)題，需以“試驗(yàn)田”為出發(fā)點(diǎn)應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、不確定性與差異性。因此，如何既能與各地特征相結(jié)合，又能與生態(tài)文明自身相適應(yīng)，構(gòu)建富有適應(yīng)性導(dǎo)向的規(guī)劃，成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)中討論的重點(diǎn)，并顯得尤其關(guān)鍵。

2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”)明確提出“干中學(xué)、試驗(yàn)性、經(jīng)驗(yàn)歸納與教訓(xùn)總結(jié)和首創(chuàng)精神”等要求，也就意味著生態(tài)文明建設(shè)是學(xué)習(xí)和反復(fù)回顧、修正的過(guò)程，甚至?xí)膭?lì)去“犯錯(cuò)誤”。那么，現(xiàn)有生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的制度文本符合何種類型規(guī)劃？其一致性如何？如何了解其頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的耦合關(guān)系？怎樣基于適應(yīng)性理念提高生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)？該系列問(wèn)題正是本文試圖去回答與闡釋的。

1 不同規(guī)劃模式及其比較

在碎片化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和復(fù)雜的價(jià)值體系下，各自不同價(jià)值觀和生活方式成為矛盾的源頭；這種碎片化的社會(huì)造成了規(guī)劃工作的困境，增大了規(guī)劃編制和實(shí)施的難度[1]。實(shí)際上，沒(méi)有一種規(guī)劃與管理的模式是完美的。一種模式是否優(yōu)于另一種模式，取決于實(shí)踐過(guò)程中內(nèi)在結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件和所承受能力等多方面因素[2]。當(dāng)前規(guī)劃模式主要有以下幾種。

1.1 綱要性規(guī)劃

綱要性規(guī)劃（Synoptic planning），也稱為綜合理性規(guī)劃（Comprehensive rational planning），是主流的規(guī)劃模式[3]。（1）步驟和階段：界定問(wèn)題；明確目標(biāo)；確定為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可供選擇的各種手段；用明確的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)各替代方案；確定一個(gè)最佳的方案并予以實(shí)施；跟蹤監(jiān)控與評(píng)價(jià)。（2）假設(shè)人都具有經(jīng)濟(jì)人特征（Economic person）：每個(gè)人都有能力辨別各種目標(biāo)、價(jià)值和目的；在獲得必要的信息并對(duì)之做出系統(tǒng)評(píng)估后，能夠一致地選擇最優(yōu)方案；經(jīng)濟(jì)人能夠依據(jù)經(jīng)濟(jì)效率的標(biāo)準(zhǔn)判斷替代方案，追求最大回報(bào)。（3）要求收集到足夠多的數(shù)據(jù)，進(jìn)行充分分析，研究足夠長(zhǎng)的時(shí)間，能夠?qū)π蝿?shì)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，因而可能控制規(guī)劃對(duì)象。

1.2 漸進(jìn)性規(guī)劃

漸進(jìn)性規(guī)劃基本假設(shè)：漸進(jìn)性規(guī)劃認(rèn)為人是“有限理性的”，并且可能滿足而非貪得無(wú)厭的；理性人尋求的是適可而止或滿意的解決方法；規(guī)劃師與管理者應(yīng)付并探究的是多重的問(wèn)題、目標(biāo)和價(jià)值，并不追求最優(yōu)，而是很實(shí)際地界定可實(shí)現(xiàn)又令人滿意的目標(biāo)；漸進(jìn)性規(guī)劃不會(huì)考慮政策和實(shí)踐的突變或急劇躍進(jìn)[4]。不需要清晰地界定問(wèn)題，決策者或規(guī)劃師的主要任務(wù)是把握所對(duì)付問(wèn)題的實(shí)質(zhì)；各種目標(biāo)、價(jià)值、對(duì)象之間可以相互沖突；僅考慮有限的選擇，而它們之間以及原有政策與實(shí)踐之間的差別是漸進(jìn)的；就每一種選擇，只識(shí)別其少數(shù)有意義的影響；在一種規(guī)范基礎(chǔ)上，重新界定問(wèn)題；決不存在單一的正確解決方案。

1.3 倡導(dǎo)性規(guī)劃

倡導(dǎo)性規(guī)劃理論是由美國(guó)律師 Daviddoff最先確立的，針對(duì)理性規(guī)劃產(chǎn)生社會(huì)生活混亂的現(xiàn)實(shí)[5]，他認(rèn)為任何人都無(wú)法代表整個(gè)社會(huì)的需求，包括專家和規(guī)劃師，理性規(guī)劃并沒(méi)有考慮到公共利益分化的問(wèn)題；理性規(guī)劃只代表一部分人的價(jià)值取向，這種自上而下的規(guī)劃為“貴族式”的規(guī)劃。由此，規(guī)劃應(yīng)是一個(gè)自下而上的過(guò)程，鼓勵(lì)市民在規(guī)劃過(guò)程中積極參與，規(guī)劃者應(yīng)該代表社會(huì)不同的利益集體，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體。該規(guī)劃的核心在于應(yīng)該去掉技術(shù)權(quán)威的形象，不能再以自身的價(jià)值觀為判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等影響[6]。總體上，倡導(dǎo)性規(guī)劃是非線性進(jìn)行的，且其制定過(guò)程沒(méi)有特定程序；不同主體間（規(guī)劃師、評(píng)價(jià)師、專家等）為相應(yīng)的利益目標(biāo)進(jìn)行充分的交流與協(xié)商，并且需要代表不同層次、不同主體間的利益?？梢哉f(shuō)，規(guī)劃不是一個(gè)簡(jiǎn)單技術(shù)科學(xué)的理性過(guò)程，更多是一個(gè)利益博弈的政治過(guò)程。

1.4 適應(yīng)性規(guī)劃

適應(yīng)性規(guī)劃（Adaptive planning）是指在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)中，面對(duì)發(fā)展的不確定、差異化等難以掌控的未知風(fēng)險(xiǎn)，由此需在規(guī)劃過(guò)程中不斷協(xié)調(diào)、平衡及調(diào)整適應(yīng)。具體而言，對(duì)于無(wú)知系統(tǒng)的傳統(tǒng)認(rèn)知方法是“嘗試—出錯(cuò)—再嘗試”；已知的東西是嘗試的出發(fā)點(diǎn)，出錯(cuò)則提供了新的信息和認(rèn)識(shí)，又成為設(shè)計(jì)再嘗試的基礎(chǔ)；失敗對(duì)于了解先前未知以及改善處理這些未知狀況的能力十分必要；通過(guò)嘗試獲得新認(rèn)識(shí)，取得新進(jìn)步。適應(yīng)性規(guī)劃需要重新定義“成功”，不怕甚至?xí)膭?lì)去“犯錯(cuò)誤”，某些錯(cuò)誤是不可避免的，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)確實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的成功。適應(yīng)性規(guī)劃的最大障礙之一在于規(guī)劃者、管理者和決策者能否承認(rèn)錯(cuò)誤，能否在意識(shí)到錯(cuò)誤后做出恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整[7]。

但是，適應(yīng)性規(guī)劃得有一些基本條件：一是嘗試不能毀了嘗試者，或者說(shuō)至少有人能夠從嘗試中學(xué)習(xí)；二是嘗試不能使環(huán)境發(fā)生不可逆的變化，嘗試者必須從挫敗中學(xué)到什么，愿意再次嘗試，而且信息在其中處于關(guān)鍵位置：明確其目標(biāo)和預(yù)期的結(jié)果，以便能夠制定方法和采用技術(shù)來(lái)監(jiān)測(cè)和測(cè)度所發(fā)生的事情；收集并評(píng)價(jià)信息，使結(jié)果和影響能同預(yù)想中的進(jìn)行比較；通過(guò)糾正錯(cuò)誤而獲得新的認(rèn)識(shí)并從中學(xué)習(xí)，進(jìn)而改變計(jì)劃和行動(dòng)。與此同時(shí)，適應(yīng)性規(guī)劃與管理也存在一些關(guān)鍵性問(wèn)題：一是關(guān)注的焦點(diǎn)是生態(tài)系統(tǒng)而非管轄權(quán)，適應(yīng)性方法采用生態(tài)系統(tǒng)的邊界而非行政管理邊界；二是適應(yīng)性關(guān)注的是種群或生態(tài)系統(tǒng)，非個(gè)體組織或項(xiàng)目；三是適應(yīng)性管理的時(shí)間尺度是生物學(xué)世代而非商業(yè)周期、選舉期或預(yù)算期。

1.5 不同規(guī)劃模式的比較

不同規(guī)劃模式代表不同時(shí)期所闡釋的思維核心，且各規(guī)劃之間存在較大差異。綜合理性規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)現(xiàn)狀、規(guī)劃目標(biāo)及趨勢(shì)分析，漸進(jìn)性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過(guò)程中的互動(dòng)與調(diào)整，倡導(dǎo)性規(guī)劃側(cè)重將公眾納入決策過(guò)程等。以下著重分析適應(yīng)性規(guī)劃與漸進(jìn)性規(guī)劃的區(qū)別（表1）：其中適應(yīng)性管理強(qiáng)調(diào)在行動(dòng)之前界定結(jié)果；漸進(jìn)主義者則設(shè)想必須根據(jù)政治及現(xiàn)實(shí)需求或反應(yīng)來(lái)調(diào)整計(jì)劃[8]。總體來(lái)看，適應(yīng)性規(guī)劃是從簡(jiǎn)單的“規(guī)劃—行動(dòng)—監(jiān)控—評(píng)價(jià)”的循環(huán)，到用非結(jié)構(gòu)化方式的新方法的嘗試性使用；焦點(diǎn)都是推進(jìn)學(xué)習(xí)，通過(guò)新的伙伴關(guān)系來(lái)適應(yīng)能力，改革管理和研究機(jī)構(gòu)；意味著方法上的變革，即從優(yōu)先序的學(xué)習(xí)到平行式的學(xué)習(xí)；公眾—規(guī)劃者—專家的新伙伴關(guān)系，對(duì)于學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性至關(guān)重要；社會(huì)不再接受以專家為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)和決策，不再接受將科學(xué)工作者的學(xué)習(xí)和管理者的實(shí)踐分離開(kāi)來(lái)。

另外，不同的規(guī)劃模式?jīng)]有絕對(duì)的區(qū)別，它屬于決策水平的不同（表2）。綱要型規(guī)劃推崇系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，倡導(dǎo)性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃師代表弱勢(shì)群體，適應(yīng)性規(guī)劃則指出地方或居民直接且平等地參與到整個(gè)規(guī)劃過(guò)程的重要性。未早期介入的綜合理性規(guī)劃模式也可以轉(zhuǎn)用漸進(jìn)性規(guī)劃，倡導(dǎo)性規(guī)劃理論可以融入綜合理性規(guī)劃和漸進(jìn)性規(guī)劃中。

表1 適應(yīng)性規(guī)劃與漸進(jìn)性規(guī)劃的區(qū)別

表2 不同規(guī)劃的適用范圍

2 適應(yīng)性導(dǎo)向下生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)的驅(qū)動(dòng)因素和發(fā)展邏輯

建設(shè)美麗中國(guó)及實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是包括生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃在內(nèi)所有規(guī)劃的共識(shí)，且依賴生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃來(lái)細(xì)化及具體化該目標(biāo)[9]。生態(tài)文明理念所要求的是“包容”性的，且其建設(shè)本身存在“三元”特征（空間性、時(shí)間性與復(fù)雜性），因而生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃應(yīng)吸取該理念或知識(shí)，從而更好地促進(jìn)生態(tài)文明規(guī)劃的發(fā)展與實(shí)踐。事實(shí)上，當(dāng)前中國(guó)規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)量巨大、時(shí)間短和變化快的情況，限制了適應(yīng)性規(guī)劃的實(shí)施。不同地域的非均衡性及規(guī)劃本身的復(fù)雜性，更加劇了生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)其試驗(yàn)的重要性與創(chuàng)新性，從理念到方案的“因地、因時(shí)制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實(shí)施，提升解決問(wèn)題的精確性，提高生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃的能效[10]。

2.1 驅(qū)動(dòng)因素

《意見(jiàn)》明確指出落實(shí)生態(tài)體制改革要求“目前缺乏具體案例和經(jīng)驗(yàn)借鑒，難度較大，需要試點(diǎn)試驗(yàn)的制度”，并將實(shí)驗(yàn)重點(diǎn)鎖定于開(kāi)展生態(tài)文明體制改革綜合試驗(yàn)，為完善生態(tài)文明制度體系探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)；與此同時(shí)發(fā)布了《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，可見(jiàn)該規(guī)劃在很大程度上體現(xiàn)了地方首創(chuàng)精神，正契合其適應(yīng)性的環(huán)境規(guī)劃特征。其試驗(yàn)的驅(qū)動(dòng)因素主要有以下幾點(diǎn)：

一是具有較強(qiáng)的政策背景需要。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)和“十三五”規(guī)劃同時(shí)也明確提出要設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。從示范到試驗(yàn)，是貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)體制改革的要求，開(kāi)展改革創(chuàng)新試驗(yàn)有利于將加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與開(kāi)展地方實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，并形成生態(tài)文明體制改革的國(guó)家級(jí)綜合試驗(yàn)平臺(tái)，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[11]，總體上在生態(tài)文明制度改革過(guò)程中凝聚改革合力、增添綠色發(fā)展動(dòng)能、探索生態(tài)文明建設(shè)有效模式。

二是有其強(qiáng)烈的客觀實(shí)踐需求。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各部委推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的示范、試點(diǎn)、基地、工程或項(xiàng)目上存在重復(fù)、交叉甚至混亂的問(wèn)題，嚴(yán)重的還存在“部門(mén)化”與 “碎片化”現(xiàn)象，要打破部門(mén)的利益格局、各自為政、各抓重點(diǎn)和自上而下的主導(dǎo)，就需統(tǒng)籌布局試驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)一規(guī)范各類試點(diǎn)示范。另外示范建設(shè)過(guò)程有效性低，缺乏“自下而上”的靈活性，考核也缺乏持續(xù)激勵(lì)機(jī)制，因而要發(fā)揮地方自下而上的推力，通過(guò)試驗(yàn)區(qū)給予地方更多的決策權(quán)和自主權(quán)，就如當(dāng)年創(chuàng)制蘇南模式，敢于放下包袱、不怕失敗地去試驗(yàn)和嘗試。

三是抓住事物發(fā)展的邏輯。在方法論上，示范與試驗(yàn)兩者可相互轉(zhuǎn)化，為促使全社會(huì)福利水平最大化，就需將生態(tài)文明體制改革的風(fēng)險(xiǎn)最小化，縮小示范區(qū)域從而選擇合理試驗(yàn)范圍，從以往“摸著石頭過(guò)河”向可控、可預(yù)見(jiàn)的方向發(fā)展，故統(tǒng)一規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)試驗(yàn)區(qū)必不可少。從一定意義上講，優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境是政府、企業(yè)與社會(huì)的互動(dòng)結(jié)果，再加上深化改革最根本是靠地方的多方參與， 以往生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范更多是自上而下的行為，地方參與空間小、首創(chuàng)精神缺乏，打造“試驗(yàn)田”將充分調(diào)動(dòng)各方參與積極性、減少組織成本和提高制度成效。

2.2 發(fā)展邏輯

結(jié)合適應(yīng)性規(guī)劃學(xué)理及其內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)該生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)方案有明顯的“包容性”與“適應(yīng)性”特征，即嘗試—出錯(cuò)—總結(jié)。當(dāng)前，我國(guó)改革尤其是涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革深水區(qū)[12]：生態(tài)文明建設(shè)涉及多維度、多主體、多環(huán)節(jié)和多要素。從近些年的地方實(shí)踐看，制度缺失是最大短板，制約著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)；生態(tài)產(chǎn)品需求具有動(dòng)態(tài)性及全民性，是考量全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。制度缺失及動(dòng)態(tài)需求加劇改革難度，再加上以生態(tài)與環(huán)境保護(hù)倒逼或促進(jìn)傳統(tǒng)發(fā)展模式發(fā)展轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)大，建設(shè)過(guò)程中重、大、難等問(wèn)題多。示范意味著成功的、成熟的、可推廣的，是推介性的實(shí)踐；試驗(yàn)是難度大、不確定性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，是探索性的實(shí)踐。因此，其復(fù)雜性特征就決定需去試驗(yàn)，而不是急于去示范[13]。

“由點(diǎn)到面”是對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)所運(yùn)用的一種成熟的工作方法，在我國(guó)政策決策過(guò)程中有其深厚的合法性與科學(xué)性[14]。從最初的試點(diǎn)中總結(jié)提煉出“典型經(jīng)驗(yàn)”，之后將其推廣并號(hào)召其他地區(qū)學(xué)習(xí)效仿和進(jìn)一步完善。點(diǎn)上試驗(yàn)與面上推廣會(huì)涉及“試驗(yàn)”和“示范”兩個(gè)概念。一方面，試驗(yàn)可視為第一步，帶有鮮明的目的性，先有試驗(yàn)實(shí)踐，才能升華出理性認(rèn)識(shí)；示范是試驗(yàn)下來(lái)好的、可推廣的情況。另一方面，試驗(yàn)與示范可相互轉(zhuǎn)化，將成功經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用于其他地區(qū)的實(shí)踐，這就是示范。但是其他地區(qū)在實(shí)踐中往往有所創(chuàng)新、有所發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)反過(guò)來(lái)提供給“示范區(qū)”，這就是對(duì)“示范區(qū)”的試驗(yàn)。

以上分析可推斷，《意見(jiàn)》與適應(yīng)性規(guī)劃的“理念”高度契合，其發(fā)展邏輯有以下幾方面：首先，當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)有效模式處于探索實(shí)踐階段，制度體系尚不健全，建設(shè)過(guò)程難度大，不確定因素多，因而更符合“試驗(yàn)”概念，也相應(yīng)說(shuō)明該《意見(jiàn)》在起初定位上，就與適應(yīng)性規(guī)劃相吻合，并著重強(qiáng)調(diào)允許試錯(cuò)和包容失??；其次，《意見(jiàn)》合理選定試驗(yàn)范圍，并著重考慮生態(tài)文明建設(shè)中實(shí)踐基礎(chǔ)、區(qū)域差異性和發(fā)展階段等因素，對(duì)不成熟的加以創(chuàng)新試驗(yàn)，待條件成熟后在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)全面示范，對(duì)失敗的及時(shí)糾錯(cuò)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于不同地區(qū)如何根據(jù)自身情況建立符合相應(yīng)特征的環(huán)境規(guī)劃及方案，即做到真正促進(jìn)規(guī)劃的適應(yīng)性，又能與地方事權(quán)及財(cái)權(quán)相匹配；再者，《意見(jiàn)》并非毀滅嘗試者，而是鼓勵(lì)地方在生態(tài)文明建設(shè)中不斷嘗試與修正，即使出現(xiàn)較大問(wèn)題，也可及時(shí)糾正，甚至可將其成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)在其他區(qū)域加以宣傳和學(xué)習(xí)，并形成生態(tài)文明建設(shè)先進(jìn)理論的探索實(shí)踐。

總體而言，生態(tài)文明建設(shè)涉及的問(wèn)題多、任務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)大，其生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃需要從嘗試中不斷學(xué)習(xí)與總結(jié)，而該試驗(yàn)區(qū)意見(jiàn)正體現(xiàn)其適應(yīng)性特征；嘗試變成學(xué)習(xí)和反復(fù)回顧、修正的過(guò)程[15]。其制定與實(shí)踐模式，與適應(yīng)性規(guī)劃存在諸多一致性與契合性，即其核心是構(gòu)建管理以形成和檢驗(yàn)假設(shè)，把嚴(yán)格的科學(xué)方法和現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃管理活動(dòng)結(jié)合在一起。

3 適應(yīng)性導(dǎo)向下生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的建議

從示范到試驗(yàn)，體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃領(lǐng)域適應(yīng)性理念，是貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)體制改革的要求，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“升級(jí)版”要求。無(wú)論是生態(tài)的試驗(yàn)或示范，還是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)領(lǐng)域，都不能忽視規(guī)劃的適應(yīng)性。只有重視地方首創(chuàng)精神、社會(huì)公眾參與和區(qū)域鯰魚(yú)效應(yīng)，從試驗(yàn)與嘗試中不斷總結(jié)，才能把中央和地方積極性有機(jī)地結(jié)合在一起，并學(xué)習(xí)借鑒好的經(jīng)驗(yàn)做法，從而凝聚合力，共跨改革“深水區(qū)”。為更有效地推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，基于適應(yīng)性理念提出生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)建議。

3.1 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和改革創(chuàng)新 , 體現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)首創(chuàng)精神

一是以突出的、難度大的資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題為重點(diǎn)，主要是試驗(yàn)難度較大、確需先行探索、不能馬上推進(jìn)的重點(diǎn)改革任務(wù)，重點(diǎn)解決社會(huì)關(guān)注度高、涉及人民群眾切身利益的資源環(huán)境問(wèn)題，在體制機(jī)制創(chuàng)新上下功夫，把改革措施落準(zhǔn)、落細(xì)、落實(shí)。二是重視改革創(chuàng)新的制度化和規(guī)范化。生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)是一種大膽探索、全方位開(kāi)展生態(tài)文明體制改革的創(chuàng)新試驗(yàn)，不可避免要突破原有的規(guī)章制度。因此必須明確改革與規(guī)章制度的關(guān)系，通過(guò)規(guī)章制度來(lái)引導(dǎo)、促進(jìn)、保障和規(guī)范生態(tài)文明體制改革，減少隨心所欲、朝令夕改的改革措施；若有沖突需要按程序報(bào)批，可取得授權(quán)后施行。三是健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。既要解決地方動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題，擴(kuò)大地方政府決策、鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也要有容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，尤其是出現(xiàn)問(wèn)題和偏差就要及時(shí)反思和糾正。四是注重傳承與創(chuàng)新的關(guān)系。各試驗(yàn)區(qū)均為生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好、省級(jí)政府高度重視的地區(qū)，且在模式探索、制度創(chuàng)新等方面取得了一定成效。已有的示范成功經(jīng)驗(yàn)不僅不能丟，還需要發(fā)揚(yáng)傳承；被實(shí)踐證明存在重重弊端的做法或行不通的途徑措施，則需要更新思想觀念、革新方式方法。

3.2 合理處理各類試點(diǎn)示范 , 凝聚試驗(yàn)區(qū)改革合力

資源要素分散難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，不利于集中力量辦大事。統(tǒng)一規(guī)范各類試點(diǎn)示范可彌補(bǔ)該缺陷，并利于吸取成功經(jīng)驗(yàn)和形成合力。一是整合各類試點(diǎn)示范。將各地、各部門(mén)根據(jù)中央部署開(kāi)展的以及結(jié)合本地實(shí)際自行開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的試點(diǎn)示范進(jìn)行規(guī)范整合，具備條件的優(yōu)先放在試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)，加強(qiáng)銜接，集中改革資源，凝聚改革合力，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。二是做好各部門(mén)協(xié)調(diào)銜接工作。生態(tài)文明建設(shè)必須講求整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性，防止“碎片化”“分段化”導(dǎo)致的綜而不合、合而不實(shí)，尤其要打破各類缺少相互協(xié)調(diào)的、基于部門(mén)授權(quán)或環(huán)境要素的生態(tài)文明“試點(diǎn)示范區(qū)”背后的利益格局。三是處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。各類試點(diǎn)示范的有效整合不僅是單一的事項(xiàng)融合，更多涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)等復(fù)雜關(guān)系。因而著重理順三者間的關(guān)系，規(guī)整生態(tài)環(huán)境治理體系中的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)3大子系統(tǒng)的關(guān)系，努力向政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作共治的多元格局轉(zhuǎn)變。

3.3 強(qiáng)化協(xié)同推進(jìn)改革成效 , 發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)鯰魚(yú)效應(yīng)

態(tài)環(huán)境往往會(huì)存在區(qū)域性和系統(tǒng)性，處理試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)外關(guān)系尤為重要，要充分發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)的鯰魚(yú)效應(yīng)，即對(duì)周邊城市、省份進(jìn)行隱性激勵(lì)，區(qū)外通過(guò)加強(qiáng)與試驗(yàn)區(qū)的溝通交流，積極學(xué)習(xí)借鑒試驗(yàn)區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)做法，形成試驗(yàn)與示范的良性互動(dòng)。二是務(wù)求改革成效。近年來(lái)，部分地區(qū)以生態(tài)文明建設(shè)為名，搞形象工程或擺“花架子”，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與建設(shè)路徑卻難以復(fù)制與推廣；試驗(yàn)區(qū)數(shù)量從嚴(yán)控制意味著寧少勿濫，務(wù)求改革實(shí)踐意味著拒絕擺花架子，生態(tài)文明制度要可操作、有效管用，甚至可復(fù)制和可推廣。三是處理全面與重點(diǎn)的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)是系統(tǒng)工程，全時(shí)空、全方位、全覆蓋是“全面”，但“全面”不是平均受力、平行推進(jìn)，而是有重點(diǎn)、有側(cè)重，協(xié)同、有序、科學(xué)地推進(jìn)，聚焦實(shí)踐基礎(chǔ)、區(qū)域差異性和發(fā)展階段等因素選擇“試驗(yàn)田”。