避免對外開放成為短期調(diào)控工具

徐奇淵

把對外開放等長期政策短期化，會對市場和法治秩序造成沖擊。

對于宏觀經(jīng)濟政策框架，通常有兩種誤解。第一種誤解是將短期政策長期化，也就是將消費、投資、出口這些總需求因素，用于分析長期經(jīng)濟增長、并將其作為經(jīng)濟增長的動力。這種誤解，將短期的總需求管理長期化，忽視了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對長期經(jīng)濟增長的根本推動作用。對于這種誤解的討論、對其弊端的澄清已經(jīng)比較多。

第二種誤解，是將長期政策短期化。我國的基本國策之一是對外開放政策，這是應(yīng)該遵循的長期政策方向。改革開放40年以來，中國的對外開放已經(jīng)取得了巨大歷史成就。但是在某些時期，我們的一些長期政策被迫服務(wù)于短期政策目標，對外開放政策甚至呈現(xiàn)出逆周期變化的特點，成為穩(wěn)定短期宏觀經(jīng)濟波動的政策工具。這種做法根源何在？存在什么弊端？在回答這些問題之前，我們先看看對政策公信力的兩種不同理解。

政策公信力的第一種理解：我有力量

第一種理解強調(diào)，政策公信力的基礎(chǔ)是政府力量之強大，只要政府決定要做，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)目標。追求宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，是所有國家宏觀決策者的目標。但是，在第一種理解的基礎(chǔ)上進行延伸：宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，就成為強調(diào)經(jīng)濟變量本身的穩(wěn)定——不但就業(yè)要穩(wěn)定、通脹率要穩(wěn)定、經(jīng)濟增速要穩(wěn)定，而且匯率也要穩(wěn)定、股票指數(shù)也要穩(wěn)定?！跋禄?、“貶值”，甚至“波動”，這些似乎都構(gòu)成了對政府公信力的挑戰(zhàn)。

基于這樣的出發(fā)點，如果宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)波動，政府將動用所有可用資源、所有可用政策工具來實現(xiàn)穩(wěn)定。這時候，在短期調(diào)控工具捉襟見肘的情況下，就難免出現(xiàn)長期政策短期化的現(xiàn)象。例如，外商直接投資，對外直接投資，金融市場的改革和對外開放，資本金融賬戶的對外開放，上述內(nèi)容都屬于對外開放范疇，需要遵循一定的順序，從長期視角精心設(shè)計、穩(wěn)步推進。

不過，在過去的多個宏觀經(jīng)濟周期當中，一些領(lǐng)域的對外開放制度安排不同程度經(jīng)歷了一些波折，一些長期制度安排與短期宏觀調(diào)控工具之間的界限也有所模糊。

政策公信力的第二種理解：我講規(guī)則

與強調(diào)經(jīng)濟變量本身的穩(wěn)定不同，對政策公信力的第二種理解是強調(diào)經(jīng)濟預(yù)期的穩(wěn)定。這種觀點認為，政策公信力的基石是政策的信譽，和其他市場參與者一樣，政府在制定規(guī)則的同時也要遵守規(guī)則、信守承諾。商鞅立木賞金就是這方面的例子。

回到2013年，當時國內(nèi)正在積極推動資本賬戶開放，德國經(jīng)濟學家Guntram Wolff，也是布魯哲爾研究所所長，他對可能的后果表示擔憂：“如果人民幣轉(zhuǎn)向貶值預(yù)期，資本流向逆轉(zhuǎn)，政策會怎么辦？”我回答說，“中國的經(jīng)濟政策是漸進、試錯的，如果做錯了就會改變、調(diào)整原來的政策，不用擔心。”他表示不理解，并認為這種做法可能會危及政策的公信力，政策從一開始就需要精心設(shè)計，從而避免原本可以避免的政策反復(fù)。

回顧上世紀80年代后期，當時日本曾經(jīng)錯誤處理了國內(nèi)金融市場改革和資本賬戶開放的關(guān)系，過早開放了資本賬戶。這成為導致當時日本資產(chǎn)價格泡沫的重要原因之一。決策者當時也認識到了這個問題，但是出于政策公信力的考慮，時任日本大藏省國際金融局局長的行天豐雄，仍然力薦維持資本賬戶開放，同時加速利率市場化改革、對國內(nèi)金融改革進行補課。以行天豐雄為代表的觀點占據(jù)了上風，日本政府放棄了重回資本項目管制的方案。

以行天先生為代表的主張有可能過于理想主義，其利弊、風險有待商榷。但是，日本政府對于政策聲譽的異常珍惜和重視，值得我們深思。在一次交談中，行天先生對筆者講道：“政策公信力的建立，可能需要八年、十年，但是要毀掉它，可能只需要一天?！痹谒壑?，政策的公信力，不是政府救市翻盤的能力，而是恪守承諾、前后一致，從而給市場帶來穩(wěn)定的政策預(yù)期。

外資企業(yè)、民營企業(yè)到底在擔心什么？一位在華外資企業(yè)負責人為筆者揭示了他們真正的痛點，不是勞動力成本上升、不是物流成本上升，也不是環(huán)境成本上升。從根本上來講，這都可以通過改善管理、節(jié)約成本、提高生產(chǎn)現(xiàn)代化水平來得以應(yīng)對。中國的市場之大、產(chǎn)業(yè)配套之全，完全可以覆蓋這些成本。而且，市場自發(fā)波動的風險，也可以通過市場手段來進行風險對沖。

但是，如果經(jīng)濟政策充滿不確定性、缺乏公信力，企業(yè)家將不知所措、無法建立起長期信心。雖然這是外資企業(yè)的抱怨，但又何嘗不是民營企業(yè)的最大痛點所在。就在對外開放的前沿地帶——上海自貿(mào)區(qū)，在人民幣升值預(yù)期背景下，外資企業(yè)被鼓勵使用自貿(mào)區(qū)賬戶進行跨境交易，但是在人民幣面臨貶值預(yù)期之后，F(xiàn)TZ賬戶即刻收緊，跨境交易無法再繼續(xù)操作。在西部某地的一家外資企業(yè)，多年前受到地方政府鼓勵，斥資更換跨境支付結(jié)算系統(tǒng)，用人民幣系統(tǒng)替代原有的美元系統(tǒng)。而在2016年人民幣面臨貶值預(yù)期的背景下，這家企業(yè)無法正常使用人民幣跨境支付系統(tǒng)，日常業(yè)務(wù)一度受到巨大沖擊。

這類政策不確定性，不僅在對外開放領(lǐng)域侵蝕著投資者的信心，也在國內(nèi)的區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)調(diào)控等各個領(lǐng)域引致了諸多問題。在這種背景下，現(xiàn)階段強調(diào)改善營商環(huán)境、吸引外資的對外開放政策，又何嘗不被一些外國投資者質(zhì)疑為權(quán)宜之計。

對外開放需要頂層設(shè)計避免成為短期調(diào)控工具

在博鰲亞洲論壇2018年年會上，習近平主席的主旨演講指出，“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越來越大”。這說明對外開放仍然是中國的基本國策之一，而且對外開放仍將是一項長期政策。

首先，對外開放需要頂層設(shè)計。缺乏頂層設(shè)計的對外開放，將以犧牲政策公信力、強化市場主體的短視、加劇市場波動為代價。即使在面臨外部壓力的情況下，對外開放也需要做出頂層設(shè)計、避免將對外開放舉措作為權(quán)宜之計。在金融對外開放領(lǐng)域，要注意區(qū)分長期直接投資開放、短期資本金融賬戶開放兩者之間的關(guān)系。前者，例如銀行、證券、保險、信用評級公司、會計事務(wù)所等的市場準入，可以較大的力度放開。但是，在短期國際資本流動管理方面，從國際經(jīng)驗尤其是日本在上世紀80年代的教訓來看，容易對國內(nèi)宏觀經(jīng)濟、金融市場造成較大沖擊，一定要慎之又慎。

其次，避免對外開放成為短期調(diào)控工具。對外開放是我國的基本國策之一，是長期經(jīng)濟政策，不能因為宏觀經(jīng)濟條件發(fā)生了變化，就改變對外開放的規(guī)則、取向。這就提出了更加具體的要求，一方面在政策出臺之前，要經(jīng)過嚴肅論證、科學決策；另一方面，要穩(wěn)定短期宏觀經(jīng)濟，還是要在相應(yīng)的短期政策工具箱范圍內(nèi)進行選擇。

總結(jié)本文對政策公信力的兩種理解，第一種理解是：政策有力量；第二種理解是：政策講規(guī)則。前一種理解隱含著一種信仰，政府是萬能的，而且存在缺陷的市場也需要一個萬能的政府。與之不同的是，第二種理解則隱含著政府對市場力量、對法治秩序的敬畏。如果過多從第一種角度詮釋政策公信力，就會將對外開放等長期政策短期化，從而對市場和法治秩序造成沖擊。反之，如果過度從第二種角度強調(diào)理想主義，也可能會陷入教條。不過在當下，中國正在走向社會主義現(xiàn)代化強國的過程中，我們更加需要增進對政策公信力的理解。這就要求我們，在現(xiàn)有務(wù)實主義的基礎(chǔ)上，再增加一些理想主義，并在兩種公信力的理解之間做出一定的權(quán)衡。

（作者為中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員，編輯：蘇琦）