移民局成立，更多外國人能獲得綠卡？

高頔

目前來看，國家移民管理局還在延續(xù)和整合原有的出入境和邊檢的部門職能。備受公眾關(guān)注的是未來移民政策如何制定，以吸引國際人才。

自大學(xué)到中國交換至今，法國人大維已經(jīng)在北京生活了五年。他現(xiàn)在一家電視臺從事翻譯工作，平時住在通州，靈活的工作時間可以讓他錯峰出行到達(dá)CBD。

大學(xué)期間，大維曾在北京語言大學(xué)學(xué)習(xí)。畢業(yè)后，他希望找到一份法國派駐中國的工作卻一直沒有機(jī)會，直到朋友問他是否愿意在北京一家電視臺從事翻譯工作。

根據(jù)中國與全球化智庫發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，有89萬外國人士像大維一樣在中國生活，占中國總?cè)丝诘?.06%。

他們大多在中國留學(xué)、工作或者隨家屬遷移。其中韓國人排第一位，約有18.68萬人，其次巴西人有7.43萬人。

長期以來，中國沒有專門的移民管理部門，公安部、外交部、教育部、人社部、民政部等各有權(quán)限。成立專門移民管理機(jī)構(gòu)的呼聲由來已久。

2018年4月2日，國家移民管理局正式掛牌。根據(jù)《國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，國家移民管理局除承擔(dān)出入境及邊檢部門職責(zé)外，將協(xié)調(diào)擬定并組織實施移民政策，負(fù)責(zé)外國人停留、居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，并牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國人治理和非法移民遣返，承擔(dān)移民領(lǐng)域國際合作等。

廣東警官學(xué)院教授葉氫認(rèn)為，從整合出入境和邊檢部門，到建立統(tǒng)一負(fù)責(zé)的移民管理局，標(biāo)志著中國由出入境時代向移民時代的轉(zhuǎn)變。

但多位學(xué)者觀察，目前來看國家移民管理局還在延續(xù)和整合原有兩個部門的職能，更重要的是未來如何制定移民政策，吸引中國需要的國際人才。截至2018年7月19日，原定于6月20日出臺的國家移民管理局“三定”方案仍未公布。

但《財經(jīng)》記者了解到，在掛牌后的兩個月內(nèi)，國家移民管理局共批準(zhǔn)1881名符合條件的外籍人士在華永久居留，這已相當(dāng)于2017年的審批總和。

從管控到管理

2018年 3月《國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，提出整合公安部的出入境管理和邊防檢查職責(zé)，組建國家移民管理局。隨后，《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》正式發(fā)布，確定國家移民管理局由公安部管理，加掛出入境管理局牌子。

公安部副部長許甘露同時擔(dān)任移民管理局局長，國家外國專家局原副局長尹成基和公安部出入境管理局原局長曲云海任副局長。

葉氫認(rèn)為，此次整合出入境和邊檢部門，與公安系統(tǒng)改革聯(lián)系緊密。1998年時邊檢部門進(jìn)行改革，當(dāng)時北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門，?？诤蜕穷^九城市邊防檢查站劃歸地方公安編制，其他地區(qū)仍為武警編制。

縱向來看，出入境管理經(jīng)歷從嚴(yán)控、到控制、再到控制管理并重三個階段，現(xiàn)在進(jìn)入管理為主階段。

以往出入境和邊檢側(cè)重對相關(guān)行為人行為進(jìn)行管控，現(xiàn)在開始強(qiáng)調(diào)為移民提供出入境居留融入、一體化的管理服務(wù)。

出入境部門作為發(fā)放證件機(jī)構(gòu)，邊檢的職責(zé)主要是驗證，分為兩個部門會降低效率。由出入境管理到移民管理符合“放管服”的理念。浙江大學(xué)法學(xué)院教授翁里透露，2018年5月浙江省公安系統(tǒng)曾組織一次調(diào)研，討論移民管理局成立后如何更注重服務(wù)。

據(jù)翁里介紹，浙江省的設(shè)想是對移民中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行培育和指導(dǎo)，以后具體的移民手續(xù)資料都交給中介機(jī)構(gòu)收集辦理，最后移民管理局負(fù)責(zé)審批。

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動關(guān)系學(xué)院教授魏華穎認(rèn)為，未來外籍人口管理和人才引進(jìn)都有可能由移民管理局負(fù)責(zé)。

長久以來，公安部和外交部是外國人來華事務(wù)的主管機(jī)關(guān)，而人社部、教育部、商務(wù)部、國務(wù)院僑辦等部門也參與其中。2012年《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》的簽署部門多達(dá)25個，包括組織部、人社部、公安部、外交部等。

但中國國際移民管理權(quán)限相對分散，移民管理與服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展程度。北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國福認(rèn)為，究其根本原因，還是管理部門的繁雜、權(quán)責(zé)分配不清晰、部門協(xié)作能力較差等機(jī)制問題。

以就業(yè)為例，外國人在中國工作的流程十分復(fù)雜，個人必須持有外國人就業(yè)證或者外國專家來華工作許可證（外專證），以及居留證，其中，就業(yè)證和外專證則分別由人社部和外國專家局審批。此外，聘用外國人的單位或企業(yè)還需通過行業(yè)主管部門審批取得外國人就業(yè)許可。

2017年4月1日，全國統(tǒng)一實施外國人來華工作許可制度，將原來的外專證、外國人就業(yè)許可證統(tǒng)一為外國人工作許可通知，居留證仍由公安部發(fā)放。但是，除了每年續(xù)簽工作簽證時需要外國人工作許可通知外，大維不知道這個證件是否還有其他用處。

他推測是因為工作單位的緣故，所以辦理證件非常容易，“公司負(fù)責(zé)的同事讓我交一下護(hù)照，兩天之后就給我這張卡了”。

除工作外，外國人留學(xué)和救濟(jì)收養(yǎng)分別由教育部和民政部管理、購房則涉及住建部。

魏華穎建議，目前各部門和地方針對外國人出入境、在華工作等均有不同的政策，移民管理管局可以作為紐帶，與各部門進(jìn)行對接?！拔磥砣绾螌崿F(xiàn)一類事情原則上歸一個部門統(tǒng)籌，這是下一步需要研究改進(jìn)的方向。”國家移民管理局政策法規(guī)處處長沈一波說。

中國還不是一個移民國家

2015年以前，中國官方始終沒有“移民”概念，一直使用“外國人”或“外籍人士”等稱謂。

到2015年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理意見》，才首次出現(xiàn)“移民”概念。《意見》提出完善國家移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，統(tǒng)一承擔(dān)制定永久居留政策。

中山大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系副教授劉云剛曾研究撰文，建國以來，中國的移民政策經(jīng)歷了兩次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，大致可以劃分為三個階段。

新中國成立之初至改革開放是嚴(yán)密管控階段。1964年發(fā)布的《外國人入境出境過境居留旅行管理條例》要求外國人在指定的入境出境口岸、交通工具和路線通行。

改革開放后，中國開始著力引入外國專家。與前一時期相比，不僅減少了對外國人限制，還引入簽證制度，為入境外國人提供包括定居、工作、學(xué)習(xí)、訪問等在內(nèi)的七種普通簽證，并增加了口岸簽證。

雖然限制有所放寬，但是2004年以前，外國人無法在中國永久居留。當(dāng)時的“長期居留證”最多只有五年簽證期。

2004年8月，公安部聯(lián)合外交部發(fā)布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，自此中國正式建立外國人永久居留制度，即“綠卡”。

不過，“綠卡”的申請門檻極高。數(shù)據(jù)顯示，2004年至2013年十年間，僅有7356人獲得“綠卡”?！啊G卡剛出臺的時候與各項設(shè)施都無法匹配。外國人無法憑借‘綠卡在中國坐飛機(jī)、乘火車出行，也不能開設(shè)銀行賬戶或者買房?！敝袊c全球化智庫主任王輝耀介紹。

2016年政府工作報告中明確表示要有“更開放更有效的人才引進(jìn)政策”。同年，北京中關(guān)村、廣東自貿(mào)區(qū)先后實施出入境新政，為外籍高層次人才、創(chuàng)業(yè)人才、留學(xué)生、外籍華人提供出入境和停居留便利。

“這些舉措雖然在各地實施，但實際上地方政府和管理部門無法決定當(dāng)?shù)爻鋈刖痴?，需上報?jīng)公安部批準(zhǔn)后方可實施?！蔽喝A穎說。

2018年6月初，國家移民管理局政策法規(guī)處處長沈一波在北京的一場研討會上表示：中國還不是一個移民國家，在人才強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下，如何擬定既符合中國國情，又能適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展需要的移民政策是當(dāng)務(wù)之急。

十余年前就曾有學(xué)者呼吁，世界已經(jīng)進(jìn)入移民法時代，中國也應(yīng)由《出入境管理法》向《移民法》轉(zhuǎn)變。葉氫表示，國家移民管理局加掛“出入境管理局”牌子是由中國國情決定的。中國公民前往港澳臺地區(qū)是出境而非出國，因此“出入境管理”主要對象是“內(nèi)地和港澳臺居民”。

一些學(xué)者認(rèn)為，目前仍然在實施的《出入境管理法》需要修改，否則國家移民管理局成立和運作沒有法律依據(jù)。

劉國福就表示，目前最緊要的是公布頂層制度，否則地方部門不知道如何改變?！笆共辉撨M(jìn)的人進(jìn)不來、需要管的人管得住，也要防止給正常往來的人員帶來不便?！?/p>

移民管理局還需要負(fù)責(zé)外國人停留居留和永久居留管理，并牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國人治理和非法移民遣返。

“三非”，指未經(jīng)合法手續(xù)而在中國非法就業(yè)、非法入境和非法居留的外國人。

大維告訴《財經(jīng)》記者，很多外國人一直沒有工作簽證、只持多次往返旅行簽證。他們無法找到正式的工作崗位卻一直滯留在中國。如果簽證即將到期，那就去一次香港或者澳門，然后再次入境。

根據(jù)口徑不同，在華外國人的統(tǒng)計人數(shù)也不同，對于“三非”外國人更沒有確切數(shù)據(jù)。2012年，《國務(wù)院關(guān)于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告》中曾提到，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處的“三非”外國人在2011年突破2萬人次。

與“三非”外國人相比，在中國正式工作和學(xué)習(xí)的外國人更易管理。2010年，廣州市建立起由44個政府部門組成的外國人管理信息共享平臺，共享外國人在穗的住宿、經(jīng)商、就業(yè)等各類社會信息，并組建12個政府部門組成的廣州市涉外綜合執(zhí)法隊，解決外國人管理工作中存在的各類執(zhí)法問題。

隨著改革和全球化進(jìn)程的深入，中國對于外籍人才的需求比以往迫切。王輝耀認(rèn)為，國際間交流已經(jīng)從貨物流通、資本流動發(fā)展到人才流動，“移民管理局成立，中國能夠更積極參與到國際人才紅利的爭奪中”。

從“千人計劃”到“萬人計劃”，各級政府為外國高端人才提供優(yōu)厚待遇和發(fā)展環(huán)境，希望能夠吸引他們移民落戶。與單純的出入境行為和流動人口不同的是，移民更強(qiáng)調(diào)融入當(dāng)?shù)厣睢?/p>

盡管已經(jīng)在北京生活了五年，大維認(rèn)為自己還是無法完全融入這里。對他而言，除了霧霾和擁堵，最令他困擾的是中國的文化和習(xí)慣，“辦公室一邊是中國人，一邊是外國人。在法國，無論什么膚色的同事都混在一起工作”。