國外危險廢物填埋場退役資金預(yù)提留制度研究及其對中國的啟示

許 涓, 蔣文博, 郭 瑞, 張 俊, 鄭 洋①

(1.環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心, 北京 100029; 2.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所, 江蘇 南京 210042)

危險廢物填埋場是危險廢物管理的重要方式,是有毒有害物質(zhì)的最終去向,填埋場到達(dá)封場高程后需進(jìn)行退役管理。發(fā)達(dá)國家填埋場退役管理經(jīng)驗顯示,若封場及后期維護(hù)不當(dāng)會造成土壤和地下水嚴(yán)重污染,需要花費(fèi)上億資金進(jìn)行修復(fù)。

截至2016年底,全國共有60家危險廢物填埋場,按照各填埋場2015年危險廢物實際填埋量測算,北京、天津、海南、四川和寧夏填埋場剩余年限不足5 a,廣東、遼寧、黑龍江、吉林、安徽和江西填埋設(shè)施剩余年限也不足10 a,在“十四五”期間,多個省份的危險廢物填埋場將面臨退役管理問題。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體法》)第六十五條明確規(guī)定了重點(diǎn)危險廢物處置設(shè)施及場所退役資金應(yīng)當(dāng)預(yù)提留,列入投資概算或經(jīng)營成本[1]。美國、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)建立了填埋場退役管理制度,研究其制度設(shè)計對于完善我國危險廢物填埋場退役資金管理制度具有重要的啟示和借鑒意義。

1 國外危險廢物填埋場退役管理及資金預(yù)提留制度

1.1 美國危險廢物填埋場退役資金保障制度

《美國資源保護(hù)和回收法》(Resource Conservation and Recovery Act,RCRA)規(guī)定,危險廢物利用處置設(shè)施(以下簡稱“危廢設(shè)施”)退役需滿足管理規(guī)定(RCRA-Subtitle C)中關(guān)于“危廢設(shè)施關(guān)閉及關(guān)閉后標(biāo)準(zhǔn)及要求(closure and post-closure standards and requirements)”的規(guī)定,獲得經(jīng)營許可的危廢設(shè)施在退役時須將殘留危險廢物及設(shè)施進(jìn)行清除,避免對周圍環(huán)境和人群健康造成影響,其中,危險廢物填埋場在進(jìn)行封場后,還需后續(xù)30 a的維護(hù)及監(jiān)測[2]。為防止缺乏相應(yīng)資金,美國聯(lián)邦環(huán)保局(US EPA)建立了“退役資金預(yù)提留管理制度(financial assurance care and mechanisms)”[3]。填埋場運(yùn)營者委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行測算,制定退役計劃并將其納入經(jīng)營許可證內(nèi)容,通過信托基金、擔(dān)保債券、信用證、保險、資產(chǎn)測評和公司擔(dān)保6種金融方式[4](表1)提供資金保障,直到完成退役。

在特殊情況下需考慮場地內(nèi)污染修復(fù),不能用設(shè)備折舊價值或假設(shè)零成本。測算金額按照設(shè)施壽命期間最貴時期價格進(jìn)行估算,環(huán)保部門有特殊規(guī)定的除外[5],根據(jù)每年通貨膨脹系數(shù)進(jìn)行調(diào)整,直到退役工作終止,新估算值為膨脹系數(shù)與原有估算值的乘積,設(shè)施所有者及運(yùn)營者還須根據(jù)退役工作內(nèi)容變化相應(yīng)調(diào)整資金估算額。在完成退役驗收后60 d內(nèi),環(huán)境主管部門應(yīng)通知設(shè)施所有者和運(yùn)營者不再需要資金保障[6]。

表1美國危險廢物利用處置設(shè)施退役資金保障方式[4]

Table1ClosurefeeguaranteesystemofUShazardouswasteutilizationanddisposalfacilities

名稱 內(nèi)容 信托基金設(shè)施所有者和經(jīng)營者設(shè)立分期信托基金,存入期結(jié)束后,獲得足夠的資金用于退役;或設(shè)施所有者和經(jīng)營者共同設(shè)立備用信托基金,由環(huán)保部門使用這筆資金用于退役 擔(dān)保債券設(shè)施所有者及經(jīng)營者通過購買擔(dān)保債券,由擔(dān)保公司承擔(dān)退役工作經(jīng)費(fèi)不足的風(fēng)險 信用證由金融機(jī)構(gòu)給相關(guān)設(shè)施發(fā)放信用證書,該證書涵蓋退役費(fèi)用 保險設(shè)施所有者和經(jīng)營者購買相關(guān)保險,保障退役所需費(fèi)用 資產(chǎn)測評具備財務(wù)實力的大集團(tuán)公司,可通過財務(wù)測評方式擔(dān)保退役所需經(jīng)費(fèi) 公司擔(dān)保規(guī)模小的公司可通過其他公司為其擔(dān)保的形式共擔(dān)風(fēng)險

1.2 歐洲危險廢物填埋場退役資金管理制度

根據(jù)歐盟固體廢物管理指令(DIRECTIVE 2008/98/EC)第四章第二十三條許可證發(fā)放規(guī)定,廢物處置必須獲得主管部門行政許可,許可內(nèi)容必須包括設(shè)施關(guān)閉和關(guān)閉后維護(hù)相關(guān)規(guī)定[7]。針對危險廢物最終處置設(shè)施運(yùn)營以及關(guān)閉后存在的污染場地問題,歐盟委員會在1999年通過了《廢物填埋場指令》(Landfill Directive),其中,第十四條規(guī)定:“運(yùn)營者應(yīng)對填埋場造成的損害和環(huán)境侵害承擔(dān)民事法律責(zé)任,不論其是否有過錯”。第十八條進(jìn)一步規(guī)定：“成員國應(yīng)建立填埋場關(guān)閉基金,該基金包括廢棄或關(guān)閉填埋場的正常費(fèi)用,以及在處理填埋場的各類活動中采取的預(yù)防措施的費(fèi)用”[8]。

以英國(原歐盟成員國)為例,為執(zhí)行歐盟《廢物填埋場指令》,英國發(fā)布了《填埋場技術(shù)指南》(Landfill Sector Technical Guidance)[9],其中,規(guī)定新建或改擴(kuò)建填埋場必須進(jìn)行風(fēng)險評估,風(fēng)險評估內(nèi)容包括制定封場和封場后維護(hù)計劃,并作為許可申請的一部分內(nèi)容,必須考慮填埋場全生命周期風(fēng)險,直到?jīng)]有環(huán)境風(fēng)險為止。該計劃包括根據(jù)預(yù)測滲濾液成分及產(chǎn)生量提出完成封場的標(biāo)準(zhǔn),計算達(dá)到周邊水文地質(zhì)條件的時間周期,以及其他執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),包含地下水下降、封場后修復(fù)及恢復(fù)使用功能等內(nèi)容[10]。

英國環(huán)保局自2007年實施資金預(yù)提留政策(financial provision),要求填埋場經(jīng)營者預(yù)留足夠的資金來維護(hù)封場后的管理,而不是采用以往的由環(huán)保局支付維護(hù)費(fèi)用的辦法[11]。在資金機(jī)制的選擇上,鼓勵采用已有成熟經(jīng)驗的保證金作為融資機(jī)制。另外,信托基金及購買財政保險機(jī)制均可作為融資機(jī)制的備選方案[11]。對于關(guān)閉后的維護(hù)年限,英國通常認(rèn)為60 a為正常維護(hù)所需年限,但也根據(jù)填埋場類別、廢物性質(zhì)等因素而改變,最短至少為10 a。

1.3 日本特別產(chǎn)業(yè)廢物填埋設(shè)施退役資金預(yù)提留管理制度

1970年日本頒布《廢棄物處理和公共清潔法》,簡稱《廢棄物處理法》,是固體廢物污染防治的綜合性法律之一。由于填埋場不是將廢物運(yùn)入即告結(jié)束,而是持續(xù)到其后廢物的分解穩(wěn)定化,有時會持續(xù)數(shù)年或數(shù)十年,因此,《廢棄物處理法》對填埋場的管理規(guī)定和其他處理設(shè)施不同,要求特別產(chǎn)業(yè)廢物填埋場的運(yùn)營者有義務(wù)預(yù)先籌措用于封場的必要的維護(hù)管理費(fèi)用,即維護(hù)管理公積金(reserve fund for maintenance)。特別產(chǎn)業(yè)廢物填埋場指由國家及地方公共團(tuán)體以外的人員設(shè)置的填埋場,根據(jù)所填埋廢物種類及性質(zhì)判斷,特別產(chǎn)業(yè)廢物填埋場相當(dāng)于我國危險廢物填埋場[12]。

都道府縣根據(jù)日本環(huán)境省令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),計算維護(hù)管理公積金金額并通知特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物填埋場建設(shè)者,填埋場建設(shè)者按年度向環(huán)境事業(yè)團(tuán)體繳納維護(hù)管理公積金,填埋場建設(shè)者在封場后向環(huán)境事業(yè)團(tuán)體按年度提取公積金用于維護(hù)管理。

在支付時期內(nèi),每年所要繳納的資金計算公式[13]為

A=Q×l/W-V。

(1)

式(1)中,A為每年應(yīng)儲蓄的維護(hù)管理公積金金額,萬元;Q為填埋場封場后的維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用,萬元;l為填埋場開始填埋至每年3月的總月數(shù);W為填埋場開始填埋至填埋結(jié)束的總月數(shù);V為已儲蓄的維護(hù)管理公積金金額,萬元。

2 危險廢物填埋場退役案例分析

案例1為位于美國波士頓風(fēng)景優(yōu)美的查爾斯河岸邊的填埋場。該填埋場占地約40 hm2,歸當(dāng)?shù)卣?1997年開展了封場、覆土及重建公園項目,該項目僅封場費(fèi)用預(yù)計約為2 000萬美元。由于填埋場運(yùn)營者為當(dāng)?shù)卣?因此該封場費(fèi)用需由政府自籌。該填埋場退役內(nèi)容包括封場、覆蓋后期維護(hù)及公園開發(fā)建設(shè),政府委托第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計并允許其進(jìn)行封場及后期開發(fā)。在開發(fā)過程中,由于經(jīng)費(fèi)不足,當(dāng)?shù)卣扇×硕喾N手段降低成本,包括將部分廢物轉(zhuǎn)移、將封場范圍削減到32 hm2、降低封場標(biāo)準(zhǔn)和改進(jìn)覆蓋技術(shù)等。該填埋場退役工作主要包括廢氣和雨水的收集處理以及土壤修復(fù)和綠化。退役費(fèi)用來源除政府專項資金外,還包括出售部分土地使用權(quán)給開發(fā)商及申請其他專項治理資金[14]。

案例2為位于香港的Tseung Kwan危險廢物填埋場。該填埋場由法國某全球知名環(huán)境集團(tuán)建設(shè)、運(yùn)營及管理,占地面積約為110 hm2,總庫容約為27.8 Mt,于1994—1995年期間開始封場,并于1999年完成封場施工并開始為期30 a的后續(xù)維護(hù)。維護(hù)人員約有19人,維護(hù)內(nèi)容包括覆蓋層維護(hù)、地下水和地表水管理、填埋場產(chǎn)生廢氣管理、滲濾液收集處置、環(huán)境監(jiān)測、其他維護(hù)及景觀綠化。值得注意的是,該填埋場Ⅱ期占地面積約為35萬m2,目前,年滲濾液產(chǎn)生量約為9.6萬m3,處置成本控制在1.8～4.8歐元·t-1。該集團(tuán)在全世界屬于技術(shù)與管理水平領(lǐng)先的危險廢物經(jīng)營單位,但該填埋場退役17 a后仍有大量滲濾液產(chǎn)生,收集池仍處于滿負(fù)荷工作狀態(tài),可見危險廢物填埋場封場后30 a的后期維護(hù)管理是非常必要的。

3 中國危險廢物填埋場退役管理及資金測算方法

3.1 危險廢物填埋場退役管理規(guī)定

在2015年中國環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《〈危險廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)〉(征求意見稿)及編制說明》[15]中,新增規(guī)定要求填埋場運(yùn)行管理單位應(yīng)事先向地方政府繳納一定額度的保證金,用于填埋場封場后30 a內(nèi)的日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用。柔性填埋場封場覆蓋(結(jié)構(gòu)自下而上)要求如下:導(dǎo)氣層由砂礫組成,滲透系數(shù)應(yīng)大于0.01 cm·s-1,厚度不小于30 cm;墊層由膨潤土襯墊(GCL)或400 g·m-2土工布及厚度不小于30 cm、飽和滲透系數(shù)小于1.0×10-7cm·s-1的黏土層組成;防滲層:厚度為1.5 mm以上糙面高密度聚乙烯(HDPE)防滲膜或糙面線性低密度聚乙烯防滲膜;排水層透水能力不應(yīng)小于0.1 cm·s-1,邊坡應(yīng)采用土工復(fù)合排水網(wǎng),排水層應(yīng)與填庫區(qū)四周的排水溝相連;植被層應(yīng)由營養(yǎng)植被層和覆蓋支持土層組成,營養(yǎng)植被層厚度應(yīng)大于15 cm,覆蓋支持土層由壓實土層構(gòu)成,滲透系數(shù)應(yīng)大于1.0×10-4cm·s-1,厚度應(yīng)大于45 cm。柔性填埋場后期維護(hù)要求如下:維護(hù)最終覆蓋層的完整性和有效性;維護(hù)和監(jiān)測防滲層滲漏監(jiān)測系統(tǒng);繼續(xù)進(jìn)行滲濾液的收集和處理;繼續(xù)監(jiān)測地下水水質(zhì)的變化。該標(biāo)準(zhǔn)對新增的剛性填埋場封場尚未提出具體要求。

3.2 危險廢物填埋場退役費(fèi)用測算內(nèi)容

根據(jù)3.1節(jié)所述填埋場封場及后期維護(hù)要求,危險廢物填埋場在到達(dá)設(shè)計標(biāo)高后,應(yīng)及時進(jìn)行封場覆蓋,封場后需繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)測并對填埋襯層、覆蓋物以及滲濾液收集處理系統(tǒng)、滲漏檢測系統(tǒng)和廢氣收集系統(tǒng)進(jìn)行后期維護(hù),以防止對周圍環(huán)境造成污染,維護(hù)期限為30 a。因此,危險廢物填埋場退役資金主要需要考慮封場施工、后期維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測和日常管理4項工作所需經(jīng)費(fèi)。封場施工資金測算內(nèi)容如下:土建包括場地平整、鋪設(shè)碎石及黏土;土工材料鋪設(shè)包括鋪設(shè)無紡布、土工膜、復(fù)合土工、膨潤土襯墊;其他包括綠化、道路及地表水管鋪設(shè)。后期維護(hù)資金測算內(nèi)容包括:綠化維護(hù);道路等日常維護(hù);產(chǎn)生的廢氣及滲濾液收集和處理;雨水收集排放體系;覆蓋層的維護(hù);檢漏系統(tǒng)的維護(hù)。環(huán)境監(jiān)測資金測算內(nèi)容包括:開展?jié)B濾液、地表水、地下水、廢氣/大氣監(jiān)測;按照經(jīng)營許可證、環(huán)評文件要求的監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)及頻率開展定期監(jiān)測;日常管理資金測算內(nèi)容包括:工作人員的工資及其他合理的必需開支。

危險廢物填埋場退役資金不適用其滲漏或人為破壞造成環(huán)境污染事故的賠償金,中國已出臺“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”,規(guī)定發(fā)生污染事故對環(huán)境及第3者造成損害,應(yīng)按照環(huán)境損害賠償制度通過“環(huán)境污染責(zé)任保險”[16]資金保障方式進(jìn)行賠償,因此賠償所需費(fèi)用不從預(yù)提退役資金中支取。

3.3 危險廢物填埋場退役資金測算方法

根據(jù)3.2節(jié)所述資金測算內(nèi)容,在借鑒美國的總體費(fèi)用測算方法時,考慮通貨膨脹并根據(jù)通貨膨脹系數(shù)對總費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整,同時還參考了日本的退役資金逐年繳納金額計算方法,結(jié)合我國國情補(bǔ)充考慮利息及不可預(yù)期成本等因素,總結(jié)出我國危險廢物填埋場退役總體費(fèi)用測算和逐年繳納金額計算方法。

我國危險廢物填埋場退役總體費(fèi)用測算方法包括2個步驟:(1)計算初始估值,即不考慮通脹、利息等因素的初始費(fèi)用;(2)按年度通貨膨脹、利息情況進(jìn)行系數(shù)調(diào)整,計算退役資金的最終估值。我國危險廢物填埋場退役年度繳納金額按截至當(dāng)時的最終估值減去已繳納金額,推算出當(dāng)年還需繳納金額。相關(guān)計算公式為

I=C+M+S+O+U,

(2)

F=I×[1+R-(1+L)n],

(3)

E=F×t/T-G。

(4)

式(2)～(4)中,I為總退役資金初始估值，萬元;F為總退役資金最終估值，萬元；E為年度繳納金額，萬元;C為封場施工費(fèi)，萬元;M為后期維護(hù)費(fèi)，萬元;S為環(huán)境監(jiān)測費(fèi)，萬元;O為日常管理費(fèi)，萬元;U為不可預(yù)期成本，萬元;R為通貨膨脹系數(shù)，萬元;L為年利息，萬元;n為年數(shù);t為開始填埋到每年繳費(fèi)時的總月數(shù);T為開始填埋至填埋結(jié)束時的總月數(shù);G為前些年已繳納的退役金額,萬元。

① 生態(tài)環(huán)境部.2016年度全國危險廢物經(jīng)營單位許可證統(tǒng)計報告.2017

3.4 退役費(fèi)用測算案例分析

根據(jù)危險廢物經(jīng)營單位統(tǒng)計,截至2016年底,全國共有60家持證危險廢物填埋場,總庫容約為2 534萬m3①。以某城市已完成封場的危險廢物填埋場為例,該填埋場占地面積約為2萬m2,庫容為303 800 m3,約32萬t,填埋最大深度為12 m,填埋廢物種類為29種,其中直接填埋量占80%,投入使用15 a后進(jìn)行封場。

危險廢物填埋場的防滲系統(tǒng)、封場覆蓋系統(tǒng)、導(dǎo)排系統(tǒng)和固化材料性能等都會隨著時間的增加而衰減,隨著防滲層防滲性能的減弱和導(dǎo)排層導(dǎo)排能力的降低,滲濾液滲漏量會增加[17]。溫度、紫外線照射、蠕變和化學(xué)腐蝕等都會造成HDPE膜滲透系數(shù)升高,膜上漏洞面積增大,也會導(dǎo)致其防滲性能下降[18]。該填埋場由于上述因素而導(dǎo)致封場后滲濾液量不減反增且與當(dāng)?shù)亟涤炅砍收汝P(guān)系。

根據(jù)實際調(diào)研對此危險廢物填埋場封場費(fèi)用進(jìn)行計算并測算其后期30 a維護(hù)費(fèi)用(表2)。

按照3.3節(jié)中式(2),不可預(yù)期成本按總成本的5%進(jìn)行估算,由于該填埋場運(yùn)營15 a期間從未開展過退役資金預(yù)提留,按完成封場時間2016年為基準(zhǔn)年計算,該填埋場總退役資金初始估值約為9 426 萬元。按照過去15 a該地區(qū)危險廢物填埋價格及該填埋場每年填埋量估算該危險廢物填埋場總營業(yè)收入約為5億元。退役資金初始估值約占其總收入的18.8%。

表2某已封場危險廢物填埋場退役資金測算

Table2Closurefeesanalysesofacertainclosedhazardouswastelandfillsite

退役內(nèi)容費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果 封場施工層包括450 mm厚支撐土層和150 mm厚營養(yǎng)土層;土工材料采用400 g無紡?fù)凉げ己? mm厚雙毛面高密度聚乙烯(HDPE)土工膜(廠家GSE),復(fù)合土工采用5 mm厚土工復(fù)合排水網(wǎng);綠化、道路及地表水管鋪設(shè)支撐土約為30元·m-3,營養(yǎng)土約為50元·m-3;400 g無紡布約為4元·m-2,1 mm厚雙毛面HDPE土工膜約為30元·m-2,5 mm厚復(fù)合排水網(wǎng)約為10元·m-2;工業(yè)用地綠化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為12～18元·m-2;道路及地表水管鋪設(shè)約為50萬元按廠區(qū)占地面積進(jìn)行核算,封場施工合計約為216萬元 后期維護(hù):該場無廢氣收集及處置裝置,地下水平均產(chǎn)生量約為8 t·d-1,排入雨水管網(wǎng);滲濾液平均產(chǎn)生量約為30 t·d-1,采用物理化學(xué)、氧化還原法處理后回用;該地區(qū)降雨量約為1 300 mm·a-1,地表水收集后排入雨水管網(wǎng);綠化、道路、地表水管理設(shè)施及其他日常維護(hù)地下水收集與管理系統(tǒng)運(yùn)營費(fèi)用約為1萬元·a-1;滲濾液處理系統(tǒng)直接運(yùn)營成本約為25元·t-1,加上折舊費(fèi)等成本大約為40元·t-1;地表水收集排放系統(tǒng)運(yùn)營費(fèi)用約為0.2萬元·a-1;綠化養(yǎng)護(hù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.8元·m-2·月-1,道路、地表水管理設(shè)施及其他日常維護(hù)按總維護(hù)費(fèi)用的20%估算后期維護(hù)費(fèi)用合計約為78萬元·a-1環(huán)境空氣監(jiān)測指標(biāo)包括TSP、NOx、SO2、HCl、HF;地表水監(jiān)測指標(biāo)包括氰化物、Cd、Pb、Cu、pH、氨氮、Hg、COD、揮發(fā)酚、硫化物、Cr6+、氟化物、BOD5、TP、石油類、糞大腸菌群數(shù);地下水監(jiān)測指標(biāo)包括pH、硫酸鹽、溶解性總固體、F-、CN-、Cl-、亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮、氨氮、總硬度、As、Cd、Cr6+、Pb、Ba、Zn、Cu、Ni、Cr、Hg、Mn、高錳酸鹽指數(shù);滲濾液監(jiān)測指標(biāo)包括pH、F-、CN-、As、Ba、Be、Cd、Cr、Cu、Mn、Ni、Pb、Se、Zn、Hg、Cr6+環(huán)境空氣監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)3個,監(jiān)測頻率為1次·月-1,測試費(fèi)約為4.5萬元·a-1;地表水監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)4個,監(jiān)測頻率為1次·a-1,測試費(fèi)約為0.7萬元·a-1;地下水監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)18個,監(jiān)測頻率為1次·月-1,測試費(fèi)約為53萬元·a-1;滲濾液監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)9個,監(jiān)測頻率為2次·月-1,外加1次·a-1抽查,測試費(fèi)約為42萬元·a-1。檢測報告編制費(fèi)占10%,現(xiàn)場采樣和差旅費(fèi)為1 000元·d-1,稅收管理費(fèi)占6%環(huán)境監(jiān)測費(fèi)用合計約為121萬元·a-1 日常管理包括工作人員的工資及其他合理開支日常管理人員按照15人計算,約6萬元·a-1·人-1,其他合理開支按照日常管理費(fèi)用的20%計日常管理費(fèi)用約為108萬元·a-1

按照3.3節(jié)中式(3)～(4)計算,由于該填埋場過去15 a從未繳納過退役費(fèi)用,因此應(yīng)補(bǔ)繳的退役費(fèi)為2017年度最終估值,中國人民銀行公布的2017年通貨膨脹系數(shù)為7.5%,活期基準(zhǔn)利率為0.35%,計算得出2017年度應(yīng)繳納的退役費(fèi)用約為1億元,約占該填埋場過去總收入的20%。由此案例可知,危險廢物填埋場退役需要大量經(jīng)費(fèi),運(yùn)營者應(yīng)在建設(shè)及運(yùn)營初期將此費(fèi)用考慮進(jìn)成本及收費(fèi)中,才能有效保障退役經(jīng)費(fèi)。

4 完善中國危險廢物填埋場退役資金預(yù)提留制度的建議

4.1 分階段完善退役資金預(yù)提留方式

針對我國國情,之前由于缺乏對預(yù)提留金額的測算方法,填埋場僅一次性繳納了較小金額的保證金。然而根據(jù)上述研究,危險廢物填埋場退役是一筆數(shù)額較大的費(fèi)用,現(xiàn)有資金預(yù)提留方式不能滿足長期需求,因此建議分2個階段進(jìn)行制度完善。第1階段,建議近期在現(xiàn)有收取保證金制度基礎(chǔ)上,改進(jìn)收取頻率、金額及管理方式。應(yīng)在填埋場運(yùn)營期間按年度逐年提取,金額應(yīng)根據(jù)測算調(diào)整至合理數(shù)額,管理方式應(yīng)借鑒歐美經(jīng)驗,可建立專項資金賬戶,委托專業(yè)信托或基金公司來管理該筆資金。第2階段,建議從長遠(yuǎn)考慮,應(yīng)從國家層面推進(jìn)專項公積金的建設(shè),或推出相關(guān)責(zé)任保險產(chǎn)品,通過金融、保險等經(jīng)濟(jì)手段,建立多種方式并存的退役資金預(yù)提留方式。

4.2 建立退役資金預(yù)提留保障制度

《固體法》從法律角度確立了重點(diǎn)危廢設(shè)施必須進(jìn)行退役費(fèi)用預(yù)提留管理,危險廢物填埋場退役延續(xù)到封場后30 a,更應(yīng)建立相應(yīng)的制度來保障其費(fèi)用來源。借鑒歐美經(jīng)驗,在設(shè)施運(yùn)營者申請危險廢物經(jīng)營許可證初期就應(yīng)向環(huán)保主管部門上報退役資金預(yù)提留計劃并納入許可內(nèi)容,作為發(fā)放、延續(xù)許可證前提條件,并通過年度規(guī)范化管理考核要求對運(yùn)營者執(zhí)行情況進(jìn)行考核。若運(yùn)營者未按計劃繳納資金,必須限期整改完成,若仍未完成應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)處罰。

4.3 明確退役資金收取及管理方式

環(huán)保主管部門難以推動該項工作的主要原因是尚未出臺具體的退役資金管理辦法,建議加快推進(jìn)該項退役資金管理辦法及細(xì)則的出臺。借鑒國外經(jīng)驗,結(jié)合我國國情,建議盡快推動該項資金的提取工作。運(yùn)營單位可自行或通過購買第三方服務(wù)等方式,計算退役資金數(shù)額,按照預(yù)提留計劃,在設(shè)施運(yùn)營期間,由運(yùn)營單位逐年將該保證金存入受政府監(jiān)管的專項資金賬戶,并作為投資成本一部分,納入企業(yè)稅前列支。

4.4 退役資金使用應(yīng)申請批準(zhǔn)后逐年提取

危險廢物填埋場達(dá)到設(shè)計標(biāo)高后,運(yùn)營單位向環(huán)保部門正式申請退役,獲得環(huán)保部門批準(zhǔn)后,開始封場并進(jìn)行為期30 a的后期維護(hù)工作,并按年度實際發(fā)生費(fèi)用從專項資金賬戶中逐年提取退役經(jīng)費(fèi),?？顚Ｓ?并納入審計監(jiān)管范疇。