土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序探討

金國華　于新明　孫述海

摘 要：《環(huán)境影響評價法》的實施和新一輪土地利用規(guī)劃修編工作的開展，使土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價研究工作成為一個比較新的研究領(lǐng)域。本文首先簡要闡述了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義和必要性，而后總結(jié)出環(huán)境影響評價的方法體系，最后筆者根據(jù)工作經(jīng)驗，總結(jié)了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序。對相關(guān)研究者有著一定的參考和借鑒價值。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 環(huán)境影響評價 方法 工作程序

中圖分類號：X820 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）02（c）-0124-02

1 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的概念

環(huán)境影響評價（EIA）也稱環(huán)境預(yù)斷評價或環(huán)境未來評價，是環(huán)境質(zhì)量評價的類型之一，它有時也與“環(huán)境評價”或“環(huán)評”交替使用。自2003年9月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第一章第二條給出了新的環(huán)境影響評價概念，即環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

目前所講的環(huán)境影響評價包括三個主要方面：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價、區(qū)域開發(fā)的環(huán)境影響評價以及戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（Strategic Enviroment Impact Assessment，簡稱SEA）。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的最終結(jié)果是通過把對環(huán)境的考慮納入規(guī)劃的制定過程中去，建立一種環(huán)境、經(jīng)濟和社會綜合的決策機制。因此，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價范疇。

2 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的必要性

土地利用規(guī)劃的特性決定了其必須進行環(huán)境影響評價。（1）政策性。政府作為公共利益的代表，有必要借助規(guī)劃對土地利用進行干預(yù)。土地利用規(guī)劃是一項政府行為，是為一定的制度和政策服務(wù)的。這就要求其進行環(huán)境影響評價，達到從源頭上防止環(huán)境問題發(fā)生的目的。（2）整體性。土地數(shù)量的有限性與土地需求增長性，要求必須從國民經(jīng)濟的整體角度在全部土地資源的層面上選擇規(guī)劃方案，合理配置土地資源。土地利用規(guī)劃是土地這塊蛋糕的分配者，各個用地部門只能是蛋糕的消費者。各部門要進行持續(xù)、合理用地，必先考慮環(huán)境條件是否允許。（3）兼容性。土地利用規(guī)劃目標是多維的，有社會的、經(jīng)濟的、生態(tài)的和環(huán)境的目標，也有公益的、私人的、國家的、地區(qū)的目標等，其中生態(tài)環(huán)境目標對于維護多維目標之間的協(xié)調(diào)，起著異常重要的作用。（4）折衷性。由于土地面積的有限性致使土地資源分配方案具有折衷性，是社會目標和經(jīng)濟目標、個人目的和公共目的調(diào)和的結(jié)果。所以，土地利用規(guī)劃方案實質(zhì)上是各部門各業(yè)用地的滿意方案，當然對環(huán)境保護也應(yīng)當兼顧。

3 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法

從現(xiàn)在開展的環(huán)境評價來看，環(huán)境評價方法學的體系可以包括以下四部分。

（1）項目環(huán)境影響評價方法以及一些經(jīng)過修正的項目環(huán)境影響評價方法：如核查表法、矩陣法、網(wǎng)絡(luò)法、疊圖法等。（2）區(qū)域規(guī)劃的環(huán)境影響評價方法：如可持續(xù)性目標和環(huán)境目標的設(shè)立、替代方案的優(yōu)化選擇、環(huán)境承載力分析、選址與適宜度分析等。（3）戰(zhàn)略環(huán)境影響評價方法：如加權(quán)比較法、逼近理想狀態(tài)排列法、費用效益分析法、可持續(xù)發(fā)展能力評價法、對比評價法。（4）GIS輔助的規(guī)劃環(huán)境影響評價方法：如地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)、專家系統(tǒng)、綜合決策支持系統(tǒng)等。其他方法：包括累積評價方法、系統(tǒng)綜合集成方法、主觀評價法等。

4 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序不僅為該工作展開提供科學的依據(jù)，同時也是土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價從理論向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)。因此，研究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序，對于完善土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價理論與方法體系及其在實際工作中的開展和推廣都具有十分重要的意義。

規(guī)劃的編制過程是一個較規(guī)范的決策過程，因此我們可從規(guī)范決策過程的角度來分析規(guī)劃的編制過程。從前述思路來考慮，需要在決策過程中貫穿規(guī)劃環(huán)評的相關(guān)評價活動，這樣才能使研究與規(guī)劃編制程序緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)規(guī)劃環(huán)評的編制程序和工作內(nèi)容。

規(guī)范性決策學要求按科學的程序規(guī)范和方法規(guī)范來制定決策，決策的制定過程分為下列幾個階段：（1）確定問題所在，提出決策的目標；（2）發(fā)現(xiàn)、探索和擬定各種可能的備選方案；（3）從各種備選方案中選出最合適的方案。

這兩個基本階段是完整的決策制定過程所不可少的。確定決策目標是決策的前提，擬定備選方案是決策的基礎(chǔ)，方案的選擇則是決策的關(guān)鍵。121將以上這些活動歸納到土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價的編制程序中，其基本程序分以下幾個階段：準備階段、正式工作階段、評價報告書編寫階段。具體的工作流程見圖1。

4.1 準備階段

在這一階段主要進行資料收集與分析工作、規(guī)劃及規(guī)劃方案的初步分析、規(guī)劃環(huán)境影響識別、確定評價方法與指標體系。

（1）資料收集與分析：收集的資料主要包括國家生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的有關(guān)法律法規(guī)，以及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門的有關(guān)資料。（2）規(guī)劃及規(guī)劃方案的初步分析：包括該規(guī)劃的編制與實施所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃與計劃等，以了解該規(guī)劃編制的背景，了解規(guī)劃方案的層次性、目標、作用對象與涉及領(lǐng)域、實施區(qū)域與時段等。（3）環(huán)境影響識別：環(huán)境影響識別的目的，是為了確定該規(guī)劃對未來造成的顯著的環(huán)境影響，是進行環(huán)境影響預(yù)測和評價的前期性基礎(chǔ)，也是保證環(huán)境影響評價的可行性和有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（4）確定評價因子，選擇評價方法：以環(huán)境影響識別為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃及環(huán)境背景值調(diào)查情況，規(guī)劃所涉及部門或區(qū)域環(huán)境保護目標，并借鑒國內(nèi)外研究成果，初步確立評價指標，并在評價工作中補充、調(diào)整、完善，最后通過理論分析、專家咨詢、公眾參與確定出適合本區(qū)域本次規(guī)劃的評價指標。

4.2 正式工作階段

這一階段主要進行的工作為：收集評價信息、研究區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀分析及評價、環(huán)境影響分析、預(yù)測及評價以及評價結(jié)果分析。（1）收集評價信息：根據(jù)上面確定的評價指標、評價標準，利用多種調(diào)查手段和先進的技術(shù)設(shè)備，全面收集有關(guān)評價因子的第一手資料。（2）規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀分析及評價：根據(jù)前面收集的資料，對規(guī)劃區(qū)的大氣環(huán)境、水環(huán)境及生態(tài)等方面進行分析評價，確定規(guī)劃區(qū)的環(huán)境本底值，找出規(guī)劃實施前存在的主要的生態(tài)和環(huán)境問題，以期在本次規(guī)劃中加以改善。（3）環(huán)境影響分析、預(yù)測、評價：這部分是整個環(huán)境影響評價的核心，預(yù)測的內(nèi)容主要有兩個方面：一方面是在現(xiàn)狀評價的基礎(chǔ)上預(yù)測其直接的、間接的環(huán)境影響，特別是規(guī)劃的累積影響，通過相關(guān)分析預(yù)測規(guī)劃期末環(huán)境的狀況；另一方面是對規(guī)劃方案進行預(yù)測、評價，找出對生態(tài)和環(huán)境的保護最有利的規(guī)劃方案。（4）評價結(jié)果分析：對選擇的方案進行修正或補救，然后將評價結(jié)論反饋給規(guī)劃決策者，從生態(tài)安全和環(huán)境保護的角度對土地利用方式進行引導(dǎo)。

4.3 評價報告書編寫階段

這是整個環(huán)境影響評價工作的成果體現(xiàn)，因此，這個階段在整個環(huán)境影響評價工作全過程中也是非常重要的環(huán)節(jié)。這一階段主要工作內(nèi)容有兩個：（1）編制環(huán)境影響報告書：該報告書既是對整個評價工作過程的總結(jié)和成果體現(xiàn)，又是決策者進行戰(zhàn)略決策的環(huán)境依據(jù)。所以該報告書應(yīng)該全面、客觀、概括地反映環(huán)境影響評價的全部工作。（2）規(guī)劃環(huán)境影響評價工作總結(jié)：由于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國才剛剛起步，因此，每次規(guī)劃環(huán)境影響評價工作完成后的總結(jié)對于檢驗規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論和方法、完善評價的理論體系、進一步指導(dǎo)以后的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作具有十分重要的意義。

5 結(jié)語

環(huán)境影響評價已經(jīng)越來越受到人們的重視，國內(nèi)外學者對環(huán)境影響評價的理論和實踐也做了不少研究。但是，到目前為止，中國開展的環(huán)境影響評價多是圍繞建設(shè)項目、區(qū)域開發(fā)活動進行的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價開展較少，而土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價工作剛剛起步，由于沒有形成統(tǒng)一、完善的理論體系，也缺乏系統(tǒng)、有效、通用的評價指標與方法，加上法律和制度上的制約因素，因此還沒有形成統(tǒng)一的程序，國內(nèi)也沒有形成公認的范例。目前為數(shù)不多的一些土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價案例，大都是應(yīng)急式的，其所用方法主要是從原來的項目環(huán)境影響評價中引用過來的，把項目環(huán)評的方法照搬過來用于規(guī)劃層次的環(huán)評，存在著明顯的缺陷和不足。

參考文獻

[1] 羅宏.環(huán)境影響評價的概念及演變[J].重慶環(huán)境科學，2012，22（6）：12-13.

[2] 王萬茂.規(guī)劃的本質(zhì)與土地利用規(guī)劃多維思考[J].中國土地科學，2013，16（l）：4-6.

[3] 馮春濤.構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標體系[J].資源開發(fā)和市場，2014，20（6）：416-420.

[4] 尚金城，包存寬.戰(zhàn)略環(huán)境評價系統(tǒng)及工作程序[J].中國環(huán)境科學，2015，12（3）.