典型地區(qū)農(nóng)村水環(huán)境治理投融資模式及經(jīng)驗啟示

吳 迪，張薇薇，王亦寧，馮保清

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

全面加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理，事關(guān)民生大計和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)乎全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。近年國家大力推行新農(nóng)村建設(shè)和中小流域治理，中央和地方各級財政在資金投入方面增幅較大。黨的十八大以來，隨著 “綠水青山就是金山銀山”“河長制、湖長制”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等重大理念和政策的提出，以及黨的十九大作出“實施鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略部署，農(nóng)村水環(huán)境治理的新局面嶄新展現(xiàn)。

農(nóng)村水環(huán)境治理是一項重要的公益性事業(yè)，需要強(qiáng)有力的資金保障，現(xiàn)階段主要依靠公共財政投入。中央政府近年日益加大水利、環(huán)境保護(hù)投入，一些地方政府抓住這一政策契機(jī)，加大配套資金力度，開展了卓有成效的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理工作。但總體來看，農(nóng)村水環(huán)境治理投融資仍是短板，資金投入力度依然不足，僅依靠政府財政資金還遠(yuǎn)不能滿足實際需求。這就需要通過各種手段和措施，積極開拓社會化、市場化資金籌集渠道，將社會閑散資金吸引到農(nóng)村水環(huán)境治理事業(yè)上來，為實現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村目標(biāo)提供強(qiáng)有力的資金支持。

在全國各地正在積極建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，本研究通過對典型地區(qū)農(nóng)村水環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀的調(diào)查，分析總結(jié)其先進(jìn)做法、經(jīng)驗和存在的不足，提出相關(guān)建議，以期為擴(kuò)大和盤活農(nóng)村水環(huán)境治理資金注入、促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境改善提供參考。

一、研究范圍和典型地區(qū)確定

1.研究范圍界定

農(nóng)村水環(huán)境治理涉及水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等多個部門，治理內(nèi)容包括農(nóng)村污染源治理（鄉(xiāng)鎮(zhèn)點源和農(nóng)業(yè)面源）、農(nóng)村河道治理和水源涵養(yǎng)保護(hù)等方面。鑒于其涵蓋內(nèi)容廣泛，本研究結(jié)合行業(yè)工作特點，將農(nóng)村水環(huán)境治理內(nèi)容界定為農(nóng)村生活污水處理、河道整治和農(nóng)村飲用水水源保護(hù)3個方面，其他方面暫不涉及。

2.典型地區(qū)確定

綜合考慮地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源稟賦、行業(yè)特點等因素，選擇浙江、上海、廣東、北京、湖北、安徽、四川等農(nóng)村水環(huán)境治理工作較好地區(qū)作為本研究的典型地區(qū)，力求從中總結(jié)提煉農(nóng)村水環(huán)境治理投融資機(jī)制建設(shè)方面可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。典型地區(qū)的邊界為農(nóng)村（村、鎮(zhèn)）以及城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部。選擇的典型地區(qū)及其特點詳見表1。

二、農(nóng)村水環(huán)境治理投融資模式和問題分析

1.典型地區(qū)投融資模式

就農(nóng)村水環(huán)境治理投資來源看，其涉及范圍較廣，包括國家、集體、個人以及其他社會資本的投入。結(jié)合典型調(diào)查，目前投融資模式主要有以下幾種。

（1）政府財政投資模式

長期以來，我國農(nóng)村水環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要投資者和管理者來自政府部門。當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境治理投資渠道仍以國家財政投入為主，具體表現(xiàn)為：一是由國家和地方 （省、市、縣等）各級財政資金配套，二是國家或地方不同部門、不同類型專項資金的整合。

①國家和地方各級財政資金配套。如浙江省桐廬縣農(nóng)村生活污水處理工程資金由縣財政統(tǒng)籌省、市、縣配套項目資金，按350元/人（村實際在冊人口）的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到村，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村自行解決。

其特點：融資渠道單一，地方配套資金受各級財政狀況影響較大，尤其是中西部地區(qū)地方財政困難，配套資金難以到位，導(dǎo)致資金缺口大；同時，該投資形式也不利于民間資本引入到相關(guān)治理工程建設(shè)中，缺乏市場競爭機(jī)制。

②國家和地方不同類型項目資金的整合。如湖北省宜都市統(tǒng)籌整合國家“民辦公助”、農(nóng)戶“一建三改”、農(nóng)村飲水安全等項目資金，在不打破原有項目用途的前提下，捆綁資金用于農(nóng)村水環(huán)境治理項目。

其特點：該模式可以彌補(bǔ)單一項目資金不足的劣勢，避免工程重復(fù)建設(shè)或“半截子”工程；但不同部門項目資金整合需要由政府牽頭，要有統(tǒng)一整體規(guī)劃，才能取長補(bǔ)短、充分發(fā)揮不同項目資金的作用。

（2）銀行貸款融資模式

由政府出面建立投融資平臺，采取獨資形式組建公司，公司項目法人為水利局，由水利局具體管理。形成由縣政府批準(zhǔn)、財政監(jiān)管的政府性融資平臺。根據(jù)項目規(guī)模，選擇相應(yīng)公司進(jìn)行建設(shè)，并通過銀行貸款方式來進(jìn)行融資。

其特點：銀行貸款具有一定的隱蔽性，對融資主體而言，其相比其他融資方式具有較低的約束力；同時鑒于地方政府信用的存在，也為獲取低成本建設(shè)資金提供了便利。但該融資方式也有一定弊端。數(shù)據(jù)表明，約占地方政府投融資平臺償債來源的45%來自土地出讓金的收入，成為地方政府名副其實的“第二財政”。這導(dǎo)致投融資平臺所涉及公益性項目的償債來源過于單一，尤其在當(dāng)前國家房價調(diào)控政策趨緊的情況下，地價一旦大幅貶值，地方政府投融資平臺倚重的土地出讓金將給平臺帶來毀滅性打擊，可能面臨無法償清巨額債務(wù)的局面。

（3）產(chǎn)權(quán)抵押融資模式

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資是指借款人在政策允許范圍內(nèi)，以其依法有權(quán)處置的農(nóng)村產(chǎn)權(quán) （包括土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、苗木和活體動物、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋、林權(quán)等）為抵押標(biāo)的物向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金融通的行為。如浙江省德清縣十字港水系綜合治理工程，通過把4個農(nóng)村小型工程確權(quán)給德清縣水利建設(shè)發(fā)展有限公司，由該國有企業(yè)通過工程所有權(quán)抵押后與銀行簽訂貸款。

其特點：必須建立完善的資金管理辦法，不得超支和挪用，做到專款專用；需強(qiáng)化確權(quán)頒證、抵押登記、價值評估、流轉(zhuǎn)處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作機(jī)制；加強(qiáng)對專項資金的監(jiān)管，并完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，使其發(fā)揮最大效益。

（4）定向融資模式

定向融資也屬于私募融資，是指非公開發(fā)行，只向特定數(shù)量投資人進(jìn)行融資，并限定在特定投資人范圍內(nèi)流通轉(zhuǎn)讓。如德清縣依托“五水共治”行動開展的“五水共治”定向融資計劃，由德清縣城市建設(shè)發(fā)展總公司代替政府向浙江資產(chǎn)金融資金交易中心申請發(fā)行德清“五水共治”定向融資系列產(chǎn)品。

表1 典型地區(qū)及特點

其特點：用戶可通過在融資網(wǎng)站注冊會員、綁定銀行卡或到銀行柜臺辦理等方式，將認(rèn)購款匯入交易中心指定募集資金總賬戶即可。該定向融資計劃起息后滿5個交易日即可轉(zhuǎn)讓，靈活方便，投資者可以隨時通過交易平臺轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，理財收益根據(jù)實際持有天數(shù)計算。投資“五水共治”，不但可以使客戶獲得較高收益，而且有效地破解了治理資金匱乏難題。

（5）BOT 項目融資模式

BOT （Build Operate Transfer）模式是將政府所規(guī)劃的工程交由民間投資興建并經(jīng)營一段時間后，再由政府回收經(jīng)營。如廣東省清遠(yuǎn)市，政府作為項目責(zé)任主體，省政府指定專業(yè)從事水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的省屬國有企業(yè)代省政府出資和持股，與清遠(yuǎn)市政府共同出資設(shè)立融資平臺，負(fù)責(zé)綜合示范區(qū)內(nèi)的水利、交通、土地管理、高標(biāo)農(nóng)田等公益性項目的投融資建設(shè)，資金不足部分由融資平臺融資籌措。項目建設(shè)開始后，每年從省、市兩級財政中的水利防洪減災(zāi)、涉農(nóng)等專項資金列支部分資金，用于平臺公司融資貸款的還本付息。公益性項目建成后移交給清遠(yuǎn)市政府，市政府負(fù)責(zé)項目后續(xù)運營、管理。既有優(yōu)點，又有缺點。

優(yōu)點：①降低政府財政負(fù)擔(dān)；②政府可以避免大量項目風(fēng)險；③組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)容易協(xié)調(diào)；④項目回報率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價實施，政府和私人企業(yè)間的利益糾紛少；⑤有利于提高項目的運作效率。

缺點：①公共部門和私人企業(yè)往往需要經(jīng)過長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以至項目前期過長，投標(biāo)費用過高；②投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；③參與項目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙；④機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性；⑤在特許期內(nèi)，政府對項目減弱甚至失去控制權(quán)。

（6）PPP項目融資模式

PPP （Public Private Partnership）投融資模式是一種公共部門與私人企業(yè)間的長期合作關(guān)系，是由社會資本設(shè)計、建設(shè)、運營以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作，由政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格和質(zhì)量，然后通過“使用者付費”和“政府付費”獲得投資回報。該模式重視社會資本參與，能夠盤活社會存量資本，為農(nóng)村水環(huán)境治理籌措資金。如廣東省佛山市順德區(qū)桂畔海水系綜合整治工程，采用政府購買服務(wù)方式，由順德區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局作為政府購買服務(wù)主體，由廣東順控環(huán)保水務(wù)有限公司作為承接主體推進(jìn)桂畔海水系綜合整治工程，并成立順控桂畔海水系治理有限公司負(fù)責(zé)項目具體實施；融資方式由廣東順控環(huán)保水務(wù)有限公司作為融資平臺，采用PPP模式利用國家政策性銀行優(yōu)惠利率、城市發(fā)展基金、銀行貸款等方式進(jìn)行融資。

其特點：PPP模式即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

與BOT相比，狹義PPP的主要特點是政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

（7）“個人投資為主，政府以獎代補(bǔ)”模式

“個人投資為主，政府以獎代補(bǔ)”模式是由個人業(yè)主投入資金建設(shè)水環(huán)境治理工程，工程驗收合格后由政府按照相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助的一種融資模式。如浙江省桐廬縣農(nóng)家樂污水處理工程主要由業(yè)主投資建設(shè)，政府實行以獎代補(bǔ)。

其特點：私人投資便于水環(huán)境治理工程建設(shè)和管理，但私人投資規(guī)模有限，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)?！耙元劥a(bǔ)”能充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，激發(fā)群眾參與熱情，鼓勵群眾參與到農(nóng)村環(huán)境和公共設(shè)施等惠民項目中?！耙元劥a(bǔ)”資金往往是由較高級別的政府部門直接發(fā)放到終端參與執(zhí)行單位或個人手中，可減少獎補(bǔ)資金在上下級政府部門間的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止資金流失，提高使用效率。但政府要規(guī)范“以獎代補(bǔ)”程序，制定獎補(bǔ)辦法，明確資金投向、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和實施主體，同時要健全申報程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高獎補(bǔ)透明度，做到?？顚Ｓ谩?/p>

2.存在的問題

一是投融資基礎(chǔ)相對薄弱，現(xiàn)狀治理工作量大面廣，資金相對匱乏，加之地方配套資金有限或不到位，治理資金遠(yuǎn)不能滿足實際需求；二是資金來源以政府財政為主，融資渠道單一，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村水環(huán)境治理項目的投入需求；三是投融資體系和功能尚不健全，治理項目周期長，收益見效慢，致使社會資金仍然無法或不愿意進(jìn)入農(nóng)村水環(huán)境治理領(lǐng)域；四是社會資本參與投入不夠，缺乏有效的政府激勵機(jī)制和保障措施，社會資本進(jìn)入門檻較高。

三、農(nóng)村水環(huán)境治理投融資經(jīng)驗啟示

1.應(yīng)發(fā)揮政府財政主渠道作用

當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境治理還是以政府投入為主，但治理資金缺口龐大是制約其有效開展的突出問題。政府作為環(huán)境的代言人，除加大水環(huán)境治理項目資金投入，還要建立完善各種激勵機(jī)制和扶持政策，積極帶動銀行、社會資本等參與到農(nóng)村水環(huán)境治理工作中，充分發(fā)揮政府財政引領(lǐng)和推動作用。

2.要探索形成多源化投資渠道

建立多源化投融資渠道、積極吸引社會資本是有效解決農(nóng)村水環(huán)境治理資金匱乏的重要手段。結(jié)合不同類型項目和地方實際，探索形成適合本地區(qū)的水環(huán)境治理投融資模式，在浙江、廣東、北京、上海等典型地區(qū)建立的銀行貸款、產(chǎn)權(quán)抵押、BOT或PPP項目，以及正在探索的政府和企業(yè)設(shè)立專項基金等多種形式的投資模式均取得了良好成效。

3.需建立完善市場化運行機(jī)制

為保證農(nóng)村水環(huán)境治理工程可持續(xù)發(fā)揮效益，應(yīng)逐步建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作”的良性運行模式，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會各方利益的共贏，即治理資金有所保障，企業(yè)有利可圖，工程建后能正常運行發(fā)揮作用；引入健全市場機(jī)制，加強(qiáng)政府優(yōu)惠政策扶持力度，激發(fā)各方參與治理的積極性。

四、農(nóng)村水環(huán)境治理投融資相關(guān)建議

1.加大財政預(yù)算資金投入力度

農(nóng)村水環(huán)境治理需要政府政策支持和國家財政的大力投入，充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用和公共財政投入的主渠道作用，逐步形成“政府主導(dǎo)、財政傾斜、部門幫建、鄉(xiāng)村投資”的格局。一是積極爭取中央項目資金，落實好地方配套資金，逐步增加對農(nóng)村水環(huán)境治理的財政投入。二是提高財政資金投入比例，安排量化專項資金，通過以獎代補(bǔ)、以物代補(bǔ)等形式，確保治理工作正常有序開展。對經(jīng)濟(jì)薄弱村，要增加村莊水環(huán)境整治專項資金的補(bǔ)助力度。三是市、區(qū)（縣）各部門要積極參與農(nóng)村水環(huán)境治理工作，提供資金、項目、技術(shù)等方面的扶持。四是重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村在治理投資中的主體地位，抓住新農(nóng)村建設(shè)大好機(jī)遇，整合各種資源，捆綁使用，集中實施，提高治理成效。

2.健全投融資政策法律體系

農(nóng)村水環(huán)境治理投融資長效機(jī)制需要法律法規(guī)保障和政策支持。因地制宜逐步構(gòu)建相對獨立、完善的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，并提高立法質(zhì)量，切實增強(qiáng)可操作性。一是制定和完善農(nóng)村水環(huán)境治理投融資市場運作相關(guān)配套法律法規(guī)，規(guī)范投融資行為，逐步建立公開、公正、公平、公信的市場競爭秩序。二是出臺有利于激勵投融資的財政、稅收、金融、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面政策，為投資者營造良好的經(jīng)營環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境。如出臺具體政策，規(guī)定引入社會資本的方式、條件和特許權(quán)優(yōu)惠、財政適當(dāng)補(bǔ)貼等。三是制定投融資監(jiān)管配套法規(guī)，并依法監(jiān)控環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品或服務(wù)的價格水平和服務(wù)質(zhì)量，在保證農(nóng)村水環(huán)境治理企業(yè)有比較合理利潤的同時，也要維護(hù)消費者的合法權(quán)益。四是不斷完善融資預(yù)防風(fēng)險機(jī)制，使參與各方實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。

3.探索建立多元化投融資渠道

探索以社會化、市場化為基礎(chǔ)的投融資渠道，逐步形成由政府、社會和企業(yè)三方共同承擔(dān)農(nóng)村水環(huán)境治理所需費用的格局。一是通過發(fā)行水環(huán)境治理彩票、建立專項基金，以及支持從事該行業(yè)的企業(yè)優(yōu)先上市等形式，實現(xiàn)資本市場與農(nóng)村水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，籌集治理資金；二是政府可對商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社發(fā)放的用于環(huán)保的優(yōu)惠性貸款給予一定補(bǔ)貼，鼓勵其為農(nóng)村環(huán)境治理提供低息貸款；三是對進(jìn)入該領(lǐng)域的民間資本給予充分激勵，實現(xiàn)企事業(yè)單位、社會融資與政府部門融資相互補(bǔ)充，達(dá)到拓寬治理資金獲取渠道和有效彌補(bǔ)資金不足的目的。

4.強(qiáng)化社會資本投入激勵機(jī)制

我國農(nóng)村幅員遼闊，僅依靠政府力量和單一財政投入很難完全解決我國當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境治理問題，需要采用新的投融資模式，鼓勵社會資本和私人資本積極參與農(nóng)村水環(huán)境治理中來。然而，社會資本投資的逐利性決定了其追求的是經(jīng)濟(jì)效益，而農(nóng)村水環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)效益明顯較差，因此充分發(fā)揮政府宏觀引導(dǎo)作用，制定有利于企業(yè)、個人投資水環(huán)境治理的政策和條款，以激勵提高社會資本投入的積極性。政府應(yīng)該關(guān)注社會資本并以補(bǔ)貼等多種形式將資金投向農(nóng)村環(huán)境治理的私人資本中，并在有效范圍內(nèi)制定激勵措施，以具體建設(shè)項目為載體，投資農(nóng)村水環(huán)境建設(shè)。 ■