日本應(yīng)急管理信息體系特點(diǎn)與啟示

吳大明

日本是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，在長期的歷史發(fā)展過程中，政府和社會(huì)各界通過不斷總結(jié)災(zāi)害應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步建立起一套比較完善的應(yīng)急管理制度體系。特別是在應(yīng)急管理信息體系建設(shè)發(fā)展方面，自1995年日本神戶大地震發(fā)生后，日本政府更加重視災(zāi)害信息化制度建設(shè)，依托先進(jìn)的信息采集、分析和處理設(shè)備與技術(shù)手段，構(gòu)建了一張覆蓋面廣且行之有效的應(yīng)急管理信息網(wǎng)。本文從災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)三個(gè)階段，介紹和分析日本應(yīng)急管理信息體系的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，以期為健全完善我國應(yīng)急管理信息體系提供參考和借鑒。

災(zāi)前預(yù)防應(yīng)急管理信息體系與特點(diǎn)

災(zāi)前預(yù)防信息體系建設(shè)可以簡單分為災(zāi)害早期信息收集、研判與發(fā)布，以及應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)自身韌性完善兩個(gè)部分。災(zāi)害早期信息處理方面，比較有代表性的是日本氣象廳的EEW（地震預(yù)警）系統(tǒng)。地震初發(fā)時(shí)，通過對(duì)地震波數(shù)據(jù)的收集和分析，該系統(tǒng)可快速判斷出地震影響范圍和破壞程度，并及時(shí)將信息向廣大公眾推送，使人們?cè)趶?qiáng)震來臨前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，進(jìn)而降低地震災(zāi)害損失。目前，日本氣象廳和日本防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所在全國共建有1000多個(gè)地震監(jiān)測(cè)站，形成了一個(gè)龐大的地震波捕捉網(wǎng)絡(luò)。這些地震監(jiān)測(cè)站能夠?qū)崟r(shí)采集地質(zhì)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，進(jìn)而經(jīng)過EEW數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的計(jì)算，得出地震和海嘯可能發(fā)生的概率。通常情況下，災(zāi)害預(yù)測(cè)結(jié)果會(huì)被自動(dòng)傳送至電視廣播等媒體，及時(shí)向社會(huì)各界發(fā)布。以地震信息電視臺(tái)發(fā)布為例，作為日本最大和最具影響力的NHK電視臺(tái)是日本政府地震預(yù)警信息媒體傳播的主要力量。NHK電視臺(tái)在接到氣象廳推送的地震預(yù)警信息后，自動(dòng)將該信息插播到正在播放的電視節(jié)目中。這樣，公眾能及時(shí)看到預(yù)警信息，并在短時(shí)間內(nèi)快速做好地震災(zāi)害預(yù)防準(zhǔn)備。

2011年日本海嘯應(yīng)急救援一瞥

在應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)韌性建設(shè)方面，考慮到現(xiàn)代社會(huì)對(duì)信息的依賴程度越來越高，以及災(zāi)害對(duì)信息傳遞渠道的破壞，日本政府在災(zāi)前就提前做好了準(zhǔn)備，加強(qiáng)了應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)的韌性建設(shè)。例如，建立和完善了中央防災(zāi)無線網(wǎng)，使其能夠在重特大災(zāi)害發(fā)生后（特別是傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡(luò)癱瘓或公眾溝通交流信息擁堵的情況下）及時(shí)地將災(zāi)害等信息傳遞給政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)和新聞媒體?？傮w上來看，中央防災(zāi)無線網(wǎng)主要由固定通信、衛(wèi)星通信和移動(dòng)通信三條線路構(gòu)成，政府通過對(duì)各線路的日常維護(hù)和完善，保證其在災(zāi)害發(fā)生后能發(fā)揮重要的作用。

日本氣象廳預(yù)警實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)畫面

災(zāi)中應(yīng)急管理信息體系與特點(diǎn)

災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急管理信息的傳遞主要是在決策者、執(zhí)行者和災(zāi)民之間的傳遞，這是一個(gè)復(fù)雜的信息交互網(wǎng)絡(luò)，可以簡單看成信息在決策者之間的傳遞、執(zhí)行者之間的傳遞以及執(zhí)行者與災(zāi)民之間的傳遞。在決策者之間的信息傳遞方面，除了上述的中央防災(zāi)無線網(wǎng)之外，日本還有以消防部門為代表的消防火災(zāi)預(yù)防無線網(wǎng)，它是消防部門與地方政府建立的無線信息交換渠道，通過及時(shí)的信息交互來為應(yīng)急指揮決策部署提供參考，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)火災(zāi)應(yīng)急救援的高效有序。對(duì)于國家層面的各個(gè)應(yīng)急負(fù)責(zé)部門決策者之間的信息傳遞，日本政府建立了災(zāi)情互通通信網(wǎng)，通過搭建消防廳、國土交通廳和海上保安廳等各部門之間的信息交互平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門災(zāi)情信息和救援信息的共享，從而為更加高效的應(yīng)急指揮和救援工作提供支撐。

而在救援工作的具體實(shí)施過程中，應(yīng)急救援人員和災(zāi)民之間的信息溝通是快速搶險(xiǎn)和賑災(zāi)物資發(fā)放的重要依據(jù)。例如，無線射頻識(shí)別技術(shù)的應(yīng)用和普及，為應(yīng)急救援人員快速發(fā)現(xiàn)受困人員并開展救援提供了重要的支持，同時(shí)，在救災(zāi)物質(zhì)發(fā)放過程中，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)加貼無線射頻識(shí)別標(biāo)簽救災(zāi)物資的精準(zhǔn)投放，進(jìn)而合理地分配救災(zāi)物資。

災(zāi)后應(yīng)急管理信息體系與特點(diǎn)

災(zāi)后應(yīng)急管理信息可以分為受災(zāi)損失信息收集、災(zāi)后重建計(jì)劃制定信息收集和受災(zāi)信息社會(huì)報(bào)道。受災(zāi)損失信息收集可為災(zāi)后重建物資發(fā)放提供決策依據(jù)，一般情況下，該信息主要來自災(zāi)區(qū)的地方政府和救援人員，并逐級(jí)向上級(jí)政府上報(bào)。通常，日本政府將整體災(zāi)后重建工作進(jìn)一步細(xì)化為恢復(fù)期、重建期和發(fā)展期三個(gè)階段，并根據(jù)每個(gè)階段的特點(diǎn)來制定對(duì)應(yīng)的工作戰(zhàn)略重點(diǎn)。為了推進(jìn)工作的開展和征求更多人的意見，國家和地方政府均會(huì)組織開展重建工作計(jì)劃的問卷調(diào)查工作，進(jìn)而獲得社會(huì)各界的共識(shí)和支持。這同樣需要充分利用各種宣傳方式和途徑，盡可能地全面及時(shí)向社會(huì)傳遞受災(zāi)地區(qū)的準(zhǔn)確信息，包括受災(zāi)的基本情況以及重建工作進(jìn)展等信息。并且，這種信息的公開本身也是一種防止災(zāi)后謠言傳播的有效手段。一般來說，日本的新聞媒體會(huì)在災(zāi)害發(fā)生后第一時(shí)間進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行報(bào)道，這與他們平時(shí)的硬件設(shè)施布設(shè)和準(zhǔn)備是分不開的。新聞媒體大都會(huì)對(duì)災(zāi)情進(jìn)行全面細(xì)致的報(bào)道。以NHK的災(zāi)情報(bào)道為例，由于NHK長期堅(jiān)持不偏向任何政黨的中立原則，將贏取廣大觀眾及聽眾信任為創(chuàng)辦節(jié)目的主要目標(biāo)，因此其在災(zāi)后的報(bào)道上一直是以客觀公正而著稱。這種沒有任何傾向性的信息傳播，可以使社會(huì)各界更加客觀地了解災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況，并為災(zāi)后互助和捐贈(zèng)等相關(guān)活動(dòng)的實(shí)施開展提供信息參考。

對(duì)健全完善我國應(yīng)急管理信息體系的啟示

通過以上的分析可以看出，日本應(yīng)急管理信息體系建設(shè)更加側(cè)重于實(shí)用性和高效性，既保障了信息的快速獲取和分析，也能夠同時(shí)為應(yīng)急管理工作的決策和行動(dòng)提供有力的支撐，其對(duì)健全完善我國應(yīng)急管理信息體系的啟示主要有以下四個(gè)方面：

一是應(yīng)注重對(duì)災(zāi)害的前期預(yù)防和預(yù)警。從地震預(yù)警的案例經(jīng)驗(yàn)可以看出，利用地震波橫波和縱波的時(shí)間差，日本的EEW體系能夠發(fā)揮強(qiáng)大的預(yù)警效果，在破壞性更大的縱波來臨前，它能夠?qū)⒌卣鹦畔⑻崆皫酌肷踔潦畮酌雮魉偷綇V大公眾面前，便于人們提前做好防范準(zhǔn)備。這種以信息快速反應(yīng)為支撐的預(yù)警體系具有科學(xué)及時(shí)的優(yōu)勢(shì)，因此，我國應(yīng)急預(yù)警也應(yīng)逐步建立完善與此類似的各類災(zāi)害預(yù)警和信息快速推送體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的有效防范。

二是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息通信韌性的建設(shè)。為了防止對(duì)于常規(guī)通信渠道的過分依賴而導(dǎo)致應(yīng)急信息溝通不暢，日本政府搭建了多個(gè)應(yīng)急救援信息交流網(wǎng)，并以相關(guān)通信硬件設(shè)施的建設(shè)來滿足災(zāi)中應(yīng)急管理通信和社會(huì)各界信息交流的需求。我國在以往的應(yīng)急救援過程中曾經(jīng)暴露出應(yīng)急信息交流不暢的問題，削弱了應(yīng)急管理工作開展的效果。因此，在下一步的工作中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)中信息通信體系的強(qiáng)化和完善。

新聞播放

三是應(yīng)加強(qiáng)信息社會(huì)發(fā)布平臺(tái)的建設(shè)。在我國，重特大災(zāi)害發(fā)生后，第一時(shí)間進(jìn)入到災(zāi)區(qū)的媒體一般都是中央電視臺(tái)，這雖然是我國政治體制下國家媒體力量的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，但是由于媒體渠道單一，缺乏從多個(gè)角度對(duì)災(zāi)區(qū)情況的全面報(bào)道。而從日本新聞媒體對(duì)于災(zāi)區(qū)的報(bào)道來看，在兼顧災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道的同時(shí)，更側(cè)重對(duì)災(zāi)民的支持和幫助，例如會(huì)更多的播放尋人啟事信息等。這種多個(gè)角度的信息發(fā)布方式，對(duì)于完善災(zāi)害信息社會(huì)發(fā)布體系具有一定的參考意義。

四是應(yīng)加強(qiáng)災(zāi)后重建信息的管理和發(fā)布。從日本政府在災(zāi)后重建工作中的信息處理方式可以看出，政府更加關(guān)注災(zāi)后重建的全民參與，通過相關(guān)信息的公布，提高了重建工作的透明度，也積極調(diào)動(dòng)了一切有生力量來完成重建工作。在以往的災(zāi)后重建工作中，我國曾出現(xiàn)過因?yàn)闉?zāi)后信息發(fā)布不及時(shí)，造成社會(huì)對(duì)賑災(zāi)物資使用產(chǎn)生質(zhì)疑的事件，造成了不良影響，因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)災(zāi)后重建信息的管理和發(fā)布，使公眾更加客觀全面地了解重建工作的開展和進(jìn)度。